公共政策过程的公共性表现以及流失：基于一般公共政策的博弈视角

●刘思阅

一、基本概念以及问题概述

公共领域，根据德国法兰克福学派的代表人之一于尔根·哈贝马斯（Jurgen Habermas）在其著作《公共领域》中提出的，即是指一种介于市民社会中日常生活的私人利益与国家权利领域之间的机构空间和时间，其中个体公民聚集在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织对抗武断的、压迫性的国家与公共权力形式，从而维护总体利益和公共福祉。而行政学和政治学中的公共领域是指那些与市民社会相对应的社会生活内容，是围绕着公共部门的核心而展开的公共生活形态，具有“非交换性”的特点。

因此，公共领域首先是说我们社会生活中的一个领域，某种接近于公众舆论的东西能够在其中形成，其应当是向所有公民开放而不具有不可置信和信息不对称性。举例而言，我们每一次私人宴会、聚成公共集体的谈话中都有一小部分公共领域生成。但是，我们既不像商人和专业人士那样处理私人事务，也不像某个合法的社会阶层的成员那样服从国家官僚机构的法律限制。当公民以不受限制的方式进行协商时，他们作为一个公共团体行事——也就是说，对于涉及公众利益的事务有聚会、结社的自由和发表意见的自由。在一个大型公共团体中，这种交流需要一定的手段来传递信息，并影响信息接受者。

而公共政策与一般政策的本质区别就在于它的公共性。公共性作为公共政策的核心贯穿于公共政策始末。作为政府向社会公众提供的产品，公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的，是以实现和维护社会公共利益为最高目标的，在其运行过程的每个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。

二、公共性的表现及其流失的分析

（一）公共领域的公共性表现

基于上述概念，公共领域的公共性有着自身的表现形式和表现方面，也存在着相应的缺失。公共领域的公共性主要表现在三个方面，即信息共享、共同管理权、共同评价。

1、公共领域的信息共享。不言而喻这是公共性最基本的前提和条件。公共性之所以区别于私人的地方就在于其自身信息的非排他性。国家公民根据个人意志选出群众代表，但由于公共性和代表作为理性经济人的悖论，使得这一要求尤为重要。

2、公共领域的共同管理。这主要是指在公共信息完全传递的前提下，国家和社会公民对整个公共事业有着决策和管理的权利，即公权力应当以集体意志为转移而非以个人意志为转移。

3、公共领域的共同评价。这是指社会公民对公共政策有发表个人评价和观点的权利，即常说的“公道自在人心”。关于这一点，功利主义学派的代表人边沁曾指出：“人们一切行为的准则取决于是增进幸福抑或是减少幸福的倾向，符合大多数人的福利政策和经济行为，一般认为是可以被接受和采纳的。”

（二）公共性的流失

具体而言，公共部门的公共性流失原因主要有以下几个方面：

1、公权效用最大化与个人利益最大化的矛盾。公共选择学派提出,政府也是理性的“经济人”,也在追求自身利益最大化。而作为在政府权力机构中代为行使公权力的行政编制人员,虽然是经过人民选举产生的，但其同时又作为普通的“经济人”而存在，也存在着最大化自身效用的趋势,因此他们的个人价值取向也会影响到公共政策的制定。

一般情况下，经济人假说将人视为完全理性的个体，人为寻求最大的个人私利而行动。作为个体的人如此，作为公共权力行使者的公共权力机构同样如此。私利的存在使得公共权力机构在社会价值的分配过程中带有某些部门倾向性，造成公共领域内应有的社会利益受损。此时，公共政策在制定过程中更多地关注权与钱的相互作用，执政者可以通过直接或间接的强制方式迫使对方接受臆想的政策主张。同样，资本家则可以通过寻租方式来获取有利于维护和增进自身利益的政策法规。

正如詹姆斯·穆勒所指出的:“毫无疑问,假若把权力授予一群称之为代表的人,如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益,而不是谋求社会利益。”这在现实中往往表现为公权利和政策的非公共化运用,即关系政府自身的利益集团和一些有私心和私利的公务人员以国家和公共利益为代价谋求其自身利益,从而导致公共政策偏离公共利益，公共性出现流失。

2、政府部门内部中央和地方利益博弈。这主要是关于一个全局利益和取义利益的博弈。中央部门发布的政策和文件之所以很难执行，大多数是由于政策的契合程度不够。而在这种契合度较低的情况下，就出现了地方假执行、不执行、乱执行的情况。由于地方公权力没有一个具体约束，很多地方政府为了各自的利益，视全国统一发展战略于不顾，大量实施地方保护。这一方面损害了国家的整体发展战略，另一方面使公民利益受到严重损害，从而产生了所谓的公共性流失。

