社会保障权宪法地位的理论思考

宋艳慧

社会保障权宪法地位的理论思考

宋艳慧

社会保障权是公民普遍享有的在丧失劳动能力或劳动机会或遇到其他社会风险引致生存危机时要求国家予以帮助的权利，以及享有与社会发展水平相适应的旨在提高生活质量的服务的权利。其是自然权利现代演绎的重要呈现，不仅属个人权利，也是一种带有请求权性质的社会权利，属于主观公权利体系的重要内容。社会保障权与生存权、劳动权、平等权、自由权和社会权密切相关，在基本权利体系中居于重要地位。

社会保障权；基本权利；主观公权利；社会权；请求权

社会保障权是近现代人类文明的成果之一，是公民在特定情况下享有的获得物质帮助或者其他服务的权利。社会保障权作为在近现代法治背景下发展出来的权利束，其性质如何进行确认，其与宪法中的其他传统基本权利之间的关系如何，对这些问题的回答是研究社会保障权的逻辑起点。本文旨在通过对上述问题的尝试性回答，厘清社会保障权的宪法地位，为社会保障权的具体权项研究打好基础。

一、社会保障权

社会保障权是产生于社会保障领域的基本权利。社会保障权作为一项国际人权，在《世界人权宣言》第25条中予以规定：“每个人都有权享受能够保证个人及其家庭身心健康的生活标准，其中包括食物、衣物住房、医疗、必要的社会服务，以及在失业、生病、残疾、丧偶、老年或其他个人无法控制的影响生计的情况下获得社会保障的权利。”1966年联合国大会通过的著名的《经济、社会和文化权利公约》用多个条文对社会保障权问题进行了规定。其第9条规定：“本盟约缔约国确认人人享有社会保障，包括社会保险。”第11条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境。”第12条规定：“本盟约缔约国确认人人有权享受可能达到最高标准之身体与精神健康。”

我国学者一般认为社会保障权是遇到生存障碍的公民享有的向国家要求提供生存帮助的权利。只是在表述上存在着一些差异，有些观点或文件中具体列举了遇到生存障碍的情形，而其他观点则只是概括性地将其界定为“暂时或永久丧失劳动能力以及因意外事故而发生困难”、“失去劳动能力或劳动机会或遇到其他灾害和困难”、“对社会风险导致的损失的补偿和救济”等。社会保障权认识中存在的比较大的分歧是，有些观点认为社会保障权仅体现为前述的生存保障权或者生存障碍救济权。而有些观点则认为社会保障权不仅关注生存问题还应关注发展问题，不仅在于保障人们的最低生活，还旨在适时提高人们的生活质量。比如“平等地享有其他旨在提高生活质量的服务的权利”、“公民在生存与发展不能得到保障是时，有从国家和社会获得其生存和发展的权利，同时还应该保障公民的发展权。”“本盟约缔约国确认人人有权享受其本人及家属所需之适当生活程度，包括适当之衣食住及不断改善之生活环境”等表述毫无疑问体现了上述观点。本文认为，社会保障权是现代社会背景下产生和发展起来的一个权利束，并且会随着社会的不断进步而调整其具体内容。在社会保障权产生之初确实是为“济贫”，或者说是保障基本生存需要，但社会物质财富已比较丰富的今天，社会保障权的内容也不仅保障公民的生存，还关注公民的发展与社会生活品质的提升。因此，社会保障权是公民普遍享有的在丧失劳动能力或劳动机会或遇到其他社会风险引致生存危机时要求国家予以帮助的权利，以及享有与社会发展水平相适应的旨在提高生活质量的服务的权利。

