国际气候法框架下碳关税的合法性质疑
——以共同但有区别责任原则为视角

刘 冰 ，杨阿丽

国际气候法框架下碳关税的合法性质疑
——以共同但有区别责任原则为视角

刘 冰 ，杨阿丽

碳关税自提出以来，其合法性一直是发达国家和发展中国家争论的热点问题。尽管很多学者已从WTO规则的角度论证了碳关税的违法性，但在国际经济形势持续低迷的当今，很多国家仍意欲通过征收碳关税来削弱贸易伙伴的竞争力，从而维护自己的经济利益。面对有可能形成燎原之势的碳关税，对碳关税合法性的再次论证就成为必要之举。作为应对全球气候恶化的措施，碳关税的合法性除了在WTO框架下进行论证外，还应在国际气候法的视野下进行考量，而现有碳关税的设计违背了诸多国际气候公约中共同确立的“共同但有区别责任”原则，其合法性难以通过国际气候法的审查。

国际气候法；碳关税；“共同但有区别责任”原则

受全球金融危机影响，国际经济形势持续低迷，为了确保自身的经济利益，以欧盟和美国为首的一些发达国家纷纷开始酝酿碳关税地征收，以借此削弱贸易伙伴的竞争实力。不难预见的是，中国作为国际经济实体中以低端产品出口为主的国家，征收碳关税对其产生的负面影响将是深远而巨大的。日前，国家气候变化专家委员会副主任、清华大学低碳经济研究院院长何建坤教授在“中国纺织服装业绿色循环经济高层圆桌会议暨节能环保专项课题研讨会”上透露，我国纺织业即将面临着发达国家实施“碳关税”的冲击。[1]这一论断来自于目前发达国家针对纺织业征收碳关税草拟的征收办法——纺织业整个生产链过程中排放的二氧化碳是对其征收碳关税的依据，这样的计税办法将会使得税率提高3%—5%，对我国这个纺织业大国来说无疑是重创。针对呈“山雨欲来“之势的碳关税及其带来的负面效应，论证碳关税的合法性实属必要之举。尽管目前对于碳关税的合法性研究已经成果斐然，但大部分研究是在WTO规则下进行的，而作为应对全球气候恶化的措施，碳关税的合法性还应在国际气候法的视野下进行考量。

一、碳关税含义的厘定

目前，意欲实施碳关税的国家标榜其征收碳关税的主要目的是为了防止全球气候恶化，而实际上，碳关税这一概念产生伊始则是为了保护本国产品免受不承担温室气体减排责任的国家生产的相同产品带来的竞争冲击。早在2006年11月召开的第12届联合国气候变化大会上，法国前总理多米尼克. 德维尔潘就提议，“应对没有签署后‘2012气候变化国际公约’（即后《京都议定书》）的国家的工业产品出口征收额外关税”。[2]随后，法国前总统希拉克于2007年1月又明确指出，如果美国不签署《京都议定书》，法国将对美国出口到其国内的产品征收“碳关税”，借以平衡美国产品对法国产品造成的冲击。[3]

与越来越多的国家对碳关税给以高度关注形成强烈反差的是，目前学界对碳关税的定义尚无权威论断，仍存在着广义说和狭义说的分歧。

主张狭义说观点的学者认为，碳关税是指对高耗能的产品在进口时征收特别的二氧化碳排放关税，其主要征税对象是铝、钢铁、水泥、玻璃等碳密集型产品，是“以商品碳排放为税基的关税形式”。[4]

持广义说观点的学者认为，所谓“碳关税”，是指实施排放交易机制或碳税制度的国家，对从未承担温室气体减排义务的国家进口的产品，“根据进口产品在生产过程中所排放的二氧化碳总量，或者根据进口产品来源地国家所排放的二氧化碳排放总量或所削减的二氧化碳总量”而对相关产品采取的一种边境税调整机制。[5]

从以上表述可以看出，狭义说的观点将碳关税的征税对象限定为高能耗的产品，即，以某一类或某几类的产品作为课税对象，而不论该产品产自于何国；而广义说的观点则将进口产品来自于何国作为征税的依据，而不管为何种产品。其实，两种观点在表述上的区别并不能掩盖碳关税的实质。值得说明的是，碳关税自提出以来，尚未正式出现在任何一个国家的国内立法或是国际条约中，学者和媒体所提及的碳关税在严格意义上并不能被称之为关税。要想正确认识碳关税的性质，笔者认为应将碳关税与关税在本质上做进一步区分。

