协商民主与群众路线的互动性研究

方刘松

(南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京 210003)

党的十八届三中全会《决定》指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。[1]这是对协商民主理论认识的进一步深化,尤其重要的是，《决定》首次指出了协商民主与群众路线的亲缘关系。协商民主是我国重要的民主制度，群众路线是党的根本工作路线和生命线，在学术文献中，分别对两者进行的研究已经很多，提出了许多有价值性的思想，但把这两者结合起来的研究并不多。鉴于协商民主与群众路线的亲缘关系，把协商民主与群众路线结合起来研究，无论是对于加深理解协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，还是对正在开展的群众路线教育实践活动实效乃至促进中国特色社会主义民主政治的发展，都具有十分重大的现实意义。

一、协商民主为群众路线的贯彻提供制度载体

(一)群众路线面临的现实挑战

由于国际环境的错综复杂，国情、党情、民情的深刻变化，群众路线也面临着一些现实的挑战，重点表现在以下三点：

一是精英化官僚，群众路线面临退化的挑战。少数领导干部认为，现代社会只有具备特殊技能的精英才能治理愈益复杂的公共事务，精英成为政治核心和支配力量，人民大众只是群氓。德国政治学家罗伯特·米歇尔斯称之为万古不变的“历史铁律”。精英化官僚不能从马克思主义唯物史观的高度认识人民群众的主体地位和历史创造作用，自我膨胀个人的价值作为，群众意识淡薄，群众观点淡化，因而难以深入人民群众之中，即使深入其中也可能“嫌贫爱富”，只重视强势的社会群体，接触弱势的社会群体也是为了作秀。如何重塑群众观点，防止群众路线退化的挑战，强化群众路线工作作风和工作方法，有效密切党群、干群关系，这是应对精英化官僚必须要作出的回答。

二是边缘化的群体，群众路线面临弱化的挑战。随着社会的发展，广大群众的政治参与意识不断增强，积极介入政治生活，不断通过各种手段维护自身合法权益。但在现实中，一些领导干部对群众比较漠视，话语权大都掌握在党政领导干部的手中，成为实际的“多数”群体；而广大群众处于权力的边缘化地带，往往成为社会的弱势群体，虽数量众多，但也只能成为实际的“少数”群体。由于群众的意见得不到足够的重视，利益得不到有效保障，必然导致 “多数”与“少数”的尖锐对立，甚至引起“乌坎事件”、“浙江宁波PX事件”等社会动乱事件，严重破坏社会的团结稳定。如何把 “多数”与“少数”相统一，是维护社会和谐的现实课题。

三是自主化的机制，群众路线面临肆意化的挑战。群众路线是价值观与方法论的辩证统一。一切为了群众，一切依靠群众，是共产党人最根本的政治立场和最根本的价值观；从群众中来，到群众中去，是共产党人做好群众工作最根本的工作方法。但是，党如何联系群众，除了多党合作和政治协商制度外，并无更具体更广泛的制度上的规定，因此，群众路线对共产党与其说是一种工作制度，不如说是一种工作作风，其有效践行依赖党员干部的自觉性，因而随意性也就比较大。比如，一些领导干部虽树立了群众观点，对人民群众也充满感情，但对方针政策的筹划、决策、执行等高兴时就联系群众，不高兴时就不联系群众；上级要求时就联系群众，上级没要求时就懒得联系群众；面对群众的压力时“被联系群众”，没有压力时就撇开群众，等等；还有少数领导干部打着尊重群众、关心群众的口号，实则严重脱离群众，甚至借群众路线为个人谋利益。如何突破群众路线现象的迷雾，真正把群众路线落到实处，建立相关的机制是亟待解决的问题。

(二)协商民主有利于提升群众路线的层次品质

协商民主作为一种民主制度，其应有的价值和功能决定了它能够弥补群众路线的不足，有效提升群众路线的层次和质量。

一是协商民主具有拓宽政治参与渠道的功能，有利于密切党群和干群关系。协商民主坚持相互理解和尊重，主张通过理性的对话、辩论等形式，实现偏好转换，求得最大共识；强调求同存异，平等公正对待不同利益群体的合法权益和合理要求。它不仅强调广大群众的政治参与，而且要求领导干部不能仅仅停留在走走基层、听听座谈、做做指示的肤浅形式上，而要广泛深入群众之中，与人民群众打成一片，这必然为党群、干群关系互动提供重要平台，实现党群、干群多领域、多层次接触，有效促进群众在利益表达诉求等方面与党和政府形成一种平等的、建设性的合作关系，确保广大群众的主体地位，促进党和人民群众血肉联系的长效性。

二是协商民主具有科学决策的功能，有利于促进“多数”与“少数”相统一。《决定》指出，要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。[1]以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，这表明了协商民主与群众路线具有共同的关注点，通过协商使干部群众可以就共同关心的重大现实问题进行协商，问政于民、问需于民、问计于民，从群众中汲取决策营养，增强决策智慧。坚持协商于决策之前和决策实施之中，充分体现了“从群众中来，到群众中去”的价值理念：决策之前协商，集中民智，有利于决策的科学化民主化；决策实施之中协商，集中民意，对决策进行修正，有利于决策的不断完善。群众的利益通过决策来实施和体现，正是因为决策充分建立在以群众为中心的基础之上，因而决策能有效维护群众利益，防止群众成为弱势群体而被边缘化，使 “多数”与“少数”相统一，有效促进社会的和谐稳定。

