城镇化进程中群体性事件法治化防治路径探析
——以失地农民因征地拆迁引发的群体性事件为研究视角

朱 渝

城镇化进程中群体性事件法治化防治路径探析
——以失地农民因征地拆迁引发的群体性事件为研究视角

朱 渝

考察我国近30年城镇化的历史发展进程，不难发现城镇化在推动我国农村经济和社会发展的同时，也引发了数量众多的群体性事件。城镇化目的的偏差、农民生存权遭受侵害、行政纠纷解决机制的失灵以及农民群体的非理性维权是导致我国群体性事件频发的主要原因。为了有效防治日益激化的农村群体性事件，稳步推进我国城镇化进程，应该从建构失地农民权益保障机制、新型城镇化发展机制以及农民“利益代言人”机制三个方面进行积极努力，实现我国农村群体性事件的法治化治理。

失地农民；农村群体性事件；法治化；防治路径

一、研究缘起

自1990年代中后期以来，我国城镇化开始进入高速发展时期，城镇化水平以每年0.625%的速度递增，投资、产业在城镇集中，在带动我国经济飞速增长的同时也引起了社会结构的剧烈变迁。据国家统计局公布的数据显示，2011年我国城镇人口比重达到了51.27%，[1]这个数字表明我国城镇人口首次超过了农村人口。对于一个有着数千年农耕传统的国家来说，这无疑预示着社会结构的剧烈变迁。回望近二十年来中国城镇化迅猛推进的进程，不难看出，城镇化背景下中国的社会结构呈现出三个方面的明显变化：首先，城镇化是一个乡村逐渐消灭，城市、小城镇不断扩张的过程。中国社会科学院社会学研究所所长李培林提到一组数据：在1990年到2010年的20年时间里，我国的行政村数量，由于城镇化和村庄兼并等原因，从100多万个锐减到64万个。[2]其次，城镇化也是一个产业结构重新布局的过程。由于工业不断向乡村延伸，我国已从一个农业大国向工业大国迈进。最后，城镇化更是一个人口结构重组的过程。农民蜂拥进城务工，我国传统的二元人口结构被逐渐打破，形成了农民——农民工——市民这样一种特殊的三元人口结构。

然而，城镇化也是一把双刃剑，它使我国社会结构发生显著变化的同时也极易造成我国农村地区利益分配的冲突和生态环境的破坏,极易酿成群体性事件。曾如塞缪尔.P.亨延顿所言：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[3]38成批的工业园拔地而起，大批的企业进驻乡镇以及大量的农村集体土地被征用，一方面推动了我国农村经济的发展，而另一方面也引发了大量的“强拆风波”、“征地事件”和“环保纠纷”。据法制网舆情监测中心发布的《2012年群体性事件研究报告》显示，由征地强拆诱发的群体性事件占到了2012年群体性事件发生总量的22.2%，成为引发群体性事件的第二大诱因；环境维权引发的群体性事件近年来也十分突出，占到了8.9%的比例。[4]毋容置疑，城镇化是我国农村现代化发展的必然趋势。但是，城镇化使得失地农民数量剧增，导致失地农民为争取生存发展权与政府之间的矛盾日益加剧，农村群体性事件呈现出“井喷之势”。我国社会已进入国际公认的敏感发展阶段，正处于一段“黄金发展”与“矛盾凸显”相并存的特殊时期。如何健康有序地推进我国城镇化进程，维护农民的合法权益，保障社会的稳定发展已然成为了上自庙堂，下至江湖所关注的热点话题。在刚结束的2013年全国人民代表大会和全国政治协商会议上，代表们对我国城镇化推进模式的合法性和正当性提出了尖锐的质疑，有关城镇化改革的呼声再次高涨。全国政协主席俞正声也强调：“要积极稳妥推进城镇化，坚持规划指导，充分尊重农民意愿，不搞强迫命令，有序推进农业转移人口市民化。”[5]本文在这一背景下探讨我国城镇化进程中群体性事件频发的原因及其法治化防治路径，具有极强的现实回应性。