从名称上直观感受，很多人认为碳关税就是关税的一种，而实际上碳关税与关税是有着本质上的区别。针对持碳关税狭义说的观点而言，碳关税在本质上不是关税的依据主要是从税率确定的角度进行分析。因为，一国在对于进出口商品征收关税时，应先行在海关税则中确定该商品适用的关税税率，而碳关税是将商品在生产过程中排放的二氧化碳含量作为税基，目前尚未有国家在其海关税则中将碳排放量纳入其中进行规定，而且，为了维护自由、公平的多边贸易体制，WTO要求成员方在采取关税措施时要遵守国民待遇原则和最惠国待遇原则。但从目前来看，由于来自不同进口国的同类产品其碳排放量并不相同，而针对来自每一进口国和国内同类产品单独制定详细的减排标准和计算减排成本的方法又存在着操作上的困难；但如果不加区分，笼统的制定统一的关税税率，则势必对来自某些国家的进口产品不尽公平，从而违反了国民待遇原则。[6]另外，持碳关税广义说的观点认为，碳关税实际上是要求进口商为进口产自未承担温室气体减排义务国家的产品购买碳排放配额或国际储备配额，以防止碳泄露。但在WTO框架下，配额是一种非关税措施，因此，无论是持广义观点还是狭义观点，碳关税在本质上并不是关税。

二、碳关税本质的剖析

既然，碳关税在本质上不是关税，那么对碳关税在性质上的界定就变得尤为重要。笔者认为，对于一个事物的定性，不应只局限于其最初提出的领域与含义，要想正确认识其本质，还应该在具体运用中对其加以认识。纵观目前有关碳关税的立法，碳关税在本质上应为边境贸易调节措施。以美国对碳关税的立法设计为例，美国众议院于2009 年6 月22 日通过的《美国清洁能源安全法案》在其第768条“国际储备配额项目”中规定，美国环境保护署署长和美国海关与边境保护署署长联合颁布规章，以建立国际排放配额项目，使特定工业部门的清单产品的国际排放配额能够销售、交换、购买、转让以及进入银行业务，并确保特定日期在美国购买国际排放配额的价格与最近的排放配额拍卖价相同，同时确立任何清单产品的进口商必须交纳的国际排放配额数量的通用计算方法，并要求进入美国关境的特定工业部门的清单产品交纳适当数量的配额。但从以下国家进口的产品无需交纳配额：（1）符合第767 条（c）项规定的标准的国家；（2）联合国确定的最不发达国家；（3）占世界温室气体排放比例不到0.5%且该国占美国特定工业部门清单产品进口量不足5%的国家。第767 条（c）项规定的标准有三项：（1）该国与美国同为某国际协定的缔约国，该国际协定含有可执行的国内减排承诺，而该国所负的义务至少必须与美国一样严格；（2）该国与美国同为某一部门的多边或双边减排协定的缔约国；（3）该国该部门的年度能源或温室气体密集度必须与美国相当或较低。国际储备配额项目实施的时间为2020 年1月1 日之后。[7]

目前，一些发达国家希望通过采取温室气体排放的国内税收机制和排放交易机制达到减缓气候恶化的目的。但是这些措施的采取将会在一定程度上增加发达国家国内碳密集产业的生产成本，如果发展中国家并未承担减排义务，那么发达国家的相关企业势必因为生产成本的增加而在竞争中处于劣势；同时，一些发达国家的企业也会想尽办法将碳密集产业转移到未采取减排措施的发展中国家进行生产。缺少了体制的约束，加之发展中国家劳动力和原材料价格的低廉，将会刺激碳密集产业肆意的扩大生产，这样，全球的二氧化碳排放量不仅不会减少，反而有可能增加，这一现象也就是通常所说的“碳泄漏”。为了预防上述两种后果的出现，发达国家倾向性的选择在边境采取贸易措施，提高国外相似产品生产者的生产成本, 即所谓的边境调节措施。[8]如此看来，美国《清洁能源安全法案》中设计的碳关税在本质上为一种边境调节措施，即要求进口到美国的碳排放密集型的产品必须要向美国政府购买相应的碳排放配额，以削弱甚或完全消除这些进口产品的竞争优势。

