中国古代巡视制度

文_本刊综合

中国古代巡视制度

文_本刊综合

巡视制度古已有之，据史籍记载，古代天子尧、舜每过五年都要率领百官和侍从去巡狩四方，考察地方诸侯的政绩和公德，这就是“天子巡狩制”，此制度即为后世巡视制度的最早渊源。而后经过历朝的发展演变，到了明代，巡视制度趋于完备。古代的巡视制度有其合理性，对我们今天的反腐事业也具有一定的借鉴意义。

沿袭发展

巡视制度最早可追溯到原始社会尧、舜、禹时期的天子巡狩制。奴隶社会时期，夏、商、周三代亦循此制，但天子巡狩的时间各不相同。秦始皇统一六国后，也十分重视对地方进行视察，先后五次“巡行”，以加强中央集权的专制统治。

汉朝时，汉武帝创设了监察地方的刺史制度，采用巡视的方法监察郡县，开了中央监察官巡察地方的先例。汉武帝把全国划分为十三部，每部设立一名刺史，一共十三名。刺史的工作方法是“乘传周流”（“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视），刺史的职责被武帝钦定为《六条问事》，刺史定期巡察所辖的郡国，称为“行部”，监察郡守、国相、诸王的不法行为。同时，汉代还有督邮察县制度，就是在郡级地方政府中增设督邮一职，采取巡部的方式，掌管县内官吏的监察。

魏晋南北朝时期，御史台成为独立的监察机关。各国的中央政府不定期派遣御史巡察地方，对地方官吏进行监察，并授予御史以“风闻言事”的权力。

隋朝也采用了御史台制度，监察御史代表皇帝出使地方，监察郡县，保证了中央集权的统一性。至唐初，对地方州县的监察是随时随事派遣，后来则由中央监察机构御史察院的监察御史以“六条”巡察州县，遇有非法行为，即予以纠查。唐中宗神龙二年，又明确设置了一种经常性的地方巡回监察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及内外五品以上官员二十人担任，任期一年，并制定新的六条，依此纠察州县。以后改为采访处置使、观察处置使，代表中央巡察州县。监察御史与十道巡按使的区别在于：前者出巡的时间不定，一般是地方出了大要案件时才出巡，带有皇帝敕命，具有特使色彩；后者是一种经常性的地方巡视制度，担任十道巡按使的官员可以是监察御史，也可以是其他御史，甚至可以是行政官员。

宋朝时期，地方监察机构总称为监司。皇帝可以通过监司出巡制来控制地方官吏。宋代规定，监司要在一年(或二年)内巡遍所辖地区，规定出巡时的随从人员以及出巡时在地方上的逗留时间，“无公事不得住过三日”。违反出巡制的监司官要受到处罚。

明朝时期，明太祖朱元璋曾不定期地派出监察御史巡按地方。明成祖朱棣即位后，正式确立御史巡按制度，按当时十三省行政区划分为十三道，设十三道监察御史一百一十人，再从他们中选派巡按御史。从十三道监察御史中选派巡按御史十分严格，每名巡按御史的产生，都是先由都察院选出两名候选人，引至皇帝面前，请皇帝钦点一名。十三道监察御史平时归中央都察院管理，但在履行职能时又不受都察院控制，直接对皇帝负责。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。巡按御史代表皇帝巡视地方，又叫“巡方御史”，俗称“八府巡按”，专门负责监察，一般不理其他事务，权力极大。

四种形式

古代巡视主要有帝王亲自巡视、帝王遣使巡视和中央监察机构对地方及地方监察机构（包括地方行政长官等）对所属州县巡视四种形式：

形式一：帝王亲自巡视。巡视制度最早可以追溯到先秦时期。当时的巡视形式主要是天子亲自到各氏族、部落巡视，监督各氏族、部落首领按原始的习惯和全体氏族成员的意愿管理好公共事务。这是我国最古老的权力监察方式。三代君主常带领随从人员省视诸侯国，了解诸侯国情况，其主要目的是进行监察。“天子适诸侯，为巡守（狩）。”

此后，历代有作为的皇帝差不多都亲自到全国各地巡行。例如，秦始皇统一中国后，在外巡行的时间远远超过在宫中安居的时间。汉高祖刘邦和光武帝刘秀常常外出巡察，其目的之一便是考察地方吏治。唐太宗李世民即皇位以后，经常巡视各地。清朝皇帝中，出巡最多的是康熙和乾隆。康熙认为，皇帝走出深宫，进行实地视察，比单纯看奏章或听臣子们的议论更能了解实际情况。他说：“臣下之贤否，朕处深宫何由得知？缘朕不时巡行，凡经历之地，必咨询百姓，以是知之。”乾隆亦极喜巡视，足迹几乎遍及全国各地。

形式二：帝王遣使巡视。帝王遣使巡视在商代就已开始。商代甲骨文中有“东吏来”“乃令西吏”等记载，据考古学家陈梦家考证，“东吏”和“西吏”，“当指派至于东或于西的使者”。这些商王的使者，除所负的其他使命外，还有监察诸侯国对中央是否忠诚并向天子汇报的职责。春秋战国时期，一些国君常常遣使暗中察访官吏、调查各级官吏有无越轨言行。此后各朝，均有一些帝王专门派遣重臣、亲信官员包括监察官员到各地进行公开或私下的巡视，以加强对地方的监察。东汉王朝也以临时性监察作为经常性监察的辅助手段。其主要形式仍然是天子遣使巡视郡国和郡太守行县。

王莽做皇帝以后，也曾派出五威将巡视边地，派出风俗使者搜集他所需要的各种情报。隋文帝也经常“潜遣行人采