为了深入探究城镇化进程中群体性事件的法治化防治路径，笔者通过阅读文献、网络搜索、实地调研等多种渠道收集了大量的实证素材，用于分析城镇化进程中群体性事件频发的原因。鉴于城镇化进程中的群体性事件类型各一且其防治路径也各有不同，本文仅探讨失地农民因征地拆迁引发的群体性事件，并结合法学、政治学、社会学、经济学等多学科的知识提出此类群体性事件最核心的法治化防治机制就是建构农民群体的“利益代言人”，希翼借此唤醒社会对保护农民权益的关注以及对农民组织的重新认识。

二、城镇化进程中群体性事件频发之原因

目前，我国城镇化正遭遇发展的瓶颈期，日益严重的征地群体性事件已严重影响了我国城镇化的进程；再加之，生态环境恶化、食品安全令人堪忧、自然灾害不断，我国社会已进入高风险状态，人民生活和社会稳定都面临着极大地威胁。因此，要不断反思我国城镇化进程，结合城镇化大背景找寻群体性事件频发的原因，以期更好地根治。

（一）城镇化目的的偏差

国务院总理李克强在第十二届全国人大一次会议闭幕后回答新华社记者提问时说道：“城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。”[6]可以看出，城镇化是我国经济发展的必然选择，其主要目的是要实现城镇一体化，使农民与城市居民能够均等发展。但是，在实际推进过程中由于相关法律及规划的缺位以及地方政府实施过程中的偏颇使我国城镇化进程背离了航道，目的偏离了初衷。这种目的的偏差具体体现在以下三个方面：第一，“政府主导型”的城镇化。相比美国等西方国家市场主导型的推进模式，中国的城镇化更多的体现出一种政府主导型模式。诸如城镇的规划选址、土地的征收补偿、新区新城的功能定位、旧城改造的实施方案等，都是在行政权力的直接介入下完成的。这种政府强力推动下的城镇化能够发挥现行体制集中力量办大事的优点，在短时间内通过各种社会资源的有效整合实现城镇化率的快速提升。[7]但是，它也具有阻碍民间资本进入、加重政府财政负担的缺点。再加之，中国人口数量众多、城乡差异显著、贫富分化悬殊，这种模式会增加城镇化的推行难度和运行风险，尤其是在中国这样一个权力至上观念根深蒂固的国家，政府主导型的推进模式极有可能违背农民意愿，引发侵害农民利益的“被城镇化”现象，进而导致我国城镇化目的发生偏差。第二，“土地财政型”的城镇化。“土地财政型”的城镇化是指地方政府在城镇化的过程中一手尽量压低成本来征地、一手尽量抬高土地价格来卖地，同时又用相应的收益来进行招商引资、城市建设，推动地方经济和社会发展，通过赚取征地卖地之间的价格剪刀差来实现财政红利。中央农村工作小组副组长陈锡文指出：1980年到2010年，城市建成区的总规模扩大了8.2倍，但同期城镇人口按照现有的统计口径，大约只增加了2.5倍。经济学家吴敬琏也透露：过去几十年来的造城运动中，政府获取的土地价差保守估计在30万亿元人民币左右。正是由于政府在土地政策中的利益，才会大力推动造城运动与发展地产业。上述数据可以看出，我国城镇化目的发生了偏离，政府在城镇化过程中与民争利，利用土地城镇化为政府财政谋红利。这种“土地财政型”的城镇化不仅损害了农民的利益，而且还助推了楼市泡沫，危及我国经济的健康发展。第三，“片面发展型”的城镇化。与世界各国相比，我国城镇化的发展速度惊人，城镇化率从20%到40%的发展进程，英国经历了120年，法国经历了100年，美国经历了40年，而我国是22年。目前，我国的城镇化率已突破50%，但这其中包括了2.6亿游离于城市与农村之间的农民工群体。我国在城镇化进程中片面追求城镇化率，片面发展土地城镇化，忽略了人的城镇化，忽略了农民的利益，导致我国城镇化目的发生了偏差。这种“片面发展型”的城镇化造就了大量千城一面的“空心城”和产业园，造成了资源的浪费和环境的污染。2003年，全国70%的城镇缺水；90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿河水域遭到污染。[8]

