国内地方政府能力研究述评与前瞻

宋 洁(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州 451191)

国内地方政府能力研究述评与前瞻

宋 洁
(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州 451191)

通过梳理国内学者对政府能力的研究，回顾了国内地方政府能力研究理论的发展脉络，分析了主要研究内容，指出了目前研究的成果和存在的问题。建议该领域的后续研究应在理论基础框架建构的基础上渗入制度分析，并注重对能力发展的研究。

国内;地方;政府能力

20世纪90年代初发展经济学证实，有能力的政府将最有效地促进国家经济和社会发展目标的实现，有效地应对和管理危机，实现可持续发展。“今天，在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使得人们再次思考关于政府的一些基本问题:它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”[1]政府的作用是政府职能问题，政府如何做是政府行为方式问题，政府能做什么和不能做什么即政府能力问题。政府能力是实现其职能的转化器，也决定了政府的行为方式。

一、几种有代表性的研究

国内学术界对政府能力的研究较早开始于经济领域。以王绍光、胡鞍钢的《中国国家能力报告》为代表，在中央与地方政府关系的角度下，对政府财政能力进行研究。他们认为国家能力包括两个基本方面，即政治统治能力和政治管理能力。随后，政府能力的相关研究才在政治学和行政学领域展开。较早将政府能力作为中国行政改革过程中的一个基本问题进行研究的是辛向阳，他指出:“政府能力是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标时所具有的能量。”[2]时和兴的观点也较具有代表性，他将国家能力的相关学说区分为韦伯海因兹主义、结构功能主义、公共政策学派、经济史学派和政治经济学派、国家学派等，并从政治史的角度总结国家能力，包括政治统治能力和政治管理能力。早期研究中，施雪华的观点也具有一定的影响力。作者用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法论，从政府能力与政府权力的互动中，总结出政府能力，即“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。”[3]并将政府能力的特性归结为政治性、管制性、服务性、整体性、层次性、流变性。他在《政府权能理论》中进一步将政府能力划分为:政府的社会行为能力、公共职能能力、公共产品生产过程能力、社会资源配置能力、政策过程能力、政治社会化能力、社会发展能力、国际关系能力[4]。

二、研究现状

1.地方政府能力的概念及构成要素

关于国内学者对政府能力的定义，可以归纳区分为三种:一是主体对客体。政府主体角度的定义更多地强调其“依据公共权力，通过制定政策和组织动员，实施自身职能”[5]，是“将自己的意志、目标转化为现实的能力”[6]。而从客体定义该概念的学者则更强调政府对环境的反应及其适应力，或是强调为社会经济发展所提供的公共服务。例如:“政府运用权力，履行职能，应对环境挑战，解决面临问题的能力。”[7]二是手段对结果。有部分学者认为能够恰当运用各种政策工具以实现政策目标是政府能力的表现，这个角度的定义主要是以政策过程理论为基础的。例如，谢庆魁认为政府能力是“政府能不能制定一个切合实际的现代化政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。”[8]金东日也认为政府能力是“制定和执行政策的能力”[9]。也有学者从结果的角度定义政府能力，认为政府在履行职责的过程中所体现出来的绩效大小强弱是其能力的反映，比如，政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等[10]。三是资源获取对履行职能。前者强调政府能力主要是汲取资源，例如:“汲取能力是指政府从社会获取财政资源的渗透能力，它是国家制度建设的首要任务。”[11]而从政府职能角度定义该概念的学者认为政府职能和政府能力密切相关，党秀云认为政府能力“泛指政府有效行使其职权，实现其职责的能力”[12]。

很多学者的研究中，对政府能力的构成要素划分大致有以下几种:一是以张钢为代表的运用动态理论和资源基础理论将其划分为资源获取力、资源配置力、资源整合力和资源运用力，这种划分得到了很多学者的认同。二是根据政府的职能进行划分，但是由于依据不同的标准对政府职能的划分存在差异，因此，从这个角度构建政府能力评估体系时往往会出现较大的差异。三是部分学者根据所要解决的问题，具体设计政府某方面的能力系统，该部分研究主要集中于政府公共危机管理能力、应急管理能力、公共物品供给能力等。笔者总结了几种具有代表性的关于政府能力构成要素的观点，如表1所示。

