城乡一体化视角下离石区城乡空间布局优化探讨

车瑞银

(吕梁市离石区城乡建设局，山西吕梁 033000)

0 引言

城乡一体化是指城市和乡村在经济、社会、生态环境、空间布局上实现整体性的协调发展。这既是一个城乡融合的理想模式，也是一个长期的地区社会经济发展过程，是社会—自然—经济复合生态系统演替的顶级状态。

十八大政府工作报告指出:“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”十八届三中全会提出:“健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”

当前，城乡一体化作为一种理想模式日益受到重视，农村非农产业的迅速崛起对城市工业与农村工业的发展均产生了巨大的冲击，由此深刻地改变了城乡空间的演变格局，传统的城市与乡村分离的发展方式已无法解决城乡空间利用冲突的矛盾，因此要求我们以城乡一体化视角重新审视城乡关系，以整体观念协调城乡空间发展，引导城乡空间的有机协同。

1 离石区城乡空间布局现状解析

1.1 基本情况

吕梁市离石区全区总面积1 324 km2，其中城区17 km2，辖7个街道办、2个镇、3个乡，分别为凤山街道办、莲花街道办、滨河街道办、城北街道办、交口街道办、田家会街道办、西属巴街道办、信义镇、吴城镇和红眼川乡、坪头乡、枣林乡。立足新时期背景，离石区委提出了以转型综改为统领，按照“打基础、利长远、惠民生”的总要求，以“一核二城八区”为依托，全面实施“大城区、大园区、大民生、大生态、大环境”五大建设，其中，大城区建设为五大建设之首。实施大城区建设，就是把离石1 324 km2土地全部纳入城区范畴，整体科学规划，统筹实施建设，切实推进城乡一体化发展，着力打造“实力新离石、魅力新离石、活力新离石、合力新离石”的四新离石。

1.2 主要问题

1)土地集约利用程度低。据统计，在离石区1 324 km2的土地上，分布着378个自然村，平均密度为0.285个/km2，村庄分布相当分散。另外，离石区现状工业用地较为零碎，几乎每个乡镇都在城镇规划区之外存在工业用地，工业用地布局比较分散。

2)城镇体系结构松散。离石区中心城区规模相对较小，首位度较低，对周围地区的经济辐射力有限，难以成为区域经济发展的核心。其次，区域内大部分城镇规模小、实力弱，条块分割，空间上各自为战，不利于空间集聚。另外，农居点量大面广，不利于农业产业现代化进程的推进和农村生活环境的改善。

3)规划体系有待健全。近年来，离石区精心组织编制了各类规划，切实做到了建设有蓝图，发展有方向。然而，与快速变化的发展形势相比，现状城乡规划体系逐步显现出难以适应的状态，最明显表现为缺乏统筹城乡发展的全域规划指导。

4)规划监管有待完善。长期以来，离石区规划监管“重城轻乡”，基层规划监管体制不健全、监管力量不到位，村镇管理力量相对薄弱，未建立切实有效的监督制度，对违反规划的行为缺乏有效的追究制度。另外，“阳光规划”开展力量不足，公众参与程度较弱，公众监督制度尚未发挥真正作用。

2 离石区城乡空间布局优化思路

2.1 突出一个理念——规划全覆盖与管理全覆盖

从成都城乡统筹的实践来看，其取得成功的关键因素之一就是坚持以科学规划为统领，把全域成都规划作为统筹城乡发展全局工作的首要抓手、重要动力和实施保障。

科学的城乡规划与合理的规划管理制度是城乡统筹规划中最为重要的两方面，以规划为先导，以管理为保障，两者必须协调并进，努力实现城乡规划编制全覆盖与城乡规划管理全覆盖。

2.2 明确一个目标——实力新离石、魅力新离石、活力新离石、合力新离石

以离石区现状条件为基础，遵从“全域离石，城乡统筹”的战略思想，以“都市田园”为主题概念，采取“三生(生产、生活、生态)综合功能组团”的布局思路，构建“城区、园区、林区一体发展”“城市、乡村良性互动”的发展格局，着力实现布局全域化、城乡一体化，打造“实力新离石、魅力新离石、活力新离石、合力新离石”的四新离石。

