中国垄断行业价格体制改革探析

吴日中

(湖南工业大学商学院，湖南株洲412008)

垄断行业是指被一家或少数几家企业控制的行业。按照经济学的理论，垄断可以分为经济垄断、自然垄断、行政垄断等3种。由竞争而产生的垄断属于经济垄断，这种垄断是在市场机制作用下自由竞争的结果，是企业利用规模优势或相互控制市场的行为。因为资源优势和规模优势，由一家生产者提供全部产品平均成本最低而产生的垄断属于自然垄断。由政府立法或授权所形成的垄断属于行政垄断。在我国当前经济发展情况下，我国垄断行业主要表现为自然垄断与行政垄断，这些行业主要集中在关系国民经济命脉的重要行业与关键领域。

中国经济体制和价格体制经过市场化改革后，大部分商品和服务的价格已经由市场调节，只有少部分的垄断行业实行政府指导价和政府定价。所以对垄断行业价格体制进行改革，不断完善和健全垄断行业价格监管体制十分重要。

一 垄断行业价格体制改革的进程与现状

垄断行业价格体制改革的主要内容是要不断加强和改进对垄断行业价格的监督与管理。经过市场化改革后，大部分商品和服务的价格已经由市场调节，只有少部分的实行政府指导价和政府定价。这一部分由政府管理的价格的品种占社会消费品零售总额的比重已经很小，这些品种主要集中在水、电、油、天然气、铁路运输、民用航空、电信服务等重要的商品与服务，这大多数都集中在垄断行业。如果对垄断行业的价格不进行合理地监督与管理，就有可能破坏正常的市场机制，会导致这些行业成本过高，效率低下，并使社会公平遭到损害。

从1980年代至今，中国的垄断行业的价格管理体制的改革经历大致有2个阶段:一是从1980年代中期到1990年代中期，对垄断行业的价格管理体制进行改革的主要内容是以放松管制为主。在改革前是计划经济体制，实行价格管制，以保证价格的稳定和人民生活的稳定，这种体制下，垄断行业的产品价格偏低，使得企业激励不够，生产效率不高，这些产品也长期处于短缺状态。对这些垄断行业进行价格改革，就是有限度地放松市场的准入限制和对价格的管制，以调动生产的积极性，从而增加供应。二是从1990年代后期以来，垄断行业价格体制改革主要是要完善这些行业的价格形成机制，一方面要使这些行业有活力，另一方面也要保证市场竞争的公平秩序。改革的主要内容是进行政企分开，塑造合格的市场竞争主体，打破垄断，培育统一的竞争性市场。

垄断行业的价格体制经过改革与完善后，已经取得了很大的成绩。主要体现在以下方面:一是价格监督管理的法律体系已经基本形成。在《价格法》颁布以后，垄断行业价格监管就有了基本的法律依据。在这之后，又陆续地出台了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《招标投标法》、《铁路法》、《民用航空法》、《电力法》、《邮政法》、《电信管理条例》、《电网管理条例》等一系列法律法规，从而使得垄断行业的价格监管有了法律依据。此外还颁布实施了一系列的规章，如《价格违法行为行政处罚规定》、《制止价格垄断行为暂行规定》、《政府制定价格行为规则》、《政府制定价格成本监审办法》、《禁止价格欺诈的规定》等。2008年《反垄断法》[1]的出台是垄断价格体制改革的一个里程碑，该法里面有很多涉及反价格垄断的内容。这样，我国就形成了以《价格法》和《反垄断法》为主体的对垄断行业价格进行监管的法律体系，从而使得价格监管可以依法进行。二是价格监管所涉及的范围十分广泛。绝大多数的垄断行业的商品与服务都受到了政府的监管，价格管制范围涵盖电力、石油、天然气、广播电视、电信、邮政、铁路运输、民用航空、管道运输、高速公路、港口服务、大型水利工程供水、城市供水、城市燃气供应、城市供热、城市排污、食盐等领域[2]。三是对垄断行业进行价格管理的程序也不断地规范。对一些重要商品和服务实行了价格听证制度。形成了一套垄断行业价格管理的基本程序:价格主管部门根据各方面的情况提出价格调整的初步方案→组织成本和价格调查→向各方面征求意见→形成价格的调整具体方案→进行公布执行→对执行情况进行监督与检查。四是为了使人民群众更好地对垄断行业价格进行监督，强化了服务和价格信息基础建设。如对价格进行公示，积极开展了价格公共服务进万家的活动;初步地形成了价格投诉网络，“12358”的价格举报电话已经在全国统一开通;建立健全了价格举报信息管理系统等。而在这些成就中，《反垄断法》的出台是最重要的成就，下面将专门对其作用进行论述。