（二）农民生存权的侵害

生存权是人存活于社会的最基本的权利，是享有其它一切权利的基本前提。 长久以来对于城镇化进程中出现的问题，人们仅仅关注于环境污染、住房拥挤、交通拥堵以及就业困难等方面，忽视了农民的生存权。然而现实中，在“城镇化必定会给农民带来利益”的既定逻辑背后我国农民的生存权却在一步步地遭受侵害。首先，农民的利益遭受侵害。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]土地对于农民、政府及企业而言都是不可替代的核心利益。对农民而言，土地既是唯一的财富，又是赖以生存的“命根子”；对政府而言，土地是增加财政收入，发展经济的重要资源；对企业而言，土地是其追求利益最大化的重要途径。在这样一个各种利益博弈的环境里，农民作为弱势群体，利益极容易受到侵害。据一组公开的数据显示：在过去的土地征用中，一些地方政府占有土地利益分配的20% ~30%，开发商占40% ~50%，而农民作为土地使用权的主体，仅占5% ~10%。[10]2010年7月18日发生的苏州通安事件就是当地村民认为政府假借开发之名，实则倒卖土地，侵害了他们的合法利益而引发的群体性事件。其次，农民的生存伦理受到威胁。斯科特认为，农民之所以反抗，并不是因为被剥夺的多了，而是因为他们所剩余的少了，以至于威胁到农民的生存伦理。中国社会科学院一份研究报告显示，西南等省20%的失地农户仅靠土地征用补偿金生活，25.6%的失地农户最急需解决的是吃饭问题，24.8%的失地农户的人均年收入低于625元，处于绝对贫困状态。[11]农民在失去土地这个生活的最后屏障的同时又被排除在城镇社会保障之外，享受不到城镇居民低保、医保等政策，成为游离于城市与农村之间的“边缘人”；再加之农民的就业技能低下，在失去土地的同时也失去了生活来源，且生活成本又不断增加。在这样多重困境的局面下，失地农民的生活岌岌可危，生存伦理受到了严重的威胁。目前，有很多泄愤型群体性事件的参与者都是与事件无直接利益关系的失地农民，他们的生存权在城镇化进程中受到了侵害，由此对政府产生了不满的情绪，借以通过参加群体性事件来发泄。这类群体性事件由于具有突发性和不确定性的特征，对社会的稳定产生了极大的威胁。2008年贵州发生的瓮安事件就是由无直接利益关系的失地农民引发的群体性事件，对当地的社会稳定和经济都造成了极大的破坏。