二、社会保障权的性质

（一）社会保障权是自然权利现代演绎的重要呈现

自然权利是十七八世纪的启蒙思想家们根据自然法学说和社会契约论等学说提出的概念，虽然在不同的启蒙学者那里有着不同的理解和诠释，但有一个基本的共识，即自然权利是人基于人的自然属性而得来的，也可以说，是人与生俱来的、不可剥夺的权利。经过几个世纪的学术洗礼，自然权利概念不断被丰富。从第一个层面上讲，自然权利是自然状态下的事实权利，是人与生俱来的一项固有权利，它就是人的一部分，不能被剥夺或放弃，剥夺或放弃了自然权利就意味着丧失了做人的资格。但是人们注意到自然状态下的事实权利不一定能够真正实现，它会面临着各种危险，人与人之间的绝对的自然权利之间相互抵触 、互相冲突，成为了彼此实现的障碍。因此，走出自然状态进入政治社会成为了一种理性的必然。从第二个层面上讲，自然权利是政治社会中的道德权利。启蒙思想家们的社会契约理论阐明，人们订立社会契约的唯一目的是更好地保护和实现他们与生俱来的自然权利。因此，自然权利是国家、政府的起源和目的，保护人们的生命、自由、安全、财产等自然权利是国家的根本宗旨。可以说，是否保护了生命、自由、安全、财产等自然权利是衡量国家、政府好坏的标准，自然权利从而成为了一个评价指标，一项道德权利。所以当且仅当自然权利成为国家或政府行为的价值评价指标时，自然权利的性质才是一种道德性权利，它针对国家或政府而言，是应当尊重和保障的价值，是一套道德指标体系。[1]从第三个层面上讲，自然权利需转化为实定法上的权利，即成为宪法权利。这是前两个层面的自然权利得以实现的现实路径，也是很多国家制度设计的一种实践选择。

自然权利在法国《人权宣言》等早期的宪法性文件中作为重要内容被规范。如《人权宣言》第2条即规定：“任何政治结合的目的都在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”其中的安全最初指人们的人身安全等不受侵犯的消极性权利，随着社会权理念的逐渐兴起，此处的安全已演化为包涵社会安全等内容的更为宏大的范畴，作为该题中应有之意的是国家需提供社会保障从而实现社会安全。因此，社会保障权是自然权利现代演绎的重要呈现。

（二）社会保障权是一种个人权利

权利一般具有个人性特征，但有时权利也被划分为个人权利与团体权利。团体权利一般在以三种情况下被使用：其一，某一特定群体成员享有的权利，比如工人的最低工资权；其二，作为与其他类似群体相对的一个整体的群体权利，比如民族自决权；其三，群体作为一个整体，代表其成员的行为权，比如工会代表工人进行集体谈判的权利。与个人权利相比，集体属性的权利有可能削弱权利的价值和分量，成为某一社会政治团体行不义之举的借口。个人权利，使得个人作为独立的主体直接面对国家，具有了对抗国家的属性和力量。因此，个人权利构成了公权力的边界和责任。

在个人权利中又包括以下三个类别：其一，免于他人意志干预的权利，在传统上被称为“自由权”，包括生命权、财产权、宗教信仰自由等等权利内容；其二，基于自由权衍生出的使个人“免于干预”的一系列特定程序权利，如未经正当程序不得拘捕等；其三，人人享有的获得一定生活水准，以免于基本衣食住行之匮乏的权利。[2]社会保障权即属此第三种权利的范畴。

（三）社会保障权是一种主观公法权利

主观权利是指由法制所承认和保护的针对益或利益的人的意志权力。只有当某个针对益或利益的意志权力被法律承认时，相应的权利才能被个人化，这一权利才能与特定的人发生关联。这种关联构成了认定主观权利的根本标准。[3]41因此，主观权利是个人的主观权利，是个人的意志能力与特定的利益相结合的产物，是以个人的主观意志为核心要素的权利认识角度。

