公众参与下的食品安全规制

丁 鹏，王淑娟(沈阳大学政法学院，辽宁沈阳 110044)

公众参与下的食品安全规制

丁 鹏，王淑娟
(沈阳大学政法学院，辽宁沈阳 110044)

论证了公众参与的重要作用，认为政府应当出台政策支持公众参与食品安全规制，提出了完善公众参与食品安全规制的对策，以期能提高消费者在博弈局中的地位，维护消费者的消费权益，实现城市社会的可持续发展。

博弈局;公众参与;食品安全;规制

“民以食为天”，食品作为一种日常必需品，每天要发生大量的购买和消费行为，不合格的食品不仅给人体健康造成了严重损害，而且给社会带来了巨大的诚信隐患。依照《食品安全法》所确立的新安全标准，食品安全不仅指食品生产、加工、销售等环节的安全，还包括食品包装、运输、贮藏等环节的食品安全。可见，食品安全问题发展到今天，已经超越了传统的食品卫生或食品污染的范围，已经关系到人类赖以生存和健康发展的社会问题，它需要全社会的广泛参与。古语说得好:“大智兴邦，不过集众思”(《格言联璧》)。政府的政策要做到客观，符合实际，符合人民的真实意愿，就必须倾听来自人民的心声，集思广益。实践证明，食品安全问题仅仅依靠政府单方面的管理规制并未起到理想的效果。因为食品安全涉及到每个公众的自身利益，只有充分发挥社会公众的力量，让公众充分参与到食品安全的规制和管理过程中，才能从根本上解决食品安全问题。

然而社会的现实情况是社会公众在食品交易的博弈局中总是处于信息劣势地位。普通的社会公众一般都是通过食品成分说明、生产日期等标示性的文字来简单地判断该食品的安全性，很难对食品加工、制造、销售企业的信息有充分的了解。因此，在企业寻求自身利益最大化过程中，政府需要站在公众的角度，采取一系列有效手段，对食品加工、制造、包装、储藏、运输、销售等企业严格执法，支持公众参与食品安全规制过程，增加消费者在博弈中的话语权，帮助消费者形成利益集团，从而确保公众食品安全，实现社会和谐稳定、可持续发展。

一、公众参与食品安全规制的规范性分析

公众参与是在20世纪六七十年代美国“新公民参与运动”下兴起和发展起来的一种政策决定机制。公众参与食品安全规制是指社会公众有权平等地通过一定的程序或途径参与食品安全利益相关的决策、实施活动，使得其符合广大公众的切身利益[1]。正如科恩指出的:“民主过程的本质就是参与决策”[2]。公众参与的本质是一个社会各利益群体进行博弈最终达成妥协的过程，同时也是弥补政府有限理性的缺陷与克服公共权力腐败的必要路径。卢梭在《社会契约论》中表明过这样的观点“人民力量只有集中起来才能行动;如果分散开来，它就会消灭，正如洒在地面上的火药的作用，只能是星星点点地燃烧而已。”[3]党的十七大报告中也着重强调要从社会各个层面逐步扩大公众参与度，这是构建服务型政府的必然要求。公众参与机制可以有效提高政治体系的代表能力和回应能力，有助于加强政府合法性，增强公民对政府决策的认同，进而促进社会稳定[4]。公众参与机制能够促使政府决策朝着真正有利于公众的方向发展，并且能够提高政策在实践中的执行效果。我国的食品安全监管过程中存在公众参与的缺位问题。为适应当前形势，有必要将公众参与机制引入食品安全监管领域，从公众参与的视角，研究食品安全规制，以便促使监管决策更科学、更可行。

二、公众参与食品安全规制的经济分析

在食品市场交易博弈过程中，食品市场的交易主体食品生产、制造或销售企业与消费者

双方的信息处于不对称的状态。作为食品终端的消费者在与食品企业进行博弈的过程中，明显处于信息劣势的一方。企业拥有大量信息，总是千方百计地以高价出售劣质产品;而消费者则处于信息劣势:因此，政府有必要制定、实施有利于提高消费者博弈能力的制度，促进城市和谐可持续发展。下面笔者主要从博弈模型出发对公众参与食品安全规则进行经济分析。这个模型主要用来证明在食品市场交易博弈过程中，消费者处于劣势地位，需要政府出台相关政策法规给予平衡。

1.模型假定

假设1博弈局中一方博弈主体食品加工制造企业，可以制售质优合格与劣质不合格两种食品①在前提假设中企业都是经济人，即追求自身利益最大化的主体，制造劣质、不安全的食品会降低企业的成本，增加企业的利润，因此企业会生产不安全、劣质食品，产生两种策略。。生产质优合格食品概率为m，生产劣质不合格食品概率为(1-m)。由于企业不可能以低价出售质优合格食品，否则会亏损，因此假设概率为0。而对于劣质不合格食品，企业高价出售概率为α(0＜α＜1)，但需要有C0的伪装成本。低价出售劣质不合格食品概率为(1-α)。