（三）行政纠纷解决机制的失灵

对于城镇化进程中出现的种种矛盾，很多地方政府不但不能够正视，反而为了追逐政绩和利益来压制矛盾，结果使官民冲突日益紧张，群体性事件不断升级。具体而言，政府忽视矛盾的行为主要体现在以下三个方面，第一，强拆事件盛行。自从中央为了保护耕地红线，提出“增减挂钩”的政策后，各地政府不是通过集约发展城镇化的道路以及增加农民物质补偿和生活保障的方式来推进城镇化进程，而是通过强行拆房征地的方式来获取建设用地的指标发展城镇化。这种打着“公共利益”的幌子滥用行政权力强行拆迁的行为，不仅侵害了农民的合法权益，也践踏了农民的尊严，侵犯了农民的生存底线，这不但不能很好地解决城镇化进程中出现的矛盾，反而变本加厉地激化矛盾。湖南嘉禾强拆事件和江西宜黄强拆事件的发生都反映了当地政府遏制不住增加政绩的冲动，盲目追求城镇化率，大肆侵害农民的合法利益及生存底线。第二，缺乏有效的涉地矛盾协调机制。美国著名政治学者亨廷顿认为：“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。”[3]12“社会动员与政治动荡之间的关系是直接的。在缺少强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着动乱和暴力。”[3]44虽然我国现行制度上也规定了行政复议、申诉、调解、裁决、诉讼等多种机制可以用来化解征地纠纷，但在实际运行中，这些机制或因程序繁琐，效率低下，导致时间和经济成本都很高昂；或因涉及政府自身利益而无法确保公正，甚至在很多地方法院基于当地政府的种种压力对以政府为被告的征地诉讼根本不予立案，导致现有的矛盾协调机制在农民中公信力低下，难以有效化解纠纷，进而导致城镇化进程中出现的涉地矛盾不断累积、激化甚至走向暴力冲突，往往陷入小事积大、大事积炸的恶性循环。2008年发生的甘肃“陇南事件”，就是一个典型案例，当地政府如果能及时处理农民所反映的问题也不会导致该群体性事件的发生。①第三，“刚性”维稳越演越烈。城镇化进程中出现了大量的涉地矛盾，目前我国因征地拆迁引起的上访事件和群体性事件数量剧增。然而，稳定是硬任务，维稳对各级地方政府而言都是与发展同等重要的大事。一些地方政府领导为了自身的政绩和名利，往往忽视事件背后所隐藏的矛盾，一旦群体性事件发生就惊慌失措地采取暴力压制手段以快速平息事端，尽可能在上级机关察觉之前将事情摆平。这种“刚性”维稳的方式非但不能及时有效地化解矛盾，反而掩盖了矛盾，甚至造成矛盾的积累与激化，而且这种暴力维稳手段会导致农民与基层政府关系恶化，甚至造成人员伤亡的严重后果。2008年发生在云南的“孟连事件”就是因为当地政府“刚性”维稳造成了2人死亡、19人受伤的悲剧。

（四）农民维权的非理性

城镇化目的出现了偏差、农民生存权遭受侵害，再加之国家解纠机制的失灵，导致社会矛盾难以获得公正及时地有效化解，各种非理性甚至畸形的维权方式纷纷登场。其中，群体性事件的频发就是当下中国社会艰难转型的真实写照。据法制网舆情监测中心发布的2012年《群体性事件研究报告》显示，农民主体引发的群体性事件比重已达到了总群体性事件的46.7%。究其原因，除上述因素外，农民群体易采取非理性措施维权还有其特殊的原因：首先，农民群体缺乏有效的集体组织。我国《宪法》保护公民的结社自由权，在我国除了中国共产党外，还有8个民主党派和工会、共青团、妇联等社会团体，以及私营企业主协会、律师协会、残联等代表不同社会阶层利益的组织，但作为占全国人口比重最大的农民群体却没有有效的组织来维护其合法利益。我国农民群体现基本处于一种原子化状态，缺乏有效的“利益代言人”，导致在城镇化等国家重大决策中“失声”；而且，在与政府以及其他利益集团的博弈过程中也因缺乏对话平台，陷入“对话困境”，易被各个击破。甚至，当征地冲突发生时，农民也只能单枪匹马行动，而一旦维权受阻，他们要么忍气吞声，要么破釜沉舟，孤注一掷。因此，以阻拦施工、拦路喊冤甚至自杀、故意伤害他人等方式对抗征地的行为屡屡发生，而这些极端行为往往都是群体性事件的开端。其次，农民群体的“相对剥夺感”较强。按照美国社会学家默顿的理论，当人们将自己的处境与某种标准或某种参照物相比较而发现自己处于劣势时所产生的受剥夺感，这种感觉会产生消极情绪，可以表现为愤怒、怨恨或不满。[12]虽然在城镇化进程中我国经济得到了飞速的发展，但是城镇化的红利并没有在不同群体间得到公平分配，我国基尼系数已经达到了国际公认的警戒线。在这样不公平的分配下，农民群体极容易心理失衡，对社会产生怨恨，最终拿起“弱者的武器”，引发群体性事件来发泄不满情绪。目前因“仇官”、“仇富”引发的泄愤型群体性事件已成为影响社会稳定的重要因素，2004年发生的重庆“万州事件”就是一个典型事例。②最后，农民群体的法制意识较淡薄。虽然，农民的民主意识和权利意识在不断增强，但由于农民文化素质偏低，再加之我国法律教育尚未普及，农民的法制意识还较为淡薄，而且受“法不责众”错误思想以及“民意难违”群体心理的影响，农民会在群体性事件中感受到强烈的“正义”力量，农民个体极端维权的责任感和恐惧感也会在此种环境下降低，往往更容易做出极端的维权行为。[13]

