越南的资本主义、社会主义与竞争政策

[美]威廉姆·科瓦契奇∕著 黄进喜 ，王 里∕译

越南的资本主义、社会主义与竞争政策

[美]威廉姆·科瓦契奇∕著 黄进喜 ，王 里∕译

编者按 关于转型国家的竞争政策与反垄断法律问题已引起国内学者的重视，但目前国内相关的研究成果仍然较少。为弥补国内研究及文献的不足，本刊选登较早开始研究转型国家竞争法问题的威廉姆·科瓦契奇教授的这篇文章，以餮读者。

经济转型国家仿照西方国家构建详尽的反垄断机制至今仍鲜有成功的事例，越南应从中吸取教训，要采取与全盘吸收西方模式反垄断法的不同做法，采用改良的战略，以促进经济发展与竞争政策改革的契合。在渐进性的改革过程中，需要先行培育对竞争价值的思想、政治和社会共识，以确保反垄断法得以执行，提高法律体系的效力。而必要的思维框架和社会共识并不会自发形成，需要政府决策层乃至整个社会的共同努力。

越南；竞争政策；反垄断法

自清晨的第一缕曙光开始，一种焦躁不安的商业情绪就开始充斥着河内（Hanoi）市区。游商们挑着挂满食品和杂物篮子的扁担，摩肩接踵，挤过人行道。数不清的商铺向路人展示着当地的商品和世界最知名的品牌。由行人、自行车、摩托车、三轮车、汽车组成的交通洪流，与工地上的起重机构成一幅涌动的景象。在河内西南的迈州村（Mai Chau），农夫赶着水牛去往一望无际的绿色稻田，村妇们在高脚楼的架空层里织布。到了中午，游客挤满狭窄的小路，购买纺织品，与纺织工讨价还价，就像他们家中的客人一样。

经历十余年的戏剧性发展，越南的经济仍然停滞不前。如今，越南面临着如何恢复经济发展的棘手问题。解决这一问题的改革方案，是构建一个鼓励私企参与市场的法律体系。作为这项改革方案的一部分，越南的决策者正在寻求在新兴市场中建立竞争政策体系的适当途径，即竞争制度在越南的运行模式，以及通过这一制度授权政府享有作为市场参与者的管理权力。

近年来，有很多经验让我们思考。受西方国家以及包括国际货币基金组织（IMF）和世界银行在内的国际经济组织的援助，自1975年以来，已有40多个从中央计划模式向市场机制转型的国家，相继制定了新的反垄断法；在下一个十年，至少将会有20多个新兴市场国家制定新的相关法律。

大部分新的竞争制度值得人们冷静思考，应该给越南一定的时间，让其自己选择制定竞争政策体系的方向。在多数新兴市场国家，政府往往没有足够的能力去执行新制定的竞争法。虽然他们有热情制定与成熟的反垄断法一样的法律，但西方的决策者常常低估了经济转型国家在这一进程中所面临的严重障碍，即经济转型国家要成立执法机构，提高执行能力，以便能够处理敏感的竞争事务。尽管已有诸如巴西、秘鲁、波兰等少数国家成功制定了反垄断法，但经济转型国家仿照西方国家构建详尽的反垄断机制至今仍鲜有成功的事例。

越南可以从这些经验中吸取教训，以正确选择作为促进经济发展的竞争政策改革的内容与时机。与全盘吸收西方模式的反垄断法的做法不同，越南当局采取改良的战略，这一战略将新政策的引入立足于公共和私人机构对新政策的理解与执行能力。

一、现行的法律体系

经济法律改革策略的选择是越南决策者所面临的巨大政治挑战。越南是一个社会主义国家，所有要从市场经济发展受益的改革，都必须在既定的法律框架内进行，而在这一框架里政府充当着市场主体的角色。

越南经济转型期的法律文本反映出社会主义和市场经济之间的内在张力。宪法要求政府“按照社会主义的既定方向，在国家管理下的市场机制下发展多种成分的商品经济”，宪法规定政府部门应当“在国家经济建设中发挥领导作用”。但同时宪法也赋予公民“合法拥有企业的权利”，并且允许个体经济和拥有私人资本成分的企业家在各个行业设立经营范围不受限制的企业。