法律上的能为等同于权利能力。能为体现了行使权利能力的各种可能性。可以说，能为的总和就是人格，所有社会成员的主观公法权利都是基于人格的能力体现。主观公法权利在形式上寓于源自人格的具体能力的请求权之中。法律发展的实践表明，只有当承认个人利益也是共同利益的要求时，个人利益才能获得法律的认可。事实上不存在与共同利益无关的法律上的个人利益。只不过这种关系的程度千差万别。因此，个人利益被分为主要为个人目的的个人利益和主要为个共同目的的个人利益。主要为共同目的而被承认的个人利益是公法权利的内容。同时，主要为了共同利益而被赋予利益的个人，不是孤立的人格人，而是国家的成员。因此，公法权利在实质上就是个人因其在国家中的成员地位而应享有的权利。[3]48-49主观权利具体体现为个人能够向国家提出为或不为某种行为的要求，国家亦有义务满足个人的上述要求，可以解读出两重涵义：第一，个人能够根据宪法上的权利条款直接向相应公权力主体提出为或不为一定行为的要求；第二，个人能够请求司法机关进行审查及裁判以保障自己的要求得以实现。

个人的主观公法权利只存在于个人与国家的关系之中，所以它并不包含能够引起个人与其他服从者之关系的要素，其永远只以能为为内容。由此可见，公法主观权利不在法制所认可的天然自由之中，它的创设其实只是对天然自由的拓展。[3]47-48主观公法权利的功能主要可以从以下两方面呈现出来：第一，防御权功能。当国家有侵害其权利的行为时，个人得请求国家停止侵害行为，并且这项请求权能够得到司法行为的支持与保障。在这个意义上讲，国家承担着消极的不作为义务，即不得为侵害权利的行为。其二，受益权功能。也就是个人所具有的直接请求国家积极作为的能力。该问题在学理上存在着一定的争议。多数观点认为，由于宪法中关于基本权利的规定过于抽象和原则，国家给付的范围、种类 、内容、条件等没有作出明确具体的规定，因而个人不能直接依据宪法规定向国家提出某种具体请求。只有在立法机关通过立法行为对国家给付的具体内容进行明确后，个人依据法律的具体规定才可以请求国家作出积极行为。[4]因此，主观公法权利的受益权功能的实现还需要具有请求内容的相关法律的出台才能完成。

社会保障权是全体公民普遍享有的，要求国家对社会风险引致的损失进行补偿和救济的权利及国家提供的旨在提高生活质量的各项服务的权利。从社会保障权的以下几方面的特征可以看出其属于主观公法权利的范畴：其一，社会保障权中公民的主观意志力针对的社会保障利益已被宪法及法律所承认，如《宪法》第14条第4款之规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”再如《社会保险法》中关于养老、医疗、失业、工伤、生育等诸项社会保险权利的规定。其二，社会保障权是公民基于其公民身份而享有的，在追求保障个人利益的同时更是以保障公共利益为主要目的的权利。其三，社会保障权的主要内容体现为主观权利中受益权的部分。该权利的实现需通过国家的积极的行为予以保障。综上，可以说社会保障权属一项主观公法权利。

（四）社会保障权是一种社会权

社会权是指公民依法享有的，主要体现为要求国家为其提供物质和文化生活条件及相关服务的权利。这一权利形态的产生可以追溯到19世纪末20世纪初。二元社会结构理论为自由资本主义社会的飞速发展提供了理论支持，其后社会发展的副产品之一的贫富两极分化愈演愈烈，导致劳资矛盾凸显，劳动者个人及家庭的生活安全与稳定受到威胁，进而导致社会安全风险提高。此外，发展引致的大量的社会问题集中表现为弱势群体的生存环境恶化、发展空间被压缩，这使得弱势群体自发地团结起来争取自身的权益。同时，政府也意识到不同阶层的公民共存是自己的统治基础，再加上经济危机带来的社会压力，使得政府出台相关制度干预经济生活，承担社会责任。其制度内容体现为改善劳动条件、保障劳动者权益、救济弱势群体等，从而出现了公法对市民社会的渗透和干预，即在传统的私人自治领域中，出现了体现国家或社会调整行为的法律规范，即社会法。而在此制度领域中规定的包涵劳动权、社会保障权等公民积极权利的一系列权利内容被统称为社会权。