2.3 绘好一张蓝图

以统筹城乡发展为基调，结合离石区自身与区域发展背景全方位的分析，以“中心集聚、分区集中、特色引领、四化互动”作为空间战略，妥善解决集聚和分散、城市和乡村的关系，科学安排建设空间。按照城乡一盘棋的思路，对城乡发展进行统一规划，形成城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系，实现规划编制、实施和监管的城乡全覆盖。

3 离石区城乡空间布局优化建议

3.1 全面推进城乡规划编制全覆盖

1)抓好城乡规划统筹。离石区积极组织编制离石区城乡一体化规划，整合城镇空间结构，明确产业空间布局，明确划定城镇外围生态空间，统筹协调区域交通、市政等重大基础设施的落实。离石区城乡一体化规划不仅有利于各部门的统筹衔接，而且为各镇开展规划编制工作提供依据，有利于各片区之间、各镇之间实现规划的无缝对接。因此应以离石区城乡一体化规划为纲，切实抓好城乡规划统筹工作。

2)完善城乡规划体系。在城乡全域规划体系下，结合城乡居民点等级体系规划，开展各层面规划工作，形成以中心城区为核心、中心镇为关键，特色镇为补充，中心村(农村社区)为基础的城乡空间结构体系。针对离石区实际发展情况与今后需求，有序编制各类规划。

3.2 全面推进城乡规划管理全覆盖

1)优化规划实施机制。

a.建立城乡统筹规划实施平台。一方面，组建城乡统筹工作委员会。离石区应成立由区委、区政府主要领导为主任、分管领导为副主任、相关部门主要负责人为成员单位的城乡统筹工作委员会，总体负责离石区全域规划实施和城乡统筹发展建设工作。

b.理顺规划管理体制。立足离石区情实际，创新体制、顺势而变。一方面，自上而下调整优化规划体制机制。另一方面，自下而上充实壮大规划管理队伍。同时，组织人事部门要进一步加大规划人才招录、培养和选拔力度，形成梯队，在保持基层规划人才队伍稳定的前提下，实现合理流动和适度调配。

2)完善管理制度。

a.创新管控手段。在城市管控方面，对城市不同区域的开发强度、密度、体量等指标进行控制，引导城市形成疏密有致、高低错落、多样化的空间形态。同时，要完善离石城区管理网络，提高城市管理覆盖面，推进城区净化、绿化、亮化、美化，特别要加强城市出入口、城郊结合部的管理，加强市容市貌整治。

在城镇管控方面，明确整体空间形态布局、街道宅间设计和道路系统规划与设计等内容，并根据导则进行管理控制。

在村庄管控方面，重点加强村庄规划的实施管理，没有规划一律不准批地建房，农民建房严格实施“一书一证”规划管理，对违反规划乱批、乱建的行为严肃查处。可结合本地实际编制农民住房设计图集，指导农民建房，确保质量安全。

b.强化规划监督。编制规划失去监督就会产生随意性，规划落实失去监察就会走样。为此，离石区在规划工作中要突出四点:

一是完善阳光规划制度。加强对规划的宣传，让全社会树立自觉敬畏规划、自觉执行规划、自觉维护规划的良好氛围，着力打造为民规划、阳光规划。

二是建立规划督察专员制度。建议成立离石区城乡规划督察专员办公室，代表区政府行使规划监督、督察职责，确保城乡统筹规划落到实处;同时，为强化对村镇规划建设的监督，建议成立镇村建设规划监督办公室，切实指导乡镇规划建设管理工作。

三是建立各级政府定期向同级人大报告规划工作、向政协通报情况制度。通过借助外力监督，有效防止权力滥用和随意变更规划，有利于让社会各界了解规划、监督规划。

四是实施责任追究制度。对违反规定调整规划、违反规划审批用地的，除予以纠正外，对有关责任人还要坚决查处。强化与城管执法部门的密切联系，加大对规划的执法监察力度，对违反规划私搭乱建行为坚决查处，有力地维护社会公平和市场秩序，充分保证规划的落实。

4 结语

城乡一体化是当前区域发展的主流趋势，较大程度地影响到传统意义上的城乡空间布局。目前，如何基于城乡一体化的视角优化完善空间布局成为亟待探讨的问题。本文尝试通过离石区的实例，从规划编制与规划管理两个角度提出一些优化完善城乡空间布局的对策建议，希望能够对其他地区相关研究有一定的借鉴意义。

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