表1 国内学者关于政府能力构成要素的研究

2.地方政府能力评估体系

目前，我国学者对政府能力评估的研究从评价方法上大致分为两种类型:一是原则性、指导性、描述性的评估;二是运用层次分析法、因子分析法和模糊评价法等进行定量化的评估。研究层次主要集中在地方政府，以地级市为主。

(1)描述性的评估。对政府能力进行定性化的描述，而没有具体的指标和评估方法，例如，杜钢建于2002年初步尝试通过八维(即界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预测度、自由度、强硬度)五级评估框架对政府规制能力进行评估。他对中国一些基础设施行业(电力、煤炭、电信、自来水等)进行评估后得出，在行政规费制度上政府的规制能力过低，造成了农民负担过重并破坏了依法行政，导致官员腐败[22]。周平从政府能力的七个方面(见表1)设定了五个级别很强、强、中等、弱、很弱。“中等”级别为60分，最高分为100分[7]。作者对五个等级作了具体说明，但是，五个等级的衡量没有具体的度，其界定也会由于评估人的理解而具有很大的不确定性和波动性。同时，作者认为指标权重应根据其在评估体系中的地位来确定，并没有说明具体的操作方法。该评估框架对政府能力七个方面五个等级的说明属于定性化的描述，而且权重的设计具有较大的主观性，根据该评估体系，能否对县级政府能力进行科学性评估是值得商榷的。周楠楠、赵敏娟从委托代理角度设定了一套地方政府能力评估模型，对地方政府在推动家庭联产承包责任制(1978—1982年)中所表现出来的能力加以评估。作者认为地方政府具有双重代理人身份，既是中央政府的代理人，又是地方利益的代理人。据此，将地方政府能力分为两个方面:地方政府作为地方利益代理人与中央政府谈判的能力，地方政府作为中央政府代理人执行中央政策的能力[23]。

(2)设计指标体系。运用层次分析法、因子分析法和模糊评价法等进行定量化的评估。这种评价方法，无论是主观评价还是客观评价，各种指标都具有确定的衡量标准，具有较强的实际操作价值，以张钢和张立荣的实证研究为代表。张钢对地方城市政府能力评价的实证研究在理论上和实证上都具有重大的意义和突破。该研究在战略管理视角下，结合资源基础理论和动态能力理论，将一般组织能力分为静态能力和动态能力，静态能力包括运用资源能力，动态能力包括获取资源能力、配置资源能力和整合资源能力。作者认为政府能力与一般组织能力具有某些共同特征，并以此作为研究政府能力的内涵与结构的基础。张钢认为加强政府能力建设是我国地方政府在新的竞争环境中获取并维持竞争优势的基础。他在2004年建立了包含16个具体指标的地方政府能力评估体系，采用因子分析方法对长江三角洲16个城市的政府能力进行评估排序和分析。总体看来，当前政府能力主要特征是不平衡性，不但政府之间能力建设不平衡，而且政府内部各个要素建设也不平衡[19]。2005年张钢又建立了“硬指标”和“软指标”相结合的地方政府能力评价体系，在此基础上采用层次分析法综合评价模型，对浙江省11个城市的政府能力进行评价和比较分析[24]。这种定量和定性相结合的地方政府能力评价体系是对地方政府能力实证研究的一大进步。但是，从动态能力和静态能力的角度对政府能力的评价，并不能很直观地反应政府职能履行的情况。而且，张钢2005年的指标使用了四级指标体系，56个具体指标，是对2004年指标的修正。但是，通过比较可以发现，两个指标体系存在较大的差异，指标体系的层级和数量完全不同。如果这两个指标都具有科学性，那么，笔者的疑问是:譬如，在资源配置力方面，2004年的指标使用的是政府人均财政支出和电子政务水平，而2005年的指标使用的是文化、技术、制度、管理四个方面的指标，二者是否具有同等的评估效力呢?如果用2005年的指标重新评估长江三角洲16个城市政府，又是否会得到相同的结果呢?邹再进、张继良认同张钢的观点，设计了由16个指标组成的指标体系，并采用因子分析法对2002年我国30个省级地方政府能力进行评估，认为我国地方政府能力大致呈现出沿海→中部→西部逐次递减的态势[25]。张立荣将政府的公共服务能力等同于政府能力，认为县级政府能力的构成主要包括规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、危机管理能力和执行能力;并对每个能力方面设计了可靠性较高的5个测量项，基于湖北和江西各15个县的实地调研数据，采用因子分析方法，指出这5种能力中，对公共服务能力影响最大、最强的是汲取资源的能力，其次是规划、执行和危机管理能力，最后是资源配置能力[26]。该项研究设计的评价体系，是对县级政府能力整体进行评价的一个较为完整的评估体系，评估方法有具体的说明和操作指导。但是，其指标完全是主观性指标，没有客观指标。孙洁将地方政府能力评价体系的维度设置为维持自身发展的能力、履行基本职能的能力、推动社会整合和可持续发展的能力三项，并据此设计出11个一级指标及33个二级指标，用专家打分法确定指标的权重，再用层次分析法把各级能力指标分为五个等级:很强、强、中等、弱、很弱，并且分别给定每个能力等级的设计分值范围，以此来评估地方政府能力。但是，这一指标体系的不足之处是它不是建立在动态能力理论和资源基础理论之上的，因此，政府与外部环境的互动体现得不明显，看不出政府运作的动态过程和与外界的能量交换[27]。许成科将地方政府执政能力评价的总目标分解为社会发展潜在能力、社会管理能力、社会平衡能力、公共服务能力四项分目标，在此基础上又对初拟指标作了隶属度分析和相关性分析，从而确定了23个子目标指标，采用模糊综合评判和层次分析法对陕西省6个地级市政府能力进行了实证分析[28]。黄燕，杨振斌，孟繁邨根据公共服务型政府应具有的四种基本职能公共保障职能、公共环境职能、公共行政职能、公共服务职能，建立了包括16个具体指标的评估体系，采用因子分析法对广东省21个地级市的政府能力进行评估排序[29]。

