山东省小农水重点县建设成就及存在的问题与对策

杜贞栋

（山东省水利厅，山东 济南 250014）

1 小农水重点县建设的主要成就

2009年以来，山东省以小型农田水利重点县建设为契机，坚持因地制宜，高起点规划，高标准建设，高水平管理，积极探索灌排体系建设和管理模式，重点县累计完成投资83.16亿元，新打配套机井2.2万眼，新建改造塘坝、池窖、小型泵站和堰闸2 470座，整治渠道6 747 km，新建改造渠系建筑物6.8万座，共新增、恢复、改善灌溉面积49.73万hm2，发展高效节水灌溉面积35.6万hm2，取得了重大成就，主要表现在如下几个方面：

一是为山东省粮食安全做出了突出贡献。通过小型农田水利重点县建设，农田灌排体系得到明显改善，高标准节水灌溉规模迅速扩大，农业节水水平显著提高。到2012年，全省灌溉水利用系数提高到0.614，约高于全国10个百分点，年新增粮食生产能力96万t，粮食总产量突破了900亿斤。

二是有效缓解了山东省水资源供需矛盾。2012年，山东省灌溉用水约占总用水量的60.1%，农业用水量降为133亿m3，由于自然降雨和节水灌溉工程的双重贡献，灌溉用水实现了“负增长”。在山东省水资源总量有限的情况下，作为“用水大户”的灌溉用水量减少，有效地缓解了全省水资源供需矛盾，保障了供水安全。

三是改善了水生态环境。在减少农业灌溉用水量的同时，山东省生态用水特别是城市水系生态景观用水量显著增加，促进了河道生态恢复和水生态文明城市建设，为生物多样性创造了良好的生境。同时，发展高效节水灌溉，还有效减少了农田肥料的流失，提高了水肥利用效率，减少了面源污染，促进了生态安全。

四是促进了现代农业的发展。小型农田水利重点县建设，提高了灌区现代化水平，解放了农村劳动力，提高了农业生产效率，降低了劳动强度，得到农民的广泛认可和拥护。

2 小农水重点县建设的突出特点

山东省小型农田水利重点县建设有其突出的特点：

一是社会关注度高。所有项目县都非常重视和关注小型农田水利重点县建设与管理工作，并作为民生水利工程来抓，农民大都参与了建设、监督、管理，农民参与度高。

二是规划思路超前。项目建设之初就制定了“系统化规划，规模化推进，高标准建设，新技术支撑，文明式发展，用水户参与”的顶层设计思路，理念先进，超前性强。

三是管理机制有效。由于采用了“竞争立项，动态管理”的机制，项目县的积极性空前提高，部门之间的“分力”形成了政府的“合力”，几乎所有项目县（市）配套资金足额、及时、到位，工程严格按照“四制”要求建设，并大力推行了以用水者协会管理为主的农民参与管理模式，落实了产权主体，运行管理制度较健全，为解决重建轻管问题进行了有益的探索和实践。

四是科技含量明显提高。各个项目县（市）均十分重视新技术的应用，如:数字化量水技术，一站式墒情、降雨、地下水监测系统，IC卡无井房控制灌溉系统，变频恒压供水技术，山丘区风光电提水自压灌溉技术，微灌技术，喷灌技术，管道输水灌溉技术，信息管理平台建设等，提高了项目管理现代化水平和工程建设的科技含量。

五是示范带动作用强。各项目县（市）按照因地制宜、先进实用的要求，优选了适宜工程模式，如：平原井灌区“IC卡+无井房管道输水+小畦灌溉”模式、引黄提水灌区规模化管道灌溉模式、山丘区多库串联自压灌溉模式等，均起到了很好的示范带动作用；积极探索了有效的运行管理模式，如：“井长管理制”为核心的井灌区灌溉管理模式、“协会+公司+水管员”的管理模式、集约化承包（家庭农场）经营管理模式、“中心+联合会+协会”管理模式等，创新了全省小型农田水利重点县灌排工程的运行管理工作。

3 面临的困难和问题

山东省在小型农田水利重点县建设方面取得了巨大成就和成功经验，但随着土地经营方式、种植结构、水价政策、气候等因素的变化，加之部分项目区在统筹规划、工程质量、前期工作、项目管理方面还存在一些问题和不足，要进一步提升和推动小型农田水利重点县建设，仍需研究和解决如下困难和问题：

一是土地经营方式的变化，对节水灌溉工程建设和运行管理提出了新挑战。随着城镇化和农业现代化进程的加快，农民的土地流转和家庭农场迅速发展成为一种新趋势，土地集约化、规模化经营，总体上有利于农业节水技术的发展，对新建项目区节水工程形式选择提出了更高的要求，尤其对已建节水工程的更新改造、运行管理提出了新课题。

二是种植结构的变化，对节水灌溉工程适应性提出了新要求。在市场经济条件下，种植结构调整是必然的，在人均土地少、分散种植区域表现的更为突出，由于作物需水规律不同，对灌溉工程类型、灌水技术的需求也不同，如果是分散“插花地”种植，灌溉形式的选择成为难题．

三是农业水价和补贴的政策，与发展节水灌溉技术密切相关。面对山东省“人多、地少、水缺”的省情，建设节水型社会是必然趋势，农业用水也将实行总量控制、定额管理，但水费征收会增加农民的负担，增加农民生产成本，甚至影响农民粮食生产积极性，因此，逐步实行定额内优惠，定额外加价收费，研究和制定灌溉水费补贴政策，对保护农民粮食生产的积极性，发展节水灌溉至关重要。