假设2 优质合格食品与劣质不合格食品的价格、成本与消费者购买所获得的效用分别为P1，P2;C1，C2;U1，U2。同时假定P1＞P2，C1＞C2，U1＞U2。且消费者对两类食品的效用感受为U1-P1＞U2-P2，即优质合格食品的效用大于劣质不合格食品效用。

假设3 消费者有两种策略，购买与不购买，概率分别为n(0≤n≤1)和(1-n)。消费者选择不买时，其收益为0，此时企业的损失为全部成本。

假设4 由于自由竞争的市场缺陷，在食品交易市场需要政府规制弥补失灵行为。假设在企业与消费者博弈过程中，有个隐藏的假设:通过政府规制有一定数量社会福利的增加，其规制成本为C，检验食品概率为q，当政府发现企业高价出售劣质不合格食品时，则对其处罚F，且企业补偿消费者X。

2.模型的支付矩阵

模型的支付矩阵见表1。

表1 食品加工制造企业与消费者博弈支付矩阵

3.博弈均衡与结果分析

依据博弈矩阵，求解不完全信息动态博弈期望收益。企业与消费者的期望收益分别为π1、π2。食品企业的期望收益π1为

同理，消费者的期望收益π2为

由以上结果可知，在假设的前提下，如果食品加工制造企业选择食品以次充好的概率为α*，那么消费者就以n*的可能性购买食品。由于信息不对称，企业更倾向于以高价格出售劣质食品。影响以假乱真高价出售不合格食品概率的主要因素有政府规制部门对其违法违规行为的惩罚力度、与政府之间合谋程度、被发现后给予消费者的补偿额度，以及企业为高价销售劣质不合格食品须付出的伪装费用等。而消费者购买概率取决于α*的大小，如果企业高于α*的概率时，消费者拒绝购买，反之，则选择购买。而购买概率如果大于n*，企业最优策略是继续伪装劣质不合格食品来欺诈消费者;反之，企业合法经营收入所得大于以次充好，企业选择诚实守法经营。当消费者购买概率等于n*时，企业随机选择战略。如果消费者购买食品的概率大于n*，企业以次充好商品价格低，大部分消费者只关注价格低廉的食品，这样长期下去，易导致食品市场劣质食品驱逐优质食品，即产生逆向选择。

可见，在没有政府监管的情形下，企业会凭借信息优势来欺骗消费者的行为，导致食品交易市场混乱。从博弈模型来看，取得社会福利最大化的最理想状态是使得n*尽可能大，而α*尽可能小。这就需要政府采取有效政策监管食品生产、制造和销售企业，以平衡消费者与食品生产销售者之间的利益。公众参与机制能够促进政府在监管食品安全的过程中更加公开、透明、民主，从而能够最大限度地保障消费者的权益，提升在食品安全交易市场中的话语权。

三、完善公众参与食品安全规制的对策

食品市场的运行是一个自成体系的链条，涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节。食品安全监管同样应当涵盖食品链条的上述环节，贯穿从“农田到餐桌”的全过程。任何一个领域监管不到位，都可能带来食品安全隐患[5]。仅依靠单一的行政机构对上述环节进行监管并不能很好地实现目的，因此有必要整合食品生产者、销售厂商、消费者、中介组织与相关科研机构等社会力量进行有效地配合与协调，发挥合力才能实现食品监管的效用。食品安全公众参与机制，能为社会力量参与食品安全监管提供良好的合作平台。

1.扩大食品安全宣传

扩大食品安全宣传，可以增加公众对食品安全的认知度和责任感。一般来讲，公众并不能自发地意识到自己作为公众的权利或义务去主动参加食品安全监管。因此有必要对公众进行相关的常识和法律法规宣传教育，增加公众对食品安全的了解，促使其形成参与食品安全规制的意识和动力。当公众认识到自己是食品安全隐患的潜在受害主体的时候，其就会增强对食品安全的重视度、认知度及整治食品安全的责任感。笔者认为，信息公开制度是一个有效推行安全宣传活动的制度，可参照《日本食品安全基本法》中关于食品安全信息公开制度的内容来设计我国的食品安全信息公开制度。如:要求食品相关企业及时并且定时通报、提供食品安全管理的工作情况和相关的信息资料;国家、地方公共团体，食品安全委员会等设置信息窗口，收集食品安全信息并及时、定期公布食品安全信息和各种与食品安全有关的统计数据;食品安全委员会必须自觉地向社会公开食品安全政策的决议过程等[6]。此外，有关政府主管部门或行业协会可组织一些有关食品安全的知识讲座，让社会大众对食品安全产生基础的认知。食品生产、制造、销售企业也可以通过新闻、媒体或广告等方式来宣传相关食品安全标准或成分标志等。这些宣传教育也能增加公民对社会发展的责任感，激发其参与食品监管的热情。

