对构建财政专项资金绩效评价指标体系的探析：以广西“特岗计划”财政专项资金绩效评价为例

●朱翠林

财政专项资金的绩效评价是目前各级财政部门关注的热点，而构建一套科学合理、行之有效的评价指标体系更是绩效评价工作中的关键。本文在阐述财政专项资金绩效评价指标体系构建基本思路的基础上，以广西“特岗计划”财政专项资金绩效评价指标体系的构建为例进行分析，以验证财政专项资金绩效评价指标体系的科学性和可操作性。

一、财政专项资金绩效评价指标体系构建的基本思路

财政专项资金绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政专项资金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

经济性 （economy）、 效率性（efficiency）、有效性（effectiveness）（3E）原则，是国际上公共支出绩效评价普遍认同的基本准则。经济性是指以最低费用取得一定的资源。效率性是指以最小的投入取得一定的产出或以一定的投入取得最大的产出。有效性是指多大程度上达到目标和预期结果。在我国，建立财政专项资金绩效评价指标体系应借鉴这一国际惯例。

当然，3E原则只是提供了指导性的评价理论基础，要将评估内容定量地表达出来，还要依靠具体的指标体系。绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。绩效评价指标的确定应当遵循相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则。

按照“投入——过程——产出”原理，财政专项资金一般要经历投入环节、过程环节以及产出环节 （既包括直接的产出，也包括直接产出导致的经济或社会影响）。因此，财政专项资金的评价大体包括投入类、过程类、产出及效益类三大类指标。

二、广西“特岗计划”财政专项资金绩效评价指标体系构建实例

（一）广西“特岗计划”项目的基本情况

自2006年起，教育部、财政部、原人事部、中央编办联合启动实施了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（以下简称“特岗计划”），公开招聘高校毕业生到“两基”攻坚县（2009年扩大到中西部国家扶贫开发工作重点县）农村义务教育阶段学校任教。“特岗计划”所需资金由中央财政和地方财政共同承担，中央财政设立专项资金，用于特设岗位教师的工资性支出。截至2012年，全国已有22个省（市）招聘了超过12万名的特岗教师，分布在900多个县的8000多所农村学校，“特岗计划”取得了明显的成效。但是，“特岗计划”实施成效的评价更多地采用定性分析方法。以下将以广西为例，通过构建“特岗计划”财政专项资金绩效评价指标体系，为考核评价“特岗计划”的实施成效提供新思路。

（二）广西“特岗计划”财政专项资金绩效评价指标体系的构建

1、评价的基本目标。“特岗计划”旨在通过公开招聘高校毕业生到设岗县（市、区）义务教育阶段学校任教，引导和鼓励高校毕业生从事农村教育工作，逐步解决农村学校教师总量不足和结构不合理等问题，提高农村教师队伍的整体素质。据此，“特岗计划”财政专项资金绩效评价的基本目标应主要定位为三个方面：一是逐步解决农村学校教师总量不足的问题；二是提高农村教师队伍的整体素质（包括改善教师年龄结构、学历结构、学科结构）；三是缓解高校毕业生的就业压力。以此为据，便可设计具体的指标来评价 “特岗计划”财政专项支出的绩效。

2、评价的路径。按照“投入——过程——产出”原理，“特岗计划”财政专项资金的评价大体包括投入类（项目资金投入）、过程类 （项目资金使用及监管）、产出及效益类三大类指标。此外，考虑到项目本身的组织实施情况，也是决定“特岗计划”绩效的重要因素。据此，本文主要选取项目资金投入、项目资金使用及监管、项目的组织实施、项目产出及效益四类指标，从事前、事中和事后考核“特岗计划”财政专项资金的绩效。评价路径模型如图1。

图1 “特岗计划”财政专项资金绩效的评价路径模型

3、评价指标的确定原则。绩效评价指标的确定原则是构建绩效评价指标体系的指导思想。以《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285号）为依据，并结合“特岗计划”财政专项资金的特点，“特岗计划”财政专项资金绩效评价指标的确定应当遵循以下原则：

第一，相关性原则。即应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。如“特岗计划”的招聘任务完成率就可以反映出农村师资的弥补情况。

第二，重要性原则。即应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。如在评价农村教师队伍的整体素质时，可优先选择教师年龄结构、学历结构、学科结构来进行评价。

第三，系统性原则。即应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。如项目资金管理以及项目组织实施等管理性质的指标一般以定性指标为主；又如考虑到“特岗计划”财政专项资金的社会效益不易量化，可选择服务对象的满意度这一定性指标。