三、展 望

从以上回顾分析可以看出:政府能力评价体系的具体指标设计是千差万别的，其最主要的原因在于政府能力子系统划分上存在较大差异，其次是不同学者研究问题的切入点和角度有很大的不同，而且评价的区域也会对评价指标有不同的要求;但是，有些研究存在堆砌指标的现象。因此，笔者认为，对政府能力的理解是关键，不同的能力内涵会导致不同的构建指标和不同的评估结果。而指标又是核心概念的具体化和细分化，也就是说政府能力内涵不同，据此设计的指标体系也各异。尽管很多指标体系的统计方法基本一致，但是具体指标不同，权重设置不同，评价方法不同，所得出的结果也会有差异。所以，首先要根据科学的方法构建理解和解释政府能力的框架模型，然后在此基础上结合所研究具体问题的特点，合理有效地选取指标，设计权重。这样，所形成的评估体系才能较为真实、客观地反映政府能力的实际水平。

(1)在理论结合实证的基础上，进一步厘清政府能力研究框架。理解或解释政府能力应采用开放系统的视角:要从个人、组织、环境相互联系的整个系统，而不是单独的组织考虑问题;不只注重政府内部的结构和制度，也将经济、文化、政治等环境因素纳入思考范围;而分析维度应该通过三个不同层次，即个人的、组织的和系统的、能力的指标进行设计。

(2)就政府能力的研究而言，将制度与其评价体系结合是一个具有理论与实践价值的研究方向。一方面制度可以揭示政府能力表象之外，又不同于绩效的内在机理;另一方面，政府能力也作用于制度环境，制度环境在一定程度上会被逐渐侵入与改变。今后的研究应注重制度与能力之间的相互关系和作用，强调对二者互动性的研究，以便可以完整地呈现出地方政府能力的形成、转换过程中与制度之间互动的图景。但是，地方政府在实际运行过程中与制度环境的互动程度是不易描述的。

(3)能力发展或增强是指在一定的时间内获得这些能力。因此，能力提升项目就涉及必要的资源和发展这些能力所需要的条件。能力的增强是一个过程，需要建立一些从低到高的连续的基准并涉及时限。更重要的是，能力增强涉及在个人、组织和机构层面的，学习、适应和改变态度的复杂过程。用来评估能力的程度或水平的基准，往往是基于主观评价的部分或不完整的信息。确定指标和测量工具，以把握复杂性，解决不同层次的分析，比确定指标、衡量产出或结果更有挑战性更困难。人们往往通过测量绩效来解释说明能力的变化情况。其中的逻辑是，如果一个组织或机构拥有更大的能力以履行其职能，绩效可能会提高。但是，能力与绩效存在实质性的差异。以后的研究希望能在政府能力分析框架的基础上，对政府能力的变化情况作动态的定性和定量相结合的分析。

[1]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财经出版社，1997:1.