2.完善立法领域的公众参与

《食品安全法》第10条规定:“任何组织或者个人有权……对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”这是宪法赋予公民参政议政权利的具体体现。这种源头参与的方式可以促使食品安全领域的公民权得到有效的保障。《日本食品安全基本法》第13条规定，为了将国民的意见反映于制定的政策中，并确保其制定过程的公正性和透明性，在制定食品安全政策时，应采取必要措施促进提供与政策相关的信息，提供机会陈述对政策的意见，促进相关单位、人员之间交换信息和意见[7]。国家、地方立法机关或有关政府部门在出台有关食品安全的法律法规或政策之前，应当通过网上问卷、立法听证、社会调查问卷等方式大量听取公众的意见，尤其是涉及到食品安全标准制定的问题，更应当满足大多数公众的要求。立法听证是一个更为正式和有效的源头参与制度，它能够将民意有效地体现在立法中。目前，听证程序已经在多个领域适用，包括行政听证、信访听证、价格听证等。笔者认为，食品监管领域的听证可以包括相关食品安全法律法规出台的听证、食品价格制定的听证，以及对食品加工制造主体行政处罚的听证等环节。在上述听证程序当中应当设置合理的程序，以突显公众参与的地位，如公众评价意见小组听证，听取公众评价小组的多数票意见是政府决策的必经程序。通过这种听证，能够促使相关政府部门更加理性地对食品加工、制造、销售企业进行食品监管，平衡食品消费者和制造、销售食品企业之间的信息不对称，从而提高消费者的博弈力量。

3.建立公众协助执法机制

食品安全监管关系到社会百姓的生存与健康，也关系到公共卫生的安全与维护，不论是监管机构还是社会公众，包括食品市场链条上涉及到的任何主体，对此都有共同的利益。为此，应当努力推动公众协助执法机制的建立和运行。公众协助执法在中国并不陌生，大家最常见的就是交通协勤。但公众协助执法并不仅仅表现为协勤，还可以有其他的方式。如组成消费者联盟处理私人之间的争议，积极帮助执法部门获取与食品安全相关的证据并积极作证，检举、揭发黑加工窝点等。只要尽力配合国家主管部门治理食品安全问题，就是协助执法。其中，消费者协会的维权行动是公众协助执法的重点表现。消费者组织的维权职能包括以下方面:积极参与食品安全管理，对食品进行监督、检查;就有关消费者合法权益的问题，向食品安全行政机关反映、查询，提出建议;受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解;投诉事项涉及食品质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定;对侵害消费者合法权益的行为，通过大众媒体予以揭露、批评等[8]。通过消费者协会的维权给受害消费者大力支持，从而使受害消费者获得强有力的后盾。消费者协会的这些行动对于政府主管食品安全的机构而言是一个有益的补充和推动，民间与官方合力推动食品安全领域的健康发展是一个有效的途径。

4.完善公众对食品安全的监督机制

公众发挥无处不在的监督人的身份对于食品生产、加工、制造、运输等企业的监督来说十分重要。可以利用现代化的手段，如手机拍摄、发微博、找媒体曝光、网络发帖等方式，随时检举揭发违法企业。将这些违法企业的行为公布于众，让社会力量来评判它。这无疑对企业的信用和未来的生产活动构成实质性影响。公众的监督行为给行政机构的执法活动带来重要的信息和证据。为了让公众更好地发挥监督人的身份，政府也应当及时开展宣传活动。前面所提到的信息公开制度能够增加管理的公开性和透明度，为公众的参与提供必要的条件。透明度或者公开性保证了监管机构随时可以受到公众的监督。可见这几项措施不是互相矛盾的而是相互促进的。

四、结 语

食品安全对于公民的健康和社会的可持续发展至关重要，公众参与食品安全规制是维护食品交易市场有序进行的重要保障。它不仅能够规范食品加工、制造、经营的行为，促进食品交易良性竞争，有序发展;更能够提高公民的民主决策意识，促使社会公众的人身健康得到有效保障。当然，公众参与公共决策在食品安全规制领域还仅仅是一种尝试，希望这种机制能够真正的惠于民众。

[1]王永华.贯彻《食品安全法》推进公众参与食品安全监管制度化建设[J].中国工商管理，2009(8):24.

[2]科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京:商务印书馆，1988:219.

[3]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京:商务印书馆，2006:105.

[4]托马斯.公共决策中的公众参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社，2005:153.

[5]熊宇.食品安全监管的行政法之维[J].四川师范大学学报:社会科学版，2011(4):112.

[6]王贵松.日本食品安全法研究[M].北京:中国民主法制出版社，2009:96.

[7]日本食品安全基本法[EB/OL].[2013 03 18].http:∥wenku.baidu.com/view/a2cf7484ec3a87c24028c4c6.html% 202013.3.

[8]刘畅.日本食品安全规制研究[D].长春:吉林大学，2010:64.

【责任编辑:刘晓鸥】

Food Safety Regulation with Public Participation

Ding Peng，Wang Shujuan
(College of Politics and Law，Shenyang University，Shenyang 110044，China)

The importance of public participation is demonstrated.It is considered that the government should introduce policies to support public participation in food safety regulation.Some strategies are proposed to improve public participation in food safety regulation，thereby enhancing the consumer’s position in the game board to maintain their consumer interests，to achieve sustainable development of urban society.

game board;public participation;food safety;regulation

F 425

A

2095-5464(2014)01-0060-04

2013 04 12

丁 鹏(1978)，女，辽宁海城人，沈阳大学讲师，博士。