三、城镇化进程中群体性事件法治化防治路径之建构

对于一般的群体性事件，多数学者主张通过建立矛盾排查机制、快速反应机制、信息发布机制、协商对话机制、多元主体参与机制以及善后回应机制来化解，而很少研究某一类群体性事件特有的防治路径。但由于失地农民群体性事件有其特殊的发生机理，本文将结合城镇化大背景进行分析，针对失地农民群体性事件提出建构除上述共用化解机制外的特有的法治化防治路径。

（一）建构失地农民权益保障机制

据相关数据显示，目前我国失地农民数量已超过4000万，其中一半以上的人数在失去土地的同时又面临失业，再加上无法享受制度化的社会保障，导致失地农民在住房、就业、养老、医疗等方面都面临着巨大的困难，从而产生了大批“种地无田、上班无岗、保障无份”的“三无”人员。这一群体正处于社会的边缘地带，物质上和精神上都比较脆弱，一遇风吹草动就极可能产生对制度的不满情绪，影响社会稳定。因此，在研究城镇化进程中失地农民群体性事件的防治路径时应首先针对失地农民建构特有的权益保障机制。

首先，完善征收补偿制度。征地补偿是农村矛盾的焦点，我国现行征收补偿制度的不完善以及地方政府的违法操作都使农村群体性事件日益严重。当前土地制度面临的一个突出问题是农民不拥有土地的所有权，而政府在土地征收过程中又处于主导地位，且往往给失地农民的土地补偿标准过低，再加之各级政府以及集体经济组织对补偿款的截留和不合理分配都严重侵害了农民的利益。因此，应完善征地补偿制度，在不断提高征地补偿标准的基础上，实现征地补偿与土地市场价格挂钩，最终实现由市场来决定补偿金额，使土地流转能给农民带来好处。而且还要严格禁止各级政府以及集体经济组织截留征用补偿费行为的发生，将征地补偿费通过民主决策程序足额发至失地农民。其次，完善就业安置制度。土地对于农民而言是重要的生产资料也是主要的生活资料，很多农民在失去土地的同时也失去了工作和生活来源。我国目前主要采取的是一次性补偿方式，这种补偿方式妄想一劳永逸，实质上却无法保障失地农民长久的生产生活。因此，政府要完善就业安置制度，可采取货币安置、农业安置、用地单位安置等多种安置途径，多形式、多渠道、分阶段地安置被征地农民。此外，政府还应对失地农民进行免费的就业指导培训以及通过开发公益性岗位帮助就业困难的被征地农民，促进失地农民尽快实现就业。同时，政府还应加大政策和资金扶持力度，鼓励失地农民自主创业，建立失地农民就业保障金，使短期经济补偿与长期就业保障相协调，彻底解决失地农民的后顾之忧。最后，完善社会保障制度。社会保障权是社会公民平等享有的权利，但由于我国长期存在的城乡二元体制，导致农民享受不了城市居民同等的社会保障。尤其是农民失去土地后又缺乏有效的社会保障，生活变得不堪一击。因此，要完善社会保障制度，必须要改变社会保障的二元体制，逐步实现城乡全体成员社会保障均享，使某些社会群体或社会成员在城镇化建设暂时丧失既得利益时能通过分享社会利益来获得保障，增强其生存和发展的能力；同时，完善与城镇化建设相适应的社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚等多样化的社会保障措施，加快城镇化建设中针对失地农民的就业、医疗、住房保障体系建设，从而推进城镇化稳定有序前行。