第四，经济性原则。即应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。如特岗教师的到位率、留任率等都是比较易得的数据。

4、评价指标体系的设计。绩效评价指标体系的设计是否合理，是能否准确进行绩效评价的关键。根据上述评价模型，本文以项目资金投入、项目资金使用及监管、项目的组织实施、项目产出及效益四个方面为一级指标，采用分层设置附属指标的方法，对“特岗计划”财政专项资金的投入到产出全过程进行评价指标设计：

第一，项目资金投入指标。包括资金到位情况和资金到位时效。资金到位情况以资金到位率来反映。资金到位时效以资金到位及时率来体现。由于“特岗计划”财政资金包括中央（如3年期的工资）、省（如地方特岗经费、岗前培训费等）、设岗县（如3年期的津补贴、“五险一金”；3年后的工资、津补贴、“五险一金”等）的投入，因此，资金到位率以及资金到位及时率都要分别反映中央、省、设岗县的情况。

第二，项目资金使用及监管指标。包括资金的使用和财务管理。资金的使用主要考核实际支出与预算的相符性以及支出的合规性。实际支出与预算的相符性主要考核项目实际支出是否符合预算所规定的各项经费用途。支出的合规性主要考核项目实际支出是否符合特岗专项资金的相关管理办法，如：是否有虚列项目支出的情况；是否存在截留、挤占、挪用项目资金情况；是否存在超标准开支情况等。财务管理主要考核财务管理制度的健全性及有效性。即是否有相应的财务管理制度以及是否真正执行到位等。

第三，项目的组织实施指标。项目的组织实施包括制度保障和机构人员保障等，内容较多，涉及面也较广。根据重要性的原则，本文选取了招聘管理、岗前培训管理、聘期日常管理三个重要的实施环节，从管理制度的健全性以及管理方法的有效性进行评估。

第四，项目产出及效益指标。项目的产出及效益指标应围绕“特岗计划”财政专项资金绩效评价的基本目标进行设计，主要包括农村师资弥补情况、农村师资队伍素质的改善情况、高校毕业生就业压力的缓解情况。此外，考虑到特岗教师中央财政专项具有一定的辐射作用，如地方特岗计划的实施、公开招聘方式在县级的推行等。还考虑到特岗教师对学校的示范影响等，本文还设计了“示范和辐射作用”作为可持续影响指标。

通过上面的层层分解，本指标体系表现为一个包含4个一级指标、12个二级指标和28个三级指标的多层次阶梯结构。（详见表1）

5、评价指标权重的赋值。目前，层次分析法（AHP法）由于兼容定性分析与定量分析，已成为我国学者进行多目标决策分析的主动权重赋值方法，本文也以此为基本方法。指标权重是指在一个指标集合体中各个指标所占的比重。为便于评价计分，一个指标体系的总权数通常为100，其中每项指标的权重，应根据各项指标在整个体系中的重要程度，运用规定的方法在总范围内分配。为了简化权重赋值的计算过程，本文以 《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预【2011】285 号中）中附 4-3 财政支出绩效评价指标打分表为参考，对设计的指标进行打分，实行满分制，以满足实际需要。根据 （财预【2011】285号中）中附4-3，项目决策、管理指标占45%，项目绩效指标占55%，因此本文一级指标中项目产出及效益指标也占55%，其他指标占45%。在其他指标中，考虑到项目资金使用及监管指标对特岗资金绩效的影响程度更大，所以该指标占全部一级指标的20%；项目资金投入指标占10%，项目组织实施指标占15%。二级、三级指标的赋值方法也以此类推。（详见表1）

表1 “特岗计划”财政专项资金绩效评价指标体系

6、评价标准及方法。绩效评价标准是评价工作的基本准绳和标尺。绩效评价标准分为定量标准和定性标准。定量指标标准根据取值基础不同，分为行业标准、计划标准、经验标准、历史标准四种类型，如资金到位率、招聘任务完成率、特岗教师到位率，根据经验标准，一般要求100%到位（或完成），所以到位（或完成）率为100%才能为满分；师生比可以以省（自治区）级计划标准为标杆；年龄结构、学科结构、学历结构、多媒体应用率等可以以省（自治区）的平均水平为标准等。定性指标标准则可以采取专家打分法或调查问卷评分法。如支出的相符性以及合规性、财务管理制度的健全以及有效性、招聘管理制度以及岗前培训制度的健全性、聘期日常管理制度的健全及有效性等可以采取专家打分法；招聘管理方法的公正性、岗前培训方法的有效性等可以采取专家打分与调查问卷相结合；服务对象的满意度可以采用调查问卷评分法等。