四是气候变化对节水灌溉工程提出了新要求。气候变化导致灌溉不确定性增加，极端干旱天气发生的概率增加，因此，既要考虑设计灌溉保证率的灌溉问题，也要应对气候变化，研究干旱年份的非充分灌溉问题，提高应对极端天气变化的适应性。

五是个别项目县农田水利项目不能实行统筹规划建设。由于现状多部门建设农田水利工程，致使技术标准和投资标准不统一，验收评估要求不一致，工程管护要求不一样，缺乏统筹规划，对重点县项目建设和运行也造成一定影响，甚至会造成工程达不到节水灌溉规范要求、重复投资、项目区重叠等问题。

六是水源保证问题。新建灌区大多没有进行水资源论证，可能会造成多个工程争水、水源不足或者地下水超采等问题。

七是部分项目县前期工作不到位，直接影响工程建设和运行管护。在验收评估中发现，前期工作不到位是工程形式选择不合理、工程建设阻力大、运行管护困难多的主要原因。有的项目未经现场勘测，没有结合农民的灌溉需求，拍脑袋定地点、定工程形式，结果设计完成后施工难、运行难，农民不欢迎。

八是工程质量标准问题。个别县（市）质量意识差，局限于传统的低标准、低寿命，工程建设贪多、贪大、图便宜，如：部分灌区给水栓质量参差不齐，保护性差，使用不方便，寿命短，造成很多“后遗症”；有的泵房形式陈旧、砌筑简陋、墙面处理粗糙、房顶未做防水处理；有的输水管道价格低廉、质量差，试水时漏水；个别灌区管道密度、单个出水栓控制面积达不到规范规定要求等。

九是项目建设管理问题。个别项目设计变更过于随意，造成部分工程设计不合理，工程标准偏低等。特别是有混凝土、金属结构、电器以及隐蔽工程建设内容的项目，缺少有检测资质的单位进行质量检测，缺少混凝土抗冻、抗渗等检测指标。

十是项目的运行管理问题。从验收评估情况来看，几乎所有的项目县均采用了农民用水户协会的管理方式，其手续、章程管理制度健全，但部分农民用水户协会流于形式，没有真正的发挥作用。

4 对策和建议

4.1 强化顶层设计，形成建设合力

以项目县为责任主体，加强部门协调，按照统筹规划建设的要求，重点做好规划实施、水源配置、工程技术标准的统一，建立县级“规划一张图”制度，不符合规划的不能批准建设。

4.2 完善建设内容，提高工程标准

按照生态灌区建设的要求，以灌排体系建设为重点，建设“五网一体系”（灌排网、路网、林网、电网、信息网，工程管护体系），完善建设内容，提出科学、合理的建设模式。

4.3 科学选择工程模式，加大管理措施

加强用户调查和技术论证，做好项目区勘察和测绘工作，合理选择工程形式；加强过程管理，加强各类人员的培训，如设计人员培训、管理人员培训、农民管护组织培训、新技术应用培训等。

4.4 注重实效，探索可持续管理模式

搞好产权移交和协会等经济合作组织建设，按照管理有效性、适应性的原则，不排除其他管理有效的农民合作组织，鼓励与农业合作社等群众组织有机结合；拓宽筹资渠道，建立管理基金，按照农田水利工程管理办法要求，进一步规范农田水利规划、建设、管理。

4.5 严格项目县级验收，逐级落实验收责任

以项目县（市）为工作“重心”，严格落实分级责任，规范市级验收评估之前的验收工作。项目县应按《水利水电建设工程验收规程》的要求，及时完成分部工程验收、单位工程验收、县级初步验收等验收工作，县级工程没有验收或不具备验收条件的，地市水利、财政部门不进行初步验收评估。

4.6 围绕提高工程质量，强化管理措施

一是加强监督，委托专门的技术咨询单位和人员不定期抽检，及时解决建设过程中的技术问题，加强过程管理，并及时下发整改意见要求整改；二是严把年度实施方案审查关和设计变更关，明确责任，建立设计变更省级备案制度；三是针对灌区给水栓、射频卡、混凝土施工等质量问题，加强混凝土工程的抗冻、抗渗检测，加强金属结构和电器的质量监督；四是科学合理优化工期，尽量避免冬季施工，提高工程建设效率和效益。

4.7 进一步完善奖励、激励机制

要在奖励建设经费的基础上，建立奖励管理机构的管理经费、人员培训经费、先进工程模式的推广经费、技术创新人的奖励经费等机制，体现奖励机制中“四两拨千斤”的作用。

4.8 因地制宜，灌排一体，推广成功节水模式

要因地制宜，灌溉排水统一规划实施，在平原易涝区和滨海盐碱地区，注重建设排涝体系，在建立完善的灌排体系的基础上，在平原井灌区，推广桓台县井灌区综合节水模式；在山丘区水库自流灌区，推广墙夼、青峰岭等水库灌区自流渠道灌溉模式、丹河水库灌区自压和提水相结合的管道输水灌溉模式；在山丘区分散水源区，推广莒县多库串联节水灌溉模式、沂源县风光电提水节水灌溉模式；在引黄灌区，推广德州市引黄灌区自流渠道防渗灌溉模式和规模化管道灌溉模式；在高效经济作物种植区，推广多水源联网高效节水模式，如：龙口市威龙葡萄酒基地微灌节水和管理模式；昌邑的林下食用菌微喷灌模式；青州花卉固定式喷灌模式。在大田作物中，开展喷灌技术的示范和推广，同时大力推广小畦灌溉技术，沟灌、穴灌技术，脉冲（波涌）灌溉技术。全面推进山东省小型农田水利建设再上新台阶。