二 《反垄断法》的出台推进了反价格垄断

2008年《反垄断法》的出台是我国落实科学发展观，深化与完善市场经济体制改革所取得的丰硕成果。《反垄断法》是保证市场竞争的公平进行，使市场能有效配置资源的法律手段，是保障企业和个人参与市场竞争自由权利的法律武器。特别对于价格体制改革而言，该法的出台极大地推进了反价格垄断。

(一)使得反价格垄断的法律健全和完整，为反价格垄断提供了强有力的法律保障

在《价格法》出台后，与市场经济体制的建立与完善相结合，我国又颁布了一系列的法律法规。这些法律法规为发挥价格在经济社会发展和改革开放中的作用提供了有力的法律保障。但是在我国的市场价格体制基本建立以后，价格监管的重点之一就是转移到了对垄断行业进行价格监管。而我国对反价格垄断的法律条款主要分散在一些相关的法律法规中，而没有专门的反价格垄断的法律。同时这些法律法规还存在不少问题:这些反垄断的立法大多以各部门的行政法规出现，这就造成了分别立法、多头立法的问题;对垄断行为缺乏明确地规定，从而使得价格执法主观性太强。例如《价格法》、《反不正当竞争法》对价格暴利、价格垄断、价格欺诈等不正当价格的竞争行为的认定只有一些原则性的规定，而没有具体的数量界定;缺少价格执法过程中的必要的强制措施，造成了案件调查、取证和执行的困难;有些法律责任还不够健全，对有些违法行为的惩罚也有些过轻。又如这些法律法规就没有规定低于成本销售行为、搭售和附加不合理条件行为的行政责任。还如对限制价格竞争行为只处以20万元以下的罚款就有些偏轻。由于在反垄断价格上的法制建设的滞后，我国经济生活中出现了对垄断行业价格检查难、处理更难等问题，为了保障充分有效的价格竞争，维护有效的市场经济秩序，就需要进一步完善促进价格竞争、限制价格垄断的法律制度。而《反垄断法》的出台就适时地填补了这一空白，为反价格垄断提供了强有力的法律保障。

(二)明确了哪些价格行为是是需要禁止或限制的价格垄断行为，为反价格垄断提供了明确的依据

《反垄断法》规定的需要禁止的价格垄断行为有:在该法的第13条的1、2款规定的具有竞争关系的生产者之间的横向垄断协议，也就是生产同类产品或者相类似的产品的企业在销售产品时协议按照同一种价格出售;在该法的第14条第1、2款规定的不同环节生产经营者纵向协议垄断中固定销售商品的价格和限定最低转售价格的行为，也就是生产商、批发商、零售商之间对价格进行串谋垄断;在该法的第17条1、2、5、6款规定的滥用市场支配地位，以不公平的高价格销售商品或低价购买商品，在竞争中低价倾销商品的行为;在该法的第33条第1款规定的各个地方滥用行政权力排除与限制竞争的行为，即对外地商品进行歧视性收费或者规定了歧视性的价格。该法对垄断行为的规定是非常明确和具体的，这样价格管理部门在执法时就可以清楚的法律依据，就能更好地价格垄断行为进行打击，以保证市场经济秩序的正常[3]。

(三)明确了价格执法人员在执法过程中的权利与义务

明确了价格执法人员在执法过程中的权利与义务，一方面保证执法能够有效进行，另一方面也保证了当事人的合法权益。《反垄断法》的第39条规定了执法人员的职权:能够进入被调查者的经营场所进行检查;能够询问被调查者及利害关系人的相关情况;能够查阅、复制相关的资料;能够查封、扣押相关证据;能够查询经营者的银行账户。

(四)《反垄断法》具体规定了对垄断行为的处罚规则

该法第46条和第47条规定了对达成并实施了垄断行为和滥用市场支配权力的行为的处罚措施，即责令其停止违法行为并没收违法所得，还处以1年度销售额1%以上至10%以下的罚款;未达成垄断协议的，处以50万元以下的罚款。第48条规定对非法实施集中行为的一方面要责令其停止实施集中，另一方面也要给予50万元以下的罚款的处罚。这些针对垄断行为的处罚规定明确具体，数量界限也十分清楚，这样就有利于对价格垄断行为的查处。

三 垄断价格体制改革的更进一步要求

(一)存在的问题

我国的垄断价格体制改革取得了很大的成就，但仍然存在不少问题，主要体现在以下4个方面。

1．对垄断行业价格的制定还缺乏科学的监管方法。在确定某个垄断产品价格时，还缺乏明确的定价方法和依据。这样就导致在进行价格制定与调整时的主观性比较大，价格的形成往往取决于企业和政府进行谈判与博弈的能力与程度。价格形成往往沿用按成本定价的方法，但这个成本往往是企业的个别成本，而不是社会平均成本。垄断企业为了获得更多的利润，往往高报成本，而价格主管部门往往不能准确核定其真实性，这就造成了价格过高，从而损害了消费者的利益。