实际上，对地区性利益集团而言，其之所以参与政策博弈，参与地方与中央政策执行的对抗，主要源于其自身的利益和地方利益相联系（多为短期利益），而在此情况下又往往与中央的长期利益和可持续利益相冲突，从而导致政策的公共性得不到执行，并产生了大量的效益外溢。

3、公共政策的执行过程出现套利行为。与此同时，不可忽略的一个方面是：在政策落实执行过程中以及政策产生效果后，也存在着切实的公共性流失问题。

关于人情和关系，其在市场中扮演的角色实际上是对公共政策有效性的最大阻碍，甚至在部分地区有人大于法、无关系不办事的情况出现。在此情况下，政府公共政策的落实沦为腐败、牟利的权利工具，而公共政策的公共性在政府官员面前完全被漠视，公共性流失也就无法避免。

4、公共政策决策和执行的信息不对称。在当前社会公共政策的决策过程中，政策的主体意志影响着公共政策公共性的实现。具体说来，政府作为公共政策的决策主体，在制定公共政策时一般采取内部投票决定政策走向的方式，就是常说的内部表决；如果再往外部一些就是考虑智囊团的观点和意见，而真正的政策作用的目标主体——社会公民不仅被排斥在政策制定的范围之外，而且对政策的评价往往具有被迫的客观导向性 （即某政策出台之后，公民尚未得出其自身评价，主流媒体以及政府宣传部门就对政策定性并大肆宣扬，大多数公民只能被迫接受），这往往不能切实满足权利和政策标的主体的需求。因此，政策体现的往往只能是利益集团和精英团体的意志和利益，宏观方面的公共性仍然外溢。与此同时，在政策执行过程中，由于政策缺乏监督和指导，没有一个好的权利约束机制和职能监督机构，往往出现“上有政策，下有对策；上有大政策，下有土政策”的现象。

（三）以公共政策为视角的博弈分析

在明确了公共领域和公共性的概念之后，在这里引入在不完全信息条件下政府和社会群体的二元贝叶斯博弈模型。

首先，基于不完全信息的贝叶斯均衡，假设在社会上只要至少有一人愿意支付公共政策的费用 （在事实中多通过公民缴纳税收来作为支付，利益集团的寻租作为政策调节方式），那么公共政策就会提供(无论是正常满足公众需求的还是蓄意服务部分团体的)。现在假设这些人对公共政策的估价（效用估计）不同，每个人只知道自己的出价。

那么以 n表示人数，c＞0表示公共物品的费用。如果公共物品得到供给，个人i的收益记为 vi;如果所有社会群体都不支付政策费用 （不管是税收还是寻租费用），那么所有人的收益都将是0。个人i知道自身对政策的评价是vi，但是不知道其他人的评价。但是，个人知道所有的效用支付评价都是在v0和vi之间，即0≤v0≤c≤v1，并且所有效用函数的概率分布F（v）都是以不超过v的概率而独立于其他人的效用支付函数的。在这里假设F是连续递增的函数，则由递增性可知个人不会对任何介于v0和v1之间的范畴的值赋值0概率（即不可能事件），且连续性说明该函数不会对任何一个人的价值估价赋值大于1（即不会指派正概率）。

那么基于上述假设，考虑构建如下的贝叶斯博弈：

参与者：n个人的集合。

状 态： 估价的所有截面（v1，...，vn）集合，且对于任意的 i存在 0≤v0≤c≤v1。

行 动：社会中的每个参与者的行动集为{0，c}。

信 号：每个参与者可以观察到的信号集是其他成员可能估价的集合。每个局中人i的信号传递函数为： τi（vi，...，vn）=vi（即每个参与者可以知道自己的估价）。

信 念：参与者i的每个概率分布类型 F（v1）F（v2）...F（vi-1）F（vi+1）…F（vn）到“每个其他参与者的估价至多为vi”这一事件。

支付函数：参与者在状态（v1，...，vn）中的贝努里支付如下：

0表示社会成员无人支付公共政策费用时候的支付；vi表示如果 i不支付，而其他人支付；vi-c表示如果 i支付 c的支付。

对这个模型进行求解纳什均衡。首先需要明白的是，需要满足一个条件，即对于每一个参与者而言，当且仅当其预期收益大于某个临界量v*时候才选择支付。为了使这样的均衡实现，预期收益小于v*的参与者的选择必然是不支付。则激励相容性约束条件是：其他参与者中至少有一个人做贡献的概率等于其他局中人的支付中至少有一个大于或等于v*的人必定最优地选择愿意支付 （即现实中往往表现为为了驱动政府政策行为的权力寻租者），即支付为：1-（F（v*））n-1，其中（F（v*））n-1是所有其他的估价至多为v*的概率。因此，如果参与者的预期估价vi，其愿意支付时期的期望收益为vi-c，不愿意支付时的期望收益为：1-[F（v*）]n-1vi。 所以，得出约束条件：即当vi＜v*时刻，参与者i最好选择不支付；当vi≥v*时刻，参与者支付的条件是