社会权的产生有其深刻的历史背景和超越个体利益的普遍性价值追求，其权利触角也辐射到社会生活的多个领域。随着对社会权研究不断深入，人们认识到社会权起码具有以下特征：首先，社会权属法定权利。社会权由宪法、劳动法、社会保险法等法律所规定。其次，社会权属于积极性权利。即社会权的享有者可以请求国家为某种行为，以实现其利益的权利。再次，社会权是一个开放性的权利束。其权利的内容会随着社会发展的脚步而进行更新。就目前的社会发展阶段而言，社会权的内容包括：生存权、受教育权、劳动权、社会保障权等。社会保障权作为一项主要的社会权内容，在很多国家的宪法或宪法性文件中均有涉及。我国《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”随着《社会保险法》等社会保障法律制度的颁行我国已进入社会保障制度的高速发展时期。

（五）社会保障权是一种请求权

请求权的概念源自于私法，后来被整个法学领域所使用。根据温德沙伊德的观点：实体法上的请求权是指法律上有权提出的请求，即某人向他人要求一些东西的权利。[5]实体法上的独立的请求权概念提出以后，早期罗马法中的诉权被分成三种权利：实体权利中的基础权利、实体权利中的请求权和诉讼上的请求权。从功能角度分析，请求权可以分为两种类型：第一种主要在于恢复基础权利受侵害前的圆满状态，比如物上请求权。另一种则是作为基础性权利最核心的权能和内容的权利，比如债权请求权。在第二种意义上，请求权与基础性权利的界限并不是十分清晰，因此，在不严格意义上，请求权和债权是可以互相替代的。这也是为什么人们常说债权是一种请求权。[6]

请求权可以被表述为特定权利主体请求特定义务主体为或不为一定行为的权利。社会保障权是社会成员从国家分享的获得利益的权利，依照格奥格·耶利内克的理论，社会保障权反映的是公民的一种主动地位关系，公民对国家享有请求权，而国家向公民承担积极作为的义务。在社会保障权的法律关系中，虽然还有受领、排除侵害等权能，但请求公权力主体为特定给付的权能是最为核心的内容，这种请求权可以简称为给付请求权。既然属于请求权，社会保障权就应该有明确、特定的义务主体。从实践来看，很多国家和地区的通行做法是，不承认宪法或国际条约所规定的社会基本权和其他有关社会保障权的条款赋予给公民能够直接向国家社会保障机构提出的给付请求权，而只是把这类条款解释为国家的社会保障义务。公民社会保障权的行使要依据行政法层面的具体的给付立法（社会保障立法）。在具体的社会保障立法中，权利主体、给付主体、给付内容、给付条件、给付程序等均得到规定，公民的社会给付请求权（社会保障权）即得成立。

三、社会保障权在基本权利体系中的地位

社会保障权是人类社会发展的历史产物，体现了宪法价值的多元化趋向。自20世纪40年代提出以来，已被国际社会公认为是一项国际人权，很多国家已确认社会保障权为公民的基本权利。我国宪法第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”正式将社会保障的制度建设问题提升到宪法层面。社会保障权作为确保社会所有成员基本生存状态的“稳定器”和“安全阀”，与基本权利体系中的其他权利共同发挥促进市场经济繁荣、保障社会有秩序发展的功能。