（二）建构新型城镇化发展机制

目前我国的城镇化率已超过50%，但比起西方发达国家80%的城镇化率还有很大的距离，因此，需要建构新型城镇化发展机制，在继续推进城镇化进程的同时有效防治群体性事件的发生。建构新型城镇化发展机制需要做到以下三个转变：首先，从“政府主导型”城镇化向“公众参与型”城镇化转变。当代中国是一个典型的“行政国”，国家政策的实施都是在政府的强力推动下进行的。目前我国城镇化的推进模式也呈现为政府主导型模式，从城镇的功能定位到土地的征收补偿都是在政府的强力推动下完成的。这种由政府全盘操作、行政权力全程介入的模式虽然能够集中力量办大事，能够在短时间内快速提高我国的城镇化率。但是，由于缺乏公众的参与，增加了推进过程中的阻力，长此以往还容易发生“被进城”、“被上楼”等侵害农民权益的现象。而且这种权力凌驾下的推进模式容易引起农民的反感和抗拒，破坏官民关系和我国民主化进程。因此，要从“政府主导型”城镇化模式向“公众参与型”城镇化模式转变，改变城镇化推进过程中政府作为单一主体的现象，使农民能够充分行使主体的权利，参与城镇化的推进过程，实现政府与农民的良性互动。其次，从“利益至上型”城镇化向“以人为本型”城镇化转变。无论是城镇化还是现代化最终的目的都是追求人的变化，使人的权利获得尊崇和进步，而不能本末倒置，以牺牲人的利益来推进城镇化。虽然城镇化的本意是造福农村、富裕农民，但是在城镇化的实际推进过程中由于利益团体出现了分化，地方政府为了追逐政绩，企业为了追逐利益，都大肆地发展房地产经济，侵害农民权益，致使我国城镇化背离了初衷，形成了一种“利益至上型”的城镇化发展模式。这种“利益至上型”发展模式不仅容易造成房地产泡沫，威胁国家的经济安全，而且还会严重侵害农民的合法权益，甚至发生开发商为了利益草菅人命的惨剧。最近连续发生的3起农民因维权而被开发商碾死的事件就是这种“利益至上型”城镇化发展模式的最好印证。③因此，政府要建构新型城镇化发展机制，坚持以人为本、服务人民的宗旨，提高征地补偿标准，缩小土地差价，禁止与民争利，严厉打击侵害农民生命健康及合法利益的行为，实现从“利益至上型”向“以人为本型”城镇化模式的转变。最后，从“粗放短暂型”城镇化向“集约持久型”城镇化转变。随着全球资源紧缺、环境污染的加剧，现代国家的发展应该迈向一种集约、可持续的发展趋势。然而实践中，政府盲目追求城镇化率，导致我国城镇化呈现出一种粗放短暂的发展模式。这种粗放短暂的发展模式忽视农村经济的现状以及生态的承受力，造就了一个又一个的“癌症村”，严重威胁农民的生命健康权。因此，要从粗放型城镇化向集约型城镇化转变，实现城镇化与农村现代化、信息化、特色工业化的有效结合，促使农村经济持续稳定地增长。

