全球基金项目财务管理经验和启示

林云肖

随着社会体制转型，政府越来越倾向于通过购买公共卫生服务的方式，将自身的一部分社会管理职能还权于社会，在这种模式下，服务供应方的日常运作需要政府提供资金支持，这就涉及到项目的财务管理，而全球基金也是通过资金的运作来开展项目，两者有许多共同点，全球基金的财务管理模式如详细的工作目标预算、严格的预算执行、财务督导和评估等，对规范公共卫生服务供应方的会计核算、提高工作效率、增加社会效益能够起到很大的帮助。

一、全球基金项目财务管理特点

1.财务各组织结构职责明确，预算内容具体透明度高

中国全球基金项目中央执行机构设在中国疾病预防控制中心，财务实行分级管理的原则，在卫生部规财司的领导下进行财务管理与核算工作。省级财务部完成本省项目的财务管理工作，参与预算编制，并按预算管好用好资金，分病种进行项目资金的核算。项目点财务部按要求进行账务设置，按中国全球基金项目财务管理手册正确核算项目资金和资产。预算编制采取财务部门与业务部门相结合、自下而上编制、自上而下审批的方式进行。财务人员参与项目预算的编制和项目管理。参加项目例会，与业务人员沟通协调，以保证项目资金的及时拨付和正常使用。预算编制本着提高资金使用效益的原则，根据项目应实现的目标，预测各工作目标的工作量，以工作量为依据，结合当地的物价水平确定单位定额，编制详细的项目预算及用款计划（见表1）。

表1 丽水市结核病耐多药部分项目预算

2.预算执行监控严格，资料有佐证票据可追溯

全球基金项目资金按完成的工作目标分季度拨付，拨付经费前，上级项目点会先审核上一季度完成工作量和资金使用率，项目进展缓慢或资金使用率过低，要求作出说明，再根据实际情况决定全额拨付或相应扣减上季度结余经费。报销费用时，各类费用支出必须在预算内进行，无预算的，财务人员退票拒绝支付。每一项票据的审核内容都有明确的规定（见表2），支出结算单上要有经办人和项目相关负责人签字，领取劳务费的应有领取劳务人员本人签字，并写明身份证号码，便于项目资金审计追溯。报销会议费还需提供会议文件、签到表和会议影像资料。

表2 中国全球基金项目费用结算票据审核一览表

3.项目实行财务督导和评估，出具财务督导书面报告

项目财务部门对其所辖的各项目点财务状况进行监督、检查、指导以及对资金使用情况进行评价。目的在于规范财务核算与管理工作，督促其按预算、按进度完成工作，保证项目资产的安全并实现其社会效益。督导内容包括财务人员配备情况、内部控制制度及其执行情况、预算制定与执行情况、会计核算情况、往来款管理情况、固定资产及物品材料管理情况、会计档案保管情况。例如项目是否分工作目标进行明细的会计核算，是否使用规定的凭证和表格，报销依据是否充分，审批手续是否齐全。计算相关的评价指标如资金使用量与工作完成量的匹配程度=实际使用资金额／（单位工作量的费用预算×工作完成量）×1 0 0%，分析资金使用进度与业务工作进度是否一致。督导过程中，财务督导人员必须及时与被督导项目点的项目负责人及项目财务负责人进行沟通，以口头形式指出发现的问题，并提出纠正意见。督导结束后，必须将财务督导书面报告交至被督导项目办并抄送相关部门。

4.报表按收付实现制填报，项目接受独立机构审计

项目财务报表是各项目财务部门在日常会计核算的基础上定期编制的、综合反映项目财务状况的书面文件，财务报表编制实行月报、半年报、年报，按收付实现制进行网络直报。由于会计核算采用权责发生制，在填报财务报表时，需调整其他应付但未付各类款项。报表数据填报完成后，要项目负责人和财务负责人审核后才能上报。半年报和年报同时报送纸质报表。各项目办必须接受中国全球基金审计部的审计，并按审计部的要求开展相关审计业务，财务审计方式、内容和审计机构的选择依据中国全球基金项目审计部的相关要求进行。各级项目办必须采取公开招标或邀标的方式选择会计师事务所，如果进行内部审计，审计机构和人员必须是独立于项目财务部门之外的内审机构人员，其审计报告必须以法人单位文件的形式上报省级项目办财务或审计部门。