（一）社会保障权与生存权

作为明确的法的概念，“生存权”最早于19世纪末期被提出，当时的生存权被归纳为：在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。社会财富进行分配时应当确立一个使所有人都能够获得与其生存条件相适应的基本份额的一般客观标准，“社会成员根据这一客观标准拥有向国家提出比其他具有超越生存欲望的人优先的、为维持自己生存而必须获得的物和劳动的要求的权利”，这种由个人按照生存标准提出并且靠国家提供物质条件保障的权利就是生存权。[7]生存权作为基本权利在全世界范围内被普遍认可，开始于20世纪30年代的经济大萧条之后。在这一时期几乎所有制定宪法的国家都在其人权规范中增加了生存权的内容。现代各国对生存权的理解形成了一些共识：其一、生命仍是生存权的自然形式。但是与早期人权文件中作为自然权利的生命权有所不同，现代社会作为生存权主要内容的生命权，已经加入了尊严权的内容。其二、财产是生存权实现的物质保障。现代生存权的发展在于为求生存而获得财产不以生存者履行义务为前提，国家负有接受生存请求的责任。其三、劳动是实现生存权的一般手段。其四、社会保障是生存权的救济方式。对于多数公民而言，生存权的实现是通过“劳动——财产——生存维持”的模式而完成的，但对于发生生存障碍的社会弱者的生存权则通过“物质请求——国家帮助——生存维持”这一模式来实现。因此一个国家的生存权制度是否完备，一看生存的保障义务是否由国家承担；二看国家是否已经制定并施行了与其经济发展水平相适应的生存标准；三看国家是否有保障使处于低于生存标准的公民的生活状态达到这一标准的具体制度。这三个层面的结合就是一国的社会保障制度。也可以说，社会保障权的实现是社会成员实现生存权的一种路径或保障。生存权内涵随着社会发展的不断充实，也同样给社会保障权的发展提供了动力和方向。

（二）社会保障权与劳动权

在19世纪资本主义发展的过程中，劳动者因为劳动条件恶劣和失业等问题，处境非常困难。劳动者们为生存而不断地进行着各种形式的斗争，在劳动者们的不断努力下关于使劳动者实现作为人的生活、保护劳动者、容许劳工运动等内容的立法，开始得以制定。劳动者的劳动权利也正式登上了历史舞台。因此，确认劳动权为基本权利的目的，是为了保障劳动者免于强迫劳动、奴役和其他形式的严重的劳动力经济剥削的自由。狭义的劳动权仅指工作权，即有劳动能力的公民有获得报酬的工作并得到相应保障的权利。广义的劳动权被认为是所有与就业有关的权利，包括自由择业权、就业权、就业保障权、免费就业服务权、同工同酬权、获得公正的劳动报酬权、劳动保护权、团结权、工作时间合理限制权、休息休假权、享受社会保险权等。

社会保障权与劳动权的产生与发展有着极为相似的社会背景与利益追求。二者均是在社会问题被普遍关注、社会利益被人们普遍认可的社会发展阶段所提出，并且均是为追求社会共同利益、社会持续发展而作出的制度设计。甚至因为不同的社会与历史背景，在不同国家与地区这两种权利的发展过程中有过多次的不同程度的交叉与融合。比如20世纪80年代，我国较为流行的看法是对劳动关系作扩大的理解，构成“劳动关系广义说”。这种不恰当的扩大，使保障福利的内容完全纳入了劳动关系，因此也使得社会保障法的范畴完全没有存在的必要。但随着社会保障制度的逐步形成与发展，“社会保障法与劳动法相互交叉”的观点被很多人接受。社会保障权的概念逐渐从劳动权的概念体系中被剥离并清晰化。但值得注意的是随着社会保障权及社会保障制度的快速发展，又出现了劳动法从属于社会保障法的观点。[8]认为“社会保障法以保证劳动者充分就业为宗旨，规定劳动者参与经济活动的权利和义务，建立以劳动者福利为目标的保险体系。因此，社会保障法主要由劳动法和社会保险法为组成部分。”[9]循此观点劳动权亦属社会保障权的组成部分。

随着研究的深入，人们逐渐认识到劳动权与社会保障权虽然同属社会权的范畴，但在法律关系主体、权利内容、调整模式等方面分别有各自的特点。劳动关系涉及的主要是劳动者与用人单位之间的关系，相比较而言社会保障关系所涉及的主体是非常广泛的，至少包括国家、保险经办机构、劳动者、用人单位等方面。劳动权的内容虽有公法的调整的痕迹但其私法权利的特征更为明显，但社会保障权的实现中则主要依赖国家的作用，具有较强的公法性。

（三）社会保障权与平等权

平等权是公民享有的基本权利体系的重要组成部分之一，是现代社会国家公民参与社会生活的重要前提。在基本权利的发展进程中，平等与自由一同，因来源于尊重个人的理念而常常被视为最高的目的，是打破等级身份制社会、确立近代立宪主义的主要推动力。平等权要求国家对个人或特定的群体同等对待，即在相同的情况下给予相同的对待。