（三）建构农民“利益代言人”机制

虽然我国农民群体数量巨大，但在国家政治生活和公共决策等领域，由于缺乏充分有效的利益代表机制、利益诉求机制以及组织化的资源和能力，导致在城镇化的利益分配过程中遭受到不公平的待遇，并且让这种不公平得到“固化”。再加之缺乏有效的组织对分散利益诉求的整合，而无法引入理性对话、谈判和协商的冲突解决技术，也无法指望行动者通过有效的“学习过程”而培育理性、负责的公民精神。[14]因此，农民群体容易爆发群体性事件等极端的维权行为。现代权利理论及组织理论告诉我们，构建农民“利益代言人”以组织的形式保护失地农民权益是最有效的农村群体性事件法治化防治路径。这是因为，建立农民组织既是农民行使公民结社自由权的结果，又是农民群体维护自身利益的重要途径，还是政府防治失地农民群体性事件的一个有效手段。首先，建构农民组织能够使农民群体在城镇化的进程中发出自己的声音，有效实现政治参与，遏止“被上楼”等侵害农民权益现象的发生，从源头上防止失地农民群体性事件的发生。其次，建构农民组织能够使失地农民在征收补偿等涉及自身利益的场合有效维护其合法权益，表达权益诉求，建立一个与政府和企业平等的谈判平台，使农民群体在权利受到侵害时能有一个合法渠道进行维权，能够有效减少农民跳楼、砸车等极端个人维权事件的发生。最后，建构农民组织还有助于降低政府与单个农民接触的成本，使政府在治理群体性事件的过程中有一个良好的治理谈判平台，改变单个突破，一波未平一波又起的尴尬困局，从而架构农民群体和政府之间有效沟通的桥梁，而且这种经过组织化的个体利益与国家之间的沟通、合作，将为城镇化过程和社会转型所需要的“稳定”与“和谐”提供可持续的资源。

农村群体性事件源于农民利益组织化表达的需要，但却止于组织化程度的不足。当前我国农村群体性事件频发，预示着农民利益诉求对于组织性出口的需求已经到了一个非常急迫的程度。首先，需要在政策和制度上承认农民组织的合法性。群体性事件等体制外维权组织盛行最大的原因在于制度的错位，当国家正式制度无法满足农民利益需求时，在一些权威人士的带动下，体制外的对抗力量就会产生。因此，需要从政策和制度上承认农民组织的合法性，并对其进行鼓励和支持，使农民的维权活动在体制内良性运行，有效防止极端群体性事件的发生。其次，需要完善农民组织的内部运行机制。美国社会学家曼瑟·奥尔森教授认为，一个具有共同利益的群体不一定会为实现共同利益采取集体行动，集体行动的实现其实非常不容易。[15]因为共同利益是集体中每个成员利益的交集，一旦共同利益实现了，它便不能排除任何一个成员享有它并从中获利，由此一来“搭便车”的机会主义行为便随之出现。因此，对一个理性的经济人来说，最优的选择是坐享其成，但如果每个人都坐享其成的话，就没有人能够坐享其成。所以，为了使农民组织能够长久有效地运行，需要完善其内部运行机制，通过对不采取行动者提供选择性激励来摆脱集体行动困境。山西运城地区永济市的蒲韩乡村社区采取理事长领导下的总干事负责制就是一个成功的农民组织内部运行机制。④最后，需要保证农民组织的独立性和自愿性。我国目前也存在村民自治组织，但都因为缺乏独立性，在实际操作中易受控于政府而丧失其实现村民自己管理事务、维护村民权利的初衷。因此，构建农民“利益代言人”必须要保证农民组织的独立性。而且还要贯彻自愿性原则，禁止强迫农民加入等非法行为的发生。

注释：

① 2008年11月17日甘肃陇南市发生了一起因行政中心搬迁问题引发的群体性事件，在群体性事件发生之前农民先到政府上访反映问题未果。大部分网友都评论若政府能及时解答处理问题也不会造成严重后果。