上述两个条件同时成立的前提下，得到②式：

因此，可以看到满足②式的①式，此次博弈存在一个纳什均衡，即在这个均衡当中，估价至少为v*的每一个参与者，当且仅当v*满足②式的时候，其才决定行动支付 （如果忽略公共品和准公共物品的国防、教育等政府应当提供的公共福利，而仅仅对于经济建设当中的公共政策来说，寻租者也是在这个均衡中进行活动）。

必须看到在均衡当中，只有在至少有一个参与者的估价超过v*，且v*＞c时期，公共政策（可视作公共物品）才会被供给。而这往往是寻租发生和公共性缺失之处。政府在经济建设当中的政策措施除去国有固定资产和国家政策项目投资而言是缺乏弹性以外，大多政策是对于企业和私人资本的弹性政策（即地方部门领导“酌情”而定），这无疑是给公共性的外溢的权利的寻租提供了极其有利的温床。与此同时，贝叶斯博弈还可以证明，公共政策（视为公共物品）得到供给的概率会随着总体规模的增加而减小。这也就解释了公共政策有趋向于服务和表达精英阶层和少数特权阶层的思维和利益的趋势。

假设当社会参与者增加时，公共政策（物品）得到供给的概率就是至少有一个人的估价等于v*的概率，即 1-[F（v*）]n。由于 [F（v*）]n是所有人的估价都小于v*的概率，且从②式中我们知道，此概率等于1-。 而其中当 n 增大时，对于任意的 v*，[F（v*）]n-1都是减少的，则v*[F（v*）]n-1也是减小的。因此，若②式成立，则当n增大时v*值必须增大。即在n单调递增的前提下时，公共政策（物品）得到供给的概率变化依赖于v*值增大时的变化：若是v*的单调减函数，则概率增加;反之若是v*的单调增函数，则概率减小。如果F函数均匀分布，且v0＞0，则是v*的单调增函数，由此得证公共政策（视为公共物品）得到供给的概率会随着总体规模的增加而减小。

三、结论和政策建议

实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式,通过合理的市场竞争能够有效地解决效率问题。但是笔者认为，市场机制的建立有赖于法制和制衡机制的建立。纵观英美法等西欧发达的资本主义国家，市场的有效性之所以能较为完善的存在，无不依赖于完善的法制和其自身权力机构的彼此制衡。只有当公权力被制约，公权力的执行对象——“理性经济人”的政府公务员才能有效地参与到行政管理当中，公共性的溢出才会减少。

当前，我国的公共性在上述理论和博弈论分析当中已经证明，公共性的流失和溢出有着其根本性的因素，即公共政策的缺位和服务团体利益的区别（即寻租者和一般社会群众的利益大小会有所区别）会导致公共决策方面的偏向和私人意志性。这里有以下几个方面的原因：①政策主体自身的局限性，这主要是源于政府部门自身行政效率的问题；②目标群体利益表达的不充分，这包括诉求渠道和政策决定的参与人不够广泛；③政策环境的不够优越，实际上是政策的代表性和服务对象性范围较窄。

因此，基于以上公共领域的公共性缺失的多种因素，提出一些政策和建议：

一是构建新型行政文化，倡导服务型和聆听型政府。针对公共性流失的原因，很重要的一个方面就是公共参与度和感知度不够，这其中不仅仅是群众的呼声和信息传递渠道较为狭窄，更多意义上是指政府很少提供、不愿提供甚至不敢提供信息传递渠道。因此，为了减少公共性缺失，保证自上而下的信息渠道传递顺畅是基础的基础。

二是完善政策监督和行政责任追究机制。这主要源于政策制定缺乏监督和行政权力的扩张。如此这般，相应的公共政策制定者也会力不从心,所制定的公共政策的公共性可能也因为某方面的压力而不得不大打折扣。因此，我们所说的公共性流失，一个主要的原因就是行政权力过大，无法被约束，也没有一个适当的监督体制来限制无限扩张的政府权力。因此，政治体制的改革过程没有切肤之痛，那么与之对应的市场经济机制将永远原地踏步。

张维迎曾经指出，中国当前的问题不是市场运行度过多，而是市场运行水平还在刚刚起步。究其原因，无外乎是市场在行政的干预下，无法按照市场规律来调节资源配置，这自然使得公共资源和政策具有倾向性。因此，为了减少公共性外溢，合理有效地控制行政权力，架构制衡机制是关键。

三是完善公共政策的信息传播机制。这主要是针对政府政策执行的后期效应的监督和管理，基本上可以认为是一种反馈机制。只有好的效果被大多数的公民和政策参与者支持和倡导，政党的政策才算是一个好的政策，公共性的溢出才会减少。