二、对政府购买公共卫生服务的启示与思考

1.编制政府购买公共卫生服务的财务管理手册

政府要继续加强对公共卫生服务发展的组织领导，编制《政府购买公共卫生服务财务管理手册》，结合当地的相关支出标准和物价水平，合理规定各项单位预算定额。明确政府购买公共卫生服务的财务组织结构、管理内容、审核与支付、会计核算、财务报表及财务人员的培训等制度。管理手册不仅可以指导和规范公共卫生服务供应方日常的财务管理工作，而且能以管理手册为教材，举办相关财务管理培训班，提高公共卫生服务供应方财务人员的专业素养和操作能力，为今后政府购买公共卫生服务绩效评价创造条件。

2.提高购买公共卫生服务的预算编制水平

政府相关部门要重视购买公共卫生服务财务预算编制的水平和质量。在预算编制中，预算编制人员需要对公共卫生服务纷繁复杂的业务活动及变化情况有比较全面的认识、缜密的科学论证，从而保证科学合理编制财务预算和细化预算。细化预算首先要明确公共卫生服务供应方的工作目标，这也为绩效评价制度的建立和完善创造了前提，其次根据每个目标核算相应的工作量，具体核算到每一个活动、每一次会议、每一个宣传，最后以工作量为依据，结合当地的物价水平，确定每项活动的单位预算定额，计算每一个项目和每一个目标的工作量预算金额。预算出台后必须向社会公布，广泛征求意见，便于全社会的监督执行。

3.强化政府购买公共卫生服务预算执行监控力度

全球基金项目非常重视预算控制。预算编制后，若不进行严格监控和督导，那做的预算就形同虚设，完全失去了意义。这就需要建立一套以财政部门为中心，连接卫生主管部门、评价专家组、公共卫生服务供应方的预算执行情况网络反馈系统。如全球基金信息系统分业务网络和财务网络，因此建立购买公共卫生服务信息系统不仅可以对预算计划及执行情况进行实时监控，严格控制资金流向，另一方面也可以及时将公共卫生服务供应方的预算执行情况传递给财政部门和卫生主管部门，使他们能及时了解信息，尽快做出相应决策，以保证工作目标和预算计划的顺利完成。加强预算执行情况的监控，发挥财务预算管理的先导作用，真正做到“决策未来、监控过程、关注结果”。以往的经验表明，预算编制做得很好，就是执行不了，关键的问题就出在对预算执行的监控不力，因此财政部门必须建立一套完整有效的购买公共卫生服务预算监控机制。

4.建立政府购买公共卫生服务的绩效评价机制

政府应组建一个公共卫生服务评价专家组，对预算执行情况按季度和年度进行督导和评估，坚持绩效性原则，建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高购买资金的经济效益、社会效益。根据公共卫生服务实际，结合对公共卫生服务供应方完成情况的考核，使购买公共卫生服务项目工作进入科学化、制度化、规范化的轨道。拓展政府购买公共卫生服务绩效考评广度深度，从公共卫生服务项目绩效考评开始，逐渐扩展到政府购买公共卫生服务综合绩效考评，从重点考评政府购买公共卫生服务支出的经济性、合规性开始，逐步转移到对政府购买公共卫生服务支出的效率性、有效性的全面考评，不断完善公共卫生服务绩效考评工作，不断提高考评工作质量水平。

[1]中国疾病预防控制中心规划财务处.中国全球基金项目财务管理手册[S].2011.8.

[2]张萌，王家耀，吴建等，政府购买绩效合同管理基本农村公共卫生服务评价指标体系的研究 [J].中国卫生经济.2011.1 2.

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