② 2004年10月18日重庆万州区昊盛地产水果批发市场临时工胡权宗与其妻曾庆容在该区双白路上行走，被进城务工人员余继奎的扁担撞了一下。双方由此发生口角，进而发生斗殴，胡权宗将余打伤，并声称自己是公务员，出了什么事花钱可以摆平，由此引起围观群众的义愤而引发了一起严重的群体性事件。

③ 2013年3月27日，河南中牟县农民宋义和在自家承包地里，试图阻止闯入的开发商铲车，被碾压致死；2013年3月30日，湖北巴东44岁农妇张如琼，在与当地高速公路施工方交涉时，被施工人员驾驶水泥罐车碾头而死，现场惨不忍睹；2013年4月3日，四川西昌市64岁村民宋武华，被重钢西昌矿业有限公司的推土机碾压致死。

④ 永济市蒲州镇农民协会在总干事领导下，组成金融部门、经营部门、研发与农技推广部门、公共服务与文化部门。这些部门的员工合起来构成总干事团队，52名员工基本上是当地农民，平均年龄只有二十多岁。他们全职授薪，每月底薪800元，根据工作业绩考核可以拿到附加工资和年终奖金。协会每年的收入除去支付员工工资和行政办公费外，还有可观的盈余用于协会支持的社区公共服务和会员分红。

[1] 国家统计局：2011年城镇化率达到51.27%[EB/OL]. (2012—08—17)[2013—05—28]. http://finance.sina.com.cn/china/20120817/140012880832.shtml.

[2] 黄庆明. 过去10年全国每天消失80个自然村[N]. 都市快报, 2012—10—28(11).

[3] [美]塞缪尔·P·亨延顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华, 刘为 等 译. 北京: 生活·读书·新知三联书店, 1989．

[4] 陈锐. 2012年群体性事件研究报告[EB/OL]．(2012-12-27)[2013-04-16]．http://www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content/2012-12/27/content_4092138_2.htm．

[5] 俞正声. 城镇化不能搞强迫命令[N]．新京报, 2013-03-06(A05)．

[6] 李克强. 新型城镇化的核心是人，必须保护农民利益[EB/OL]． (2013-03-17)[2013-03-18]．http://jjckb.xinhuanet.com/2013-03/17/content_433997.htm．

[7] 章志远．城镇化与我国行政法治发展模式转型[J]．法学研究, 2012(6).

[8] 陆大道, 宋林分, 任平. 中国城镇化发展模式：如何走向科学发展之路[J]．苏州大学学报（哲学社会科学版）, 2007(2)．

[9] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局. 马克思恩格斯全集(第1卷)[M]．北京: 人民出版社, 1995．

[10] 杨帅, 温铁军. 经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化[J]．管理世界, 2010(4)．

[11] 康钧, 张时飞. 京郊失地农民生存状况调查报告[J]．中国改革, 2005 (5).

[12] [美]罗伯特·K·默顿．社会理论和社会结构[M]．唐少杰, 齐心, 等, 译. 南京: 译林出版社, 2006.

[13] [法]古斯塔夫·勒庞．乌合之众[M]．夏杨, 译．北京: 商务印书馆国际有限公司, 2011.

[14] 王锡锌．公众参与和行政过程—一个理念和制度分析的框架[M]．北京: 中国民主法制出版社, 2007．

[15] [美]曼瑟·奥尔森．集体行动的逻辑[M]．陈郁, 等, 译．上海: 上海人民出版社, 1995．

（责任编辑：苏 婷）

D922.32

A

1674-8557（2013）02-0086-08

2013-04-17

本文系苏州大学法学院章志远教授主持的教育部人文社会科学重点研究基地2012年重大项目“城镇化进程中行政纠纷多元解决机制研究”（项目编号：12JJD840014）；苏州大学东吴公法与比较法研究所2012年度招标项目“江苏行政纠纷解决机制研究”的系列研究成果之一。

朱渝（1987-），女，重庆万州人，苏州大学王健法学院2011级硕士研究生。