回顾历史，我们会发现平等权的发展历经了从形式平等向实质平等的转身。在19世纪与20世纪交汇时期的市民社会里，对所有个人在法律上的平等对待，并保障其自由的活动的形式平等（或称机会平等），却产生了垄断等实质不平等的结果。随着资本主义经济的发展，贫富差距日益严重，社会问题频现。人们看到法律上的平等，产生了事实层面的不平等。于是，在20世纪的社会福利国家中，对于社会弱势群体，被要求给予更为优厚的保护，藉以保障他们与其他公民一样实现生存权。这种平等的观念就是实质平等。[10]而实现实质平等的各种机制中，社会保障制度的设计是重要的组成部分，也可以说，社会保障权的部分精髓被内涵在实质平等权的内容中。当然，社会保障权除对社会实质公平的追求外，还着力于为社会的可持续发展提拱动力机制。

（四）社会保障权与自由权

自由权是自由价值的宪法体现，是消极国家观思想的结果呈现，被称为“免于束缚的自由”，即为要求国家不得干预个人自由的法律表现。这类权利是个人拥有的最基本权利，也是宪法和法律必须保障予以实现的权利。宪法承认自由权是公民的基本权利，并且设计司法审查制度以对抗国家机关的侵犯，保证自由权的彻底实现。自由权包括公民的自由、信仰的自由、政治的自由及人身自由四个层面的权利。自由权的保障与实现是形式正义实现的主要路径，因此在自由主义者看来“正义是给予每一个人他所应得的。”[11]而社会保障权的主旨是追求社会的实质正义。与自由权相比较而言，社会保障权是平等价值的宪法体现，是积极国家观和能动国家观思想的产物。自由权的实现有赖于消极的国家权力行为，是一种消极的防御权，而社会保障权的实现则寄望于国家的积极行为，是一种积极的请求权。富兰克林·罗斯福在20世纪40年代提出了“四大自由”，其中的“免于匮乏的自由”被认为是对社会权乃至社会保障权的重要诠释。从这个意义上讲社会保障权属于广义的、被扩展了的自由权的范畴。

（五）社会保障权与社会权

社会权是公民要求国家根据社会的发展状况、积极采取措施干预经济、社会生活，以促进个人的自由和幸福，保障个人在经济、政治、社会、文化领域中过上健康而有尊严的生活的权利，与自由权相对称。确立社会权观念的目的是：通过国家对经济、社会、文化生活的积极干预，消除资本主义发展过程中出现的一系列弊端，以使所有社会成员都能享有令人满意的生活条件。一般而言，社会权都对应于国家的三层义务：一是尊重的义务，即不采取行动加以干涉的消极义务；二是保障义务，即保护个人免受第三方行为侵害的义务；三是实现的义务，即积极采取措施为个人提供某些服务及给予某种便利的义务。正是在第三层意义上，作为积极权利的社会权与作为消极权利的自由权明显有别。[12]社会权是一个概括性概念，其具体内容包括三类权利：狭义的社会权利、经济权利与文化权利。其中的狭义社会权利是政治领域的形式自由向私人社会中的实质平等延伸的表现，其内容主要包括获得救济的权利、达到合理生活水准的权利、受教育的权利、母亲和儿童受国家保护的权利等。这其中的在部分内容即属于我们今天所谓的社会保障权的范畴。因此，可以说，社会保障权为社会权的重要组成部分，社会权理论的研究与发展也同样推动中社会保障权制度的成熟与完善。

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（责任编辑：陈 驰）

D922.182.3

A

1674-8557（2013）02-0058-08

2013-03-28

本文系中国劳动关系学院2012年中央高校基本科研业务费专项基金项目“社会保障权的基本权利属性及保障机制研究”（项目编号：12ZY004）的阶段性研究成果。

宋艳慧（1979-），女，黑龙江肇东人，中国劳动关系学院法学系讲师，武汉大学2010级宪法学与行政法学博士研究生。