由上述分析可以看出，碳关税在本质上属于边境调节措施，而且按照美国相关法律中的规定，碳关税已违反了多边贸易体制下WTO规则中的国民待遇原则和最惠国待遇原则，是新型的贸易壁垒。既然如此，为何近年来以欧美为首的发达国家推行碳关税的呼声一浪高过一浪，并得到越来越多的发达国家的响应呢？其实，碳关税能得以频频提出甚至一些国家打算通过相关立法的一个重要原因就在于，它披着以减缓气候恶化为目的的外衣，顺应了维护全人类生存环境的民意。按照欧美为首的发达国家的主张，碳关税不失为减缓气候恶化的有效手段，既然如此，就需要在国际气候法的框架下对碳关税的合法性加以论证。目前，在国际气候法领域，共同但有区别的责任原则是一项基本原则，也是衡量碳关税是否合法的重要标准，在运用其对碳关税合法性进行考量前，有必要对其产生、发展的历程进行梳理。

三、共同但有区别责任原则的确立及发展历程

一项法律与法律原则的产生和发展都需要一个过程，而不是一蹴而就的。作为国际环境法的一项基本原则，共同但有区别责任原则亦不能例外，也有一个逐步发展和形成的过程。[9]

1972年第一届人类环境大会在斯德哥尔摩召开，这次会议被认为是环境保护领域具有标志意义的会议，而在这次会议上通过的《人类环境宣言》（以下简称《宣言》）也被认为是会议最重要的成果，而共同但有区别的责任原则便首次体现在其中。在《宣言》的第一部分随处可见“共同责任”的表述，例如《宣言》第7条的规定。①在《宣言》第二部分则多次出现了“有区别责任”的表述，例如《宣言》第9条、②第12条③的规定，另外，《宣言》第2条、第18条、第23条也都体现了“有区别责任”。但不得不说明的是，尽管《宣言》在性质上是一个没有法律约束力的宣言性的文件，但 “共同责任”和“有区别责任”却在其中多次出现，也因此，《宣言》被认为是国际气候法领域中共同但有区别责任原则的初步体现，也从彼时起有区别责任原则的价值开始引起各国的关注，同时全世界范围也开始重视对发展中国家利益需要给予特殊保护。

在1972年斯德哥尔摩人类环境会议结束后的二十年时间里，随着国际环境立法的蓬勃发展，人们对共同但有区别责任原则也日益予以关注。1982年《联合国海洋法公约》、1985年《保护臭氧层维也纳公约》、1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》)、1989年《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)等一系列国际环境公约都在强调各国共同承担环境保护责任的同时，对发展中国家和发达国家进行区别对待，这也为共同但有区别责任原则的正式提出奠定了基础。

1992年联合国环境与发展大会在里约热内卢召开，在发展中国家极力争取之下大会确立了共同但有区别责任原则的国际法地位，并使之在大会通过的诸多法律文件中得以体现。④此后，1992年《生物多样性公约》、1994年《防治沙漠化公约》、1997年《京都议定书》、2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》、2001年《关于持续性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等国际环境公约都把共同但有区别责任原则作为指导原则，该原则在国际环境法中的基本原则地位日益巩固。随着2005年《京都议定书》的生效，国际气候谈判领域迎来了“后京都时代”，在发展中国家的坚持下，2007年的“巴厘岛路线图”、2009年的《哥本哈根协议》、2010年的坎昆会议、2011年的德班气候大会以及2012年的多哈气候大会均坚持了共同但有区别责任原则，这种坚持使得历次气候大会在存在遗憾的同时也取得了一定的成果。

自1972年以来，共同但有区别责任原则经历了《宣言》的萌芽、《蒙特利尔议定书》的初步提出、里约会议的正式形成、《京都议定书》的严格确立以及后京都时代的波折发展，尽管目前发达国家和发展中国家对这一原则尚存分歧，但相信在未来的国际气候谈判领域，在维护人类生存环境的共同目的之下一定能寻求到更好的解决办法。

四、碳关税有悖于共同但有区别责任原则

共同但有区别责任原则是“共同责任原则”和“区别责任原则”的有机统一体。其中，共同责任原则根植于“人类共同关切的事项”和“共同利益”。对于“人类共同关切的事项”各国除了不应造成损害外，还应共同承担责任以使这类事项最大限度造福全人类。随着科学技术的发展，人类对于自然环境的利用程度也越来越高，在享受自然资源对于人类物质生活予以馈赠的同时，人类不正当利用自然资源带来的负面影响也日益凸显，极端气候频繁出现，自然灾害带来的损失逐年增加。在这种情况下，将维护全球环境作为所有国家的共同义务是形势所需。众所周知，全球环境问题是所有国家共同面临的问题，是带有国际性的问题，仅仅依靠某一个或某几个国家的努力是不可能达到减缓全球气候恶化的效果，必须由全世界所有国家共同承担减排责任以实现维护人类共同的生存环境。