三是协商民主具有监督制约功能，有利于群众路线的有效落实。协商民主强调公众代表或公众直接参与政策的审议、辩论，协商过程是公开的，整个程序让公众知悉。协商过程中参与者人人平等，公开表明自己对某项政策的态度和理由。而且立法和政策建议也是公开的，公众知道政策是如何形成的。协商民主的公开性特征，具有对公共权力的民主监督作用，这种公共监督作用反过来又会倒逼领导干部践行群众路线，因为政策若没有广大人民群众的参与和支持，就会失去合法性基础，政策也就不能有效执行。由此可见，协商民主是一种有效的制约机制，变群众路线作风为群众路线实际行动，确保了群众路线的贯彻执行。

二、群众路线为协商民主的发展提供丰富的实践资源

(一)协商民主面临的制约因素

协商民主理论设想“当人们走到一起，就那些会对共同体产生影响的事务进行审议时，他们似乎需要将个人的利益和关切转化为公共利益的公共关切”。[2]因现实情况的复杂性，理想与现实存在一定的差距，协商民主也面临着一些现实的制约因素，主要表现在以下三个方面：

一是地位因素的差异影响政治参与的效果。协商民主是参与与协商的统一体。没有参与，协商就无从展开。正如前面所说，协商民主具有拓宽政治参与渠道的作用，但这只是一种功能上的定性描述，由于我国是一个民主传统比较缺乏的国家，一些群众因“官本位”思想、“崇上”心理以及中庸思维的影响，以及群众文化素质相对较低，群众参与协商大多处于弱势地位，不想协商、不愿协商的现象普遍存在。因为不想协商、不愿协商，使广大群众处于权力核心之外，增大协商的交易成本，加之部分领导干部与群众协商的意识本来就不高，严重影响群众政治参与的积极性。

二是理性的局限削弱利益共识的达成。协商过程的实质性特征应该是以理性为基础，理性是保证协商过程能够合理取得共识并诉诸公共利益的关键条件。在协商中通过理性沟通，实现偏好转换，找到利益交集，寻找到最大“公约数”。然而，因为不同个体和群体的利益有别，在协商中“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，不能论证谁对谁错，“公说公有理，婆说婆有理”，如果都坚持自己的看法，就可能中断偏好转换或导致决策中止。其次，理性认知能力也具有差异性，一些素质比较高的个体和群体可以清楚表明自己的观点，且能实现偏好转换，而对一些文化素质相对较低的弱势群体而言，就相对比较难，势必影响共识的达成。再次，协商民主对理性观点的偏爱往往对一些比较独特、激进的观点采取排斥态度，然而，这些独特、激进的观点往往却具有重大价值。正如批评者所言：“协商者的错误之处在于，没有认识到成功协商决策的条件在复杂性中并不具备。过多的理性是一种非理性，违背了公开利用理性的自我批评基础。”[3]

三是体制性欠缺难以保证群众利益的实现。协商民主具有公开、平等、公平性等特征，但在我国协商民主的现实体制中，其制度设计和运行机制并没有达到相应的标准，还有很大的距离。比如，我国的政治协商和政协协商，主要由统战系统和政协系统这两个平台自上而下实现，但这两个系统的代表都不是经过民主选举产生，而是由相关领导或单位指定代表，具有很大的随意性，公平性不够，且统战系统主要着眼政党利益，政协系统也主要是政党利益以及个人所代表的界别利益，社会广大群体的利益所占比例很小，所以这两个系统协商民主代表性的覆盖面不是很广，代表性的认受度受到一定质疑。再比如，党内协商、党际协商、国家政权机关协商以及部分基层民主协商，很多事是不公开进行的，大多由党委或政府主导，群众大都处于被动接受的地位，导致很多协商会成为情况通报会或意见征求会，甚至成为决定宣布会，一定程度上违背协商民主的本意，导致协商民主的效用大打折扣。

(二)群众路线对协商民主具有正确的指向作用

一是群众路线具有认识论价值，指明“与谁协商”，有利于提高协商的主动性。群众路线作为一种价值观，是马克思主义唯物史观与辩证法的高度统一：从认识的主体来看，群众路线体现了马克思主义唯物史观，即人民群众是历史的主人；从认识的过程来看，群众路线建立了一个“群众—领导—群众”的动态循环认识发生发展系统，也就是毛泽东告诫的要先做“学生”，再做“先生”；从认识方法来看，群众路线内含了从个别到一般再到个别的认识辩证法。这种价值观，对协商民主具有一种思想上的指引作用。一方面，让领导干部认识到人民群众的突出地位，正确的思想来源于广大人民群众，人民群众蕴含着强大的智慧力量，协商理应融入广大群众之中，让尽可能多的群众参与到协商中来，才能保证决策的科学性；另一方面，领导干部对群众政治参与的重视也会产生“溢出效应”，通过协商使广大群众充分认识到自身价值，能够不断增强自身责任感和使命感，积极参与协商实践。