2．法律法规有待进一步完善。我国已经基本形成了以《价格法》和《反垄断法》为核心的反价格垄断的法律体系，但这些规定有时只有原则性的规定，具体操作时存在的不确定性和主观性还比较大;有些方面还存在着法律真空而不能对垄断价格进行有效监管;有些法律法规已经不能适应新形势与新情况。还有在执法的过程中，还缺乏对监管者自身行为的约束与监督机制，这导致在监管时，人为因素大，寻租风险大，往往导致腐败的出现。

3．价格监管的目标还不够明确，针对性不强。价格监管对自然垄断性行业和非自然性垄断行业的区分还不够明确。这往往会导致价格管理较为混乱。

4．价格监管的透明性还有待增强。我国已经建立了价格听证制度，但很多产品的价格的形成与调整并没有进行听证;即使进行听证，也存在对听证代表的选取比较随意、听证程序不够规范等问题。在价格监管部门和垄断企业之间存在着信息不对称行为，在消费者和垄断企业之间亦是如此。

(二)针对这些问题，要多方面采取措施进行改进

1．要明确我国进行价格监管的目标。中国的对垄断行业价格监管的目标应该有5部分构成:一是提高资源配置效率，确保向消费者收取价格是合理的;二是要建立一套有效的激励机制，以促进企业充分利用规模经济;三是保证企业具有一定的自我发展、不断进行大规模投资的能力;四是促使垄断企业要保证能向消费者提供不间断的、普遍的供应和优质服务;五是区别不同的行业制定不同的定价机制。只有明确了监管的目标，才能科学制定监管政策，并以此作为监管评价的依据。

2．要完善政府定价的管理办法，建立健全成本约束机制。企业上报成本的真实性是进行价格监管的前提。价格主管部门要对成本资料进行仔细严格的审查，并在全面掌握各方面的成本信息的基础上，对企业成本进行各方面的比较，以保证其真实性，从而能将其作为价格监管的依据。要定期对垄断企业进行成本监审。监审工作首先要建立各个行业科学的定价成本核算体系，规范计入定价成本的项目。经营者能明确了解能够计入定价成本的费用的范围，一方面促使经营者加强成本管理，另一方面保证在监督审查定价成本时能够剔除对于不符合成本监审规范的费用。其次要确定好垄断性企业的成本控制参数。成本上升率的确定可以依据商品零售价格和社会平均工资的增长率;成本下降率的确定可以依据垄断企业所在行业的技术进步率和垄断企业的生产效率与国外同行业先进效率的差距。只有成本上升率超过成本下降率时，垄断企业才能调高价格;而成本上升率明显低于成本下降率时，价格管理部门也应促其降低价格。再次要明确合理的利润率。合理的利润率的确定要以全国或部分行业的社会平均利润率作为基础依据，同时还要考虑企业的生产经营成本、社会经济发展和消费者的承受能力等因素。

3．增强价格监管透明性。一是完善价格听证会制度。首先要建立健全价格听证会参与者机制。价格听证会的参与者要涵盖价格监管部门、价格制定企业、价格承受者等各方面的代表;与此同时，也要吸收一定数量的技术、经济、法律等各方面的专家参与其中。其次，要完善价格听证的程序。我国价格听证往往是一次性的，在听证结束后，价格主管部门就确定了最终的价格。应该要多次进行价格听证，即在价格听证后，要对其效果进行反馈，并轮番征询各利益集团和专家学者的意见，以充分反映价格听证的公开民主性。二是要完善价格公开制度，价格主管部门不仅要对制定的或调整的价格进行公开，还需对价格决策的依据、程序和方式等进行公开，使社会能更好地对其进行监督。三是要建立健全企业信息披露机制，使社会能更好地对垄断企业的成本和价格进行监督[4]。

4．加强价格立法，加大监督力度。对垄断企业的价格监管能否有效进行，很大程度上取决于是否有价格法律作为保障。因此要加大价格立法进度，使在对垄断行业进行价格监管时不存在真空，而且具有可操作性。在这个过程中，也必须对监管者自身加强约束。要加大对监管机构的人力、物力和财力的投入，以保证监管工作的有效进行;要建立健全监督机制，要让监管者自身的工作也能得到约束和管理。

[1]中华人民共和国主席令第六十八号．中华人民共和国反垄断法．2007-08-30．

[2]国家发改委价格司、价检司联合课题组．垄断行业价格监管问题研究[J]．中国物价，2006，(11)：6-9．

[3]李伟．《反垄断法》对价格工作的影响探析[J]．粤港澳市场与价格，2008，(9)：9-12．

[4]刘桂云．完善垄断行业价格监管的思考[J]．价格理论与实践，2009(12)：42-43．