与“共同责任原则”相比，“区别责任原则”不仅在发展历程上更为曲折，同时，在内涵界定上也更加复杂。尽管我们承认维护人类生存环境是所有国家的共同责任，但并不意味着认为所有国家承担的是相等的责任，相反，在国际社会中我们倡导的是实质的公平而不是简单的平等，既然如此，发达国家理应承担更多的责任以实现减缓气候恶化的目的。这一论断可以从三方面加以印证：首先，发达国家在其200多年的工业化进程中，不仅消耗了大量的自然资源，而且还排放了大量的污染物，使得世界环境问题日益凸显。复旦大学环境系董文博教授曾指出，从工业革命以来（1850年到2004年），以中国、美国、日本、印度、加拿大等13国（G8+5国家）在全球的温室气体排放历史积累来看，美国的人均历史累积排放贡献率为21.3%，名列榜首；其次为英国16.4%，加拿大16%。与此相对，中国为1%，而印度仅为0.4%。[10]按照“污染者付费原则”和“公平原则”，发达国家应对全球气候恶化承担主要责任。其次，由于发达国家的经济水平远远高于发展中国家，并且拥有大量先进的科学技术，这种状况直接导致在国际环境立法过程中，很多国际标准的制定并没有体现发展中国家的意愿，如果一味要求发展中国家按照这些标准承担公约义务，对其自然是不公平的。因此，发达国家应该在国际环境保护领域适用有区别责任原则承担义务。最后，目前很多发展中国家面临的众多环境问题其根源在于发达国家向其转移碳排放。2011年，英国丁铎尔气候变化研究中心在联合复旦大学发布的分析报告中指出，中国作为制造业大国，其碳排放总量中的20%—30%的排放是为美国、欧洲和其他国家提供相关产品与服务有关。[10]可见，发达国家获取大量廉价商品是以牺牲发展中国家环境为代价的，发展中国家在承担牺牲本国环境代价的同时还不得不承受来自发达国家的指责。按照公平原则，这显然是不合理的，正确的做法是，发达国家在享受发展中国家为其提供的廉价商品时也要承担发展中国家为生产这些产品所产生的环境责任。

虽说“共同责任原则”和“有区别责任原则”是有机的整体，但二者的地位却不是完全的相等，要想正确理解二者之间的关系，应该注意以下两个方面：首先，“共同责任原则”是共同但有区别责任原则追求的目标。因为，全球环境问题是全世界所有国家共同关注的问题，也唯有在全世界所有国家的共同努力之下才能取得实质性成效的问题，因此，在共同但有区别责任原则中我们希望最终能通过所有国家共同承担减排责任达到减缓全球气候恶化的目的。其次，“有区别责任原则”是实现“共同责任原则”的手段和途径。如果不实行“有区别责任原则”，大多数发展中国家势必因为无法承担与发达国家同等的减排义务而拒绝在今后谈判的国际气候公约上签字，这样就会影响公约的生效，而要求所有国家承担减排义务的愿望也将随着公约的无法生效而破灭。

通过上述分析可以看出，为了维护人类共同的生存环境，在国际气候法领域应要求所有国家都要承担减缓气候恶化的责任，但基于历史及现实，各国承担的并不是单纯意义上的完全相等的责任，应要求发达国家较之发展中国家承担较多的责任。不难看出，“共同责任原则”和“有区别责任原则”是有机的统一体，只有辩证的、全面的认识二者之间的关系，才能最终实现减缓全球气候恶化的目的。但在现阶段，发达国家不仅没有意识到这一点，相反，在经济利益的驱使下，为维护自身在国际市场上的竞争力，意欲推行新型的贸易壁垒——碳关税。

按照美国《清洁能源安全法案》现有的规定，征收碳关税的依据是——进口产品来自何国，即只要进口到美国的产品来自减排标准未达到美国要求的国家，美国就可以对该进口产品征收碳关税，而不管该出口国是否为国际气候公约中规定的无需执行碳减排政策的国家。显而易见，美国制定的碳关税将矛头直指中国、印度等发展中大国。因为，按照《京都议定书》的规定，只有其附录1的国家才须履行强制减排义务，而中国、印度并不属于这类国家之列，而事实上，美国《清洁能源安全法案》里不仅规定原本不具有强制减排义务的国家必须承诺减排义务，而且还要承担与美国的减排义务相当或者比它更多的减排义务，根本不顾及发达国家的历史责任，以及在资金技术等方面比发展中国家具有更大的优势，要求发展中的大国承诺与美国承担同样的减排义务。不难看出，美国的这一举措非常明显的违背了共同但有区别责任原则。[11]