二是群众路线具有合法性价值，指明“协商什么”，有利于提高协商的认受性。群众路线不仅为党的执政提供了合法性基础，而且开辟了一条柔性的治理路径，即靠艰苦的群众工作来赢得领导和执政合法性。这种合法性对协商具有重大的支撑作用。在协商中坚持群众路线，明确了目标所指，指明了协商要始终以人民群众利益为出发点和落脚点，以人民群众利益为最高利益，要统筹兼顾社会各个阶层特别是弱势社会群体利益，要把人民群众满不满意、愿不愿意、高不高兴作为决策的基础，确保始终做到情为民所系、言为民所建、利为民所谋。这种目标所指有利于提高协商的认受性，克服狭隘的个人利益和局部利益，最大限度避免理性的局限，让理性沟通实现偏好转换，直到达成最终共识。

三是群众路线具有社会管理价值，指明“怎样协商”，有利于提高协商的科学性。列宁认为，“普遍吸收所有的劳动者来管理国家。这是一项艰巨的任务”，[4]而“只有我们正确地表达人民的想法，我们才能管理。”[5]由此可见，群众路线具有社会管理价值。社会管理依赖一定的政治体制，然而，政治体制建立在一定的经济基础之上，其完善是一个渐进的过程，不可能一蹴而就，所以，一定时期的社会管理也只有立足于当时的政治体制。群众路线的社会管理职能对当前协商民主的体制性缺陷恰恰是一种有效的弥补。社会管理通过决策执行，人民群众虽不是决策的制定者，却是幕后英雄，是真正的决策者，整个决策过程是一个由领导与群众的不断互动构成的周而复始、无限循环的过程。领导干部坚持群众路线，就会把协商建立在同广大人民群众互动基础之上，充分发挥主观能动性，深入人民群众之中开展调查研究，积极参与人民群众实践，了解人民群众的所思、所想、所盼，形成正确表达人民群众想法的决策，实现有效管理的目的。这种建立在对群众调查研究基础上通过协商的决策，既是一种协商的科学之策，更是有效维护群众利益的正确之策。

三、建立相应保障机制，促进协商民主与群众路线互相发展

客观上讲，协商民主在实践中建立的多层次、多样性的协商参与体系有利于激发人民群众积极政治参与，它表现更多的是一种自下而上的主动参与；与协商民主相比，群众路线更强调的是领导干部自上而下地获取人民群众的利益诉求，把两者相结合，促进两者互生发展，有利于形成完美的权力运行回路，从而塑造出中国特色社会主义民主政治的强大优势。奈斯比特对此就预言，“中国政府自上而下的指令与中国人民自下而上的参与正在形成一种新的政治模式。”[6]协商民主当前在我国政治生活中主要通过三条渠道实现，即政治协商、社会协商和基层协商，是一种“有形”的民主制度；相对协商民主，群众路线则主要是一种思想认识、工作方法问题，是一种“无形”的价值观念，因此，促进两者互动，就要建立相应的保障机制，让“无形”的群众路线真正落实在“有形”的民主制度之中。具体来说，一要建立联络机制。通过联络机制，架起协商民主与群众路线的一座桥梁，可以从协商民主三个渠道来推进:在政治协商中，推进政协委员深入基层、深入群众制度，定期组织政协委员开展群众调研，从人民群众中汲取智慧和营养，并有针对性开展为民服务，同时，提高政协中群众代表特别是农民、工人等代表比例，让广大人民群众有充分的代表权和发言权，变党际协商为党群协商；在社会协商中通过多种措施提高人民群众比例，在适当情况下，在政府中设立群工部，便于政府与人民群众联系；在基层协商民主中，可以启动乡村(社区)论坛，确定协商主体，通过各种有效措施保护弱势群体。二要建立沟通反馈机制。对协商议题的拟制、讨论、决策等都要随时与人民群众进行沟通，与人民群众广泛探讨，并将相关信息及时反馈给人民群众，征求人民群众的意见，让广大人民群众有充分的知情权、参与权。三要建立责任追究机制。坚持奖优罚劣，对协商中脱离人民群众的行为和违背人民群众意志的决策，要依法追究相关人员特别是第一责任人的责任，督促各级领导干部把群众路线真正落到实处。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：29.

[2]诺埃里·麦加菲.民主审议的三种模式[C]//谈火生,译.审议民主.南京：江苏人民出版社，2007：57.

[3][美]詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M] .北京：中央编译出版社，2006：33.

[4]列宁全集(第34卷)[M]. 北京: 人民出版社, 1985：49.

[5]列宁选集(第4卷)[M]. 北京: 人民出版社, 1995：695.

[6]张光辉.群众路线：协商民主的生动体现[N].社会科学报，2014-2-17(3).