[2]辛向阳.新政府论[M].北京:中国工人出版社，1994:197.

[3]施雪华.论政府能力及其特性[J].政治学研究，1996 (1):63 68.

[4]施雪华.政府权能理论[M].杭州:浙江人民出版社，1998:20 22.

[5]金太军.政府能力引论[J].宁夏社会科学，1998(6):27 32.

[6]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告[M].沈阳:辽宁人民出版社，1993:222.

[7]周平.县级政府能力的构成和评估[J].云南行政学院学报，2002(5):25 28.

[8]谢庆魁.中国政府体制分析[M].北京:中国广播电视出版社，1995:155.

[9]金东日.政府能力的政策学视角[J].山西大学学报:哲学社会科学版，2005(4):10 13.

[10]刘世军.现代化过程中的政府能力[J].理论学习月刊，1997(2):33 37.

[11]王绍光.国家汲取能力的建设:中华人民共和国成立初期的经验[J].中国社会科学，2002(1):77 94.

[12]党秀云.政府再造与政府能力之提升[J].行政论坛，2004(1):11 13.

[13]时和兴.关系、限度、制度:政治发展过程中的国家与社会[M].北京:北京大学出版社，1996:17.

[14]陈炳水.政府能力初论[J].浙江社会科学，1998(3):20 25.

[15]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社，2000:564 573.

[16]臧乃康.论政府能力[J].云南行政学院学报，2001(1): 31 34.

[17]谢庆奎.论政府发展的涵义[J].北京大学学报:哲学社会科学版，2003(1):16 21.

[18]汪永成.政府能力的结构分析[J].政治学研究，2004 (2):103 113.

[19]张钢，徐贤春，刘蕾.长江三角洲16个城市政府能力的比较研究[J].管理世界，2004(8):18 27.

[20]王骚，王达梅.公共政策视角下的政府能力建设[J].政治学研究，2006(4):67 76.

[21]黄毅峰.再论政府能力及其提升的路径选择[J].社会科学，2011(1):32 42.

[22]杜钢建.政府能力建设与规制能力评估[J].政治学研究，2000(2):54 62.

[23]周楠楠，赵敏娟.1978—1982年农地制度变革中地方政府能力评估[J].经济问题探索，2007(11):171 175.

[24]张钢，徐贤春.地方政府能力的评价与规划:以浙江省11个城市为例[J].政治学研究，2005(2):96 107.

[25]邹再进，张继良.中国地方政府能力评价研究[J].云南财贸学院学报，2005(5):86 91.

[26]张立荣，李晓园.县级政府公共服务能力结构的理论建构、实证检测及政策建议:基于湖北、江西两省的问卷调查与分析[J].中国行政管理，2010(5):120 125.

[27]孙洁.试论构建地方政府能力评价的改善与指标体系[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2006(6): 15 17.

[28]许成科.地方政府执政能力评价研究:以陕西省为例[D].西安:陕西师范大学，2007:10 14.

[29]黄燕，杨振斌，孟繁邨.对广东省21个地市政府能力的检验与分析[J].科技管理研究，2007(5):91 93.

【责任编辑 李 艳】

Government Capacity Research in China:A Survey

Song Jie
(School of Humanities and Social Sciences，Henan Institute of Engineering，Zhengzhou 451191，China)

A general survey of government capacity research in China is provided，which recalls the theoretical development context of government capacity research in China，analyses its main contents，and points out the achievement and the existent problems at present.It is suggested that future research in this field should base on theoretical framework，penetrate institutional analysis and pay attention to the study of ability development.

China;local;government capacity

D 63

A

2095-5464(2014)01-0038-05

2013 06 07

宋 洁(1981)，女，河南郑州人，河南工程学院讲师，南开大学博士研究生。