要在国有企业占主导地位的社会主义市场经济条件下界定私人经济的主动性，对越南来说是个重大的挑战。1997年5月制定并于1998年1月生效的新的《商业法》向建立竞争政策体系迈进了一大步。《商业法》第8条规定了“商业竞争”和禁止各种不正当竞争的相关内容。在规定“禁止任何损害国家利益的竞争”原则的基础上，《商业法》第8条第2款禁止下列行为：企图垄断市场的投机行为；倾销；诽谤其他商业竞争对手；妨碍、诱惑，贿赂或者恐吓商业竞争对手的员工或客户；侵犯商标权或其他工业产权以及“其他不合法的竞争行为”。

《商业法》第9条（“保护生产者和消费者的合法权益”）构建了有竞争政策意味的消费者权益保障体系。第9条第1款规定卖方“应当向顾客提供与产品和服务有关的真实、准确的信息”。第9条第3款禁止下列行为：损害生产者和消费者利益的商品价格调整；欺诈或误导消费者；销售假冒商品；发布虚假广告等。第9条第4款允许消费者组建维护自身合法权利的社会团体。第9条第5款赋予消费者在越南法院起诉违法行为的权利。

二、思维框架和社会共识的构建

越南《商业法》作用的发挥在很大程度上取决于行政机关的解释和执行措施。诸如倾销、诽谤、欺诈、不公平竞争等此类的概念并非不说自明的。这些规定可以被用于政府扩大干预范围，也可以作为纠正严重市场失灵的措施，而发挥什么样的作用则取决于政府的具体执行。像越南这样看重政府计划而怀疑市场机制的国家，对法律的扭曲性执行是司空见惯的。

这揭示了执行包括反垄断法在内的竞争政策体系的普遍经验。由于缺乏必要的法律体系以及广为接受的思维框架和社会共识，经由公共或私人机构执行的竞争政策，表面上推动了经济增长，而实际上却抑制了经济发展。思维框架和社会共识能够增加对竞争者组织经济活动的信赖，也可以减少公共或私人竞争中遇到的障碍。在没有创造出必要的社会环境的情况下，西方利益集团推进经济转型国家制定新法，其结果反倒是加快经济集中化的趋势。

在经济转型国家，必要的思维框架和社会共识并不会自发形成。为思维框架和社会共识的形成创造必要的初始条件，需要政府决策层乃至整个社会的共同努力。竞争政策的思维框架和社会基础已经开始在越南形成。在这过程中，从事产业组织与监管政策研究的专业研究机构发挥了重要作用，其中最突出的是中央经济管理研究所（CIEM）——一个由许多资深经济学家组成的政府智库。

在黎登营博士（Dr.Le Dang Doanh）的带领下，中央经济管理研究所开展了大量的概念性和经验性的研究，该研究记录了中央经济调控的失灵，提出了对经济政策和法律框架的改进。与此同时，中央经济管理研究所的研究人员还明晰了私有企业发展遇到的障碍，提出了消除这些障碍的调整措施。

越南的大学则为新竞争体系提供另一种形式的新兴思维框架。越南许多经济部门和法学院已经开始对市场经济取向的课程进行编制和研究以便进行长期投资和跟踪，及培养出必要的人力资源。在世界非盈利组织和外国大学的帮助之下，越南正在公派有潜质的学术人才和学生到国外学习竞争政策和经济管制方面的先进经验。

学术研究和学术成果的传播，是培育认同竞争作为市场基本准则的社会政治共识的关键一步。像中央经济管理研究所这样的智库，通过组织学者、政府官员及消费者代表参加研讨会，寻求达成对竞争政策的共识。在这一系列的论坛中，越南的研究人员和外国的顾问们作了包括外商贸易与投资、国企改制、私企发展空间等与竞争政策紧密相关的主旨报告。

组织开展政策研讨，是将竞争概念融入政策和社会主流思想的第二种重要方法。在联合国发展计划等国外资助项目的资助下，政府部门如司法部等发起了由不同学术和实务背景人员参加的竞争政策概念的大讨论。在核心竞争政策问题的讨论中，通过角色的扮演，促使参与者重新评估经济的基本假设并用全新的方法重新评价商业氛围。这已被证明是行之有效的教学方法。