尽管美国已经宣布退出《京都议定书》，但其仍为《联合国气候变化框架公约》的缔约方，按照条约法的规定，所有缔约方在公约没有明确除外规定时都要承担公约义务，既然如此，美国作为国际社会中重要的一员，对遏制全球气候恶化的负责任态度应为积极转变生产结构和消费模式、积极承担温室气体减排责任、积极研发绿色环保技术并将其运用到具体生产和消费领域、积极通过技术和资金援助帮助发展中国家加速取得减缓气候恶化的效果，而不是以制定国内立法的形式推行新型的限制贸易的措施。

从目前美国设计的碳关税的各项规定分析，其合法性难以通过国际气候公约中确立的共同但有区别责任原则的审查，既然如此，碳关税作为遏制全球气候恶化的有效措施的论断也就难以成立，其在本质上仍为欧美为首的发达国家为维护其自身经济利益而推行的一种新型的贸易限制措施。

注释：

① 参见《人类环境宣言》第7条：“……为筹措资金以支援发展中国家使得他们能够完成这方面的责任，还需要为此进行国际合作。种类越来越多的环境问题……将要求国与国之间通过广泛而深入的合作以及国际组织来采取相关的行动以谋求共同之利益”。

② 参见《人类环境宣言》第9条：“……移用大量的财政和技术援助以支持发展中国家本国的努力，并且提供可能需要的及时援助，以加速发展工作”。

③ 参见《人类环境宣言》第12条：“应筹集资金来维护和改善环境，其中要照顾到发展中国家的情况和特殊性，照顾到他们由于在发展计划中列入环境保护项目而需要的任何费用，以及应他们的请求而供给额外的国际技术和财政援助的需要”。

④ 1992年联合国环境与发展大会通过了《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》两个重要的条约，除此之外，还通过了《里约宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》三个有影响的文件。其中，《里约宣言》原则六、原则七都具体规定了共同但有区别的责任原则，《联合国气候变化框架公约》第3条和《生物多样性公约》序言中也有关于共同但有区别的责任原则的明确规定。

[1] 佚名. 碳关税或重创中国纺织业，倒逼纺织业绿色转型[EB/OL]. (2013-01-29) [2013-4-14] . http://news.cnfol.com/130129/101,1280,14300409,00.shtml.

[2] 张璐璐. 碳关税法律问题研究——以贸易和环境的关系为视角[D]. 大连海事大学硕士学位论文, 2011.

[3] 王宇松. 碳关税法律制度研究[D]. 安徽大学博士学位论文, 2012.

[4] 刘流. 碳关税在WTO框架下的合法性研究[D] . 郑州大学硕士学位论文, 2012.

[5] 王慧. 美国气候安全法中的碳关税条款及其对我国的影响——兼论我国的诉讼对策[J]. 法商研究, 2010(5).

[6] 刘冰. 气候变化下国际贸易法律问题研究——以碳关税合法性分析为视角[J]. 海峡法学, 2012(3).

[7] 黄文旭. 碳关税相关概念辨析[J]. 岭南学刊, 2011(1).

[8] 高静. 从边境调节税初探“碳关税”法律制度[J]. 研究生法学, 2010(6).

[9] 刘晗, 李静. 气候变化视角下共同但有区别责任原则研究[M]. 北京: 知识产权出版社, 2012.

[10] 佚名. 《自然》发表报告称中国碳排放总量世界第一[EB/OL]. (2012-12-05)[2013-4-14]. http://www.antpedia.com/news/04/n-265904.html.

[11] 李晋飞. 共同但有区别责任原则下的碳关税论析[D]. 山东大学硕士学位论文, 2011.

（责任编辑：林贵文）

D996.1

A

1674-8557（2013）02-0041-07

2013-04-15

本文系福建江夏学院2012年院级课题一般研究项目“国际气候法视野下碳关税的合法性论证”（项目编号：2012B004）研究成果。

刘冰（1976-），女，吉林东丰人，福建江夏学院法学院副教授，福建省台湾法律研究所副研究员。杨阿丽（1979-），女，河南驻马店人，福建江夏学院法学院讲师。