在1997至1998年由司法部组织的一系列研讨会中，我发现参会人员处理了与竞争政策和消费者保护相关的实践问题，其中的一个焦点是由跨国消费品企业主导的大众广告及促销技术在越南广泛使用的问题。

许多参会者对这个问题十分关切。有的认为广告的口头赞誉可以提高公众对优质产品的认知度，而多数与会者则表达了他们的忧虑——跨国公司“铺天盖地”的广告宣传将冲击本土的生产者，并且误导消费者购买大量他们不需要的商品。另一些人则谴责一些商家采用中奖的促销方法，这些商家承诺用商品内含特定礼物的方式回馈消费者，但实际上中奖几率却很小。因此，他们建议采取严格限制广告、彻底禁止以几率性中奖为噱头的促销方式等措施，来解决这些问题。

让一些参会者扮演大型生产商和广告代理商的角色，阐明竞争的益处，并建议政府采取更温和的回应性政策。严格控制广告会阻碍新商家的进入，同时减少在位公司降低价格和提高质量的竞争压力，因为与外商的严酷竞争可以迫使本土企业改进自身现状。或许再多的广告也不会让消费者一直购买他们并不喜欢的商品。与其限制促销性质的抽奖，还不如政府要求商家公开中奖几率，让消费者自己决定是否购买带抽奖的产品。

研讨会也让与会者明白了构建进入壁垒的公共政策常常会损害消费者的利益。俄罗斯航空公司在苏联时期的糟糕服务充分说明了这一点。很多参会人员曾经在前苏联或东德的大学学习过，在20世纪90年代私有化之前也乘坐过俄罗斯航空公司飞机。在半个小时研讨中，与会者迅速联想到俄罗斯航空公司的惨痛教训并表示对这种经营模式的反对，随即就进入另一研讨话题。

就其本身而言，三天的研讨会不可能建立起有利于竞争的经济政策并形成质疑政府干预经济活动优越性的共识。但诸如此类的研讨会可以让与会者更深入地认识到，相对自由的商业竞争带来的好处，并且理解政府管制产业政策所要付出的代价。如果没有对政府领导和社会选民广泛灌输竞争的基本原理和政府适当干预的角色定位，越南新商业法和反垄断法中的竞争政策和消费者保护政策的执行极易阻碍经济的发展。

三、渐进的策略

经济转型国家竞争法改革的主要策略是制定一套西方模式的独立法规，改革者迫切地希望此等法案能够肩负起促进而不是抑制竞争的责任。然而，大部分的实例告诉我们，若缺少资金支持和政治决心，仅仅依靠西方零星的资助，执法机构很难全面贯彻执行这些目标宏大的法规。

在没有形成必要的思维和社会共识以及支撑机构的情况下，贸然推行西方模式的法律政策存在着三种主要的风险。第一种风险是，由于缺乏对竞争政策概念的理智了解，经济转型期的政府会制定高度干涉竞争的法律，此类法律很可能会被滥用。西方利益集团则会通过操控新法律的内容，以避免这一后果（比如，如果新法律不符合他们的特定要求，就拒绝援助或提供借贷）。而对新法律内容的操控，会让人对外国政府或个人公开宣称的资助目的——推进民主制度发展，尊重正规民选的立法机关——产生质疑。

印尼近来的情况说明了西方机构插手竞争法的制定所带来的后果。例如，国际货币基金组织把制定成熟的竞争法作为经济转型国家获得紧急财政资助的条件之一，于是印尼就仓促制定了新的反垄断法。这是在1998年5月苏哈托总统辞职之后，社会动荡不安的情况下，第一部由人民立法会表决通过的法律。许多观察家认为，新的反垄断法的立法用意似乎是利用反垄断来削弱华人在印尼的商业利益。

印尼《反垄断法》最重要的条款是第4条的“寡占”和第17条的“垄断”。第4条禁止竞争者联合起来控制商品或服务的生产与市场，同时还规定两家或者三家公司的商业活动占相关市场75%以上份额的，视为违法。第17条禁止单个企业控制相关市场，单个企业控制相关市场份额超过50%的也可被认定为违法。第48条的罚则规定，违反第4条和第17条将被处以罚款和最多6个月的监禁。

一部将市场支配力和违规协议作为犯罪行为的反垄断法，是令人困惑的。实际上，印尼立法者有足够的空间制定一部执行起来更为温和的法律。比如，可以将第4条和第17条中的市场份额标准，只作为一个可辩驳的违法标准或者是新竞争者进入市场难易程度的检测标准。即使法律起草者意图要限制这些行为，印尼的法律也理应抵制西方智囊所持的“经济转型国家哪怕制定出很糟糕的反垄断法，也总比没有强”这一观点。

第二种风险是，在缺少坚实基础的情况下制定一项法律，执法人员对这部法律的执行可能会限制而不是促进竞争。这一风险潜藏在越南《商业法》的第8条和第9条之中。在没有真正了解市场失灵的思维框架指导下，《商业法》很容易成为在位企业免受新进者挑战的保护伞。

第三种风险是，即便新法律制定得很完美，恶劣的外部环境仍然会阻止法律的正常运行。法律执行的失败会让政府付出很大代价，很多经济转型国家都要经历一段不执法或者选择性执法的过程。执行新法律经常要面临公众的讥笑，公众的讥笑源自于他们亲自目睹了过去的空洞法律。胎死腹中的经济法律改革，只有增加公众对法律制度效力的不信任。

实际上，有两种所谓的用于构建竞争政策体系的“大爆炸”模式。第一种是采纳成熟的西方模式的法律，但这样做是有条件的，即这些成熟的法律规定能够在规定的时间内得以有效执行。这种模式允许竞争管理机构转变职责，并根据法律规定的特定计划开展执法活动。这一模式虽然能够迅速地确立起适当的框架安排，但却需要时间来培育法律保障得以贯彻的外部环境。

第二种选择是采取阶段性的立法并最终建立起完备的独立竞争政策体系。第一阶段目标是培育纯粹的咨询先驱机构，并最终将其转变成竞争法律执行机构。中央经济管理研究所是越南能够行使该职责的候选者之一。先驱机构应当关注经济运行，并开展对阻碍越南经济竞争问题的法律研究，其中的一种研究方法是对具体经济部门运行的案例分析。

在政府内部，先驱机构应当成为捍卫竞争政策的领军者，这一角色定位对越南具有重大意义。在越南，国有经济对经济活动的实际控制还将持续多年。先驱机构应当指明改革的路径，即在发挥国有企业作用的前提下，政府可以朝着引入私有资本以改善国有资产或者鼓励私人投资国有企业未涉及领域的方向改革。

在政府之外，先驱机构也应扮演领导者的角色，通过组织学术团体、消费群体、法治社团和贸易协会的广泛活动，将竞争政策的观点社会化。先驱机构通过研讨会、培训班和其它培训形式，培养司法机关、大学等机构履行与竞争政策运行相适应的职责的能力。

第二阶段任务是，制定和执行相对严厉的反垄断法律，并继续推行先驱机构的竞争政策咨询功能。起初的执法重点要对准共谋行为，比如，公共项目上的串通投标，官员非法给予个体经营者排他性的商业权利。在刺激竞争的同时，这些方法有益于打击危害越南政府机构的腐败问题。将来立法机关会制定包括规制企业合并和禁止滥用市场支配地位等内容的更加完善的法律。

越南在制定有约束力的反垄断法进程中，采用渐进性策略，先行培育对竞争价值的思想、政治和社会共识。这一共识有助于增加法律体系的效力，提高必要的分析能力，而这些能力能确保反垄断法中的强制性规定得以执行，以达到预期的促进竞争的目标。

越南和其他新兴市场经济国家发展竞争政策体系的实践，为我们提供了一个认识法律制定、机构建设和政策落实的不同方式的好机会。为制定和实施有效的法律创造必要的初始条件和环境，而不是坐等法律通过后执法环境的自然改善，这才是竞争政策改革的正道。

（责任编辑：刘 冰）

D922.29; F03

A

1674-8557（2013）02-0116-05

2013-05-13

威廉姆·科瓦契奇（William E. Kovacic），男，美国联邦贸易委员会前主席，乔治·梅森大学法学院和乔治·华盛顿大学法学院法学教授，哥伦比亚大学法学博士。黄进喜（1974-），男，福建东山人，福建省人大内务司法工作委员会副处长，法学博士。王里（1993-），男，福建福州人，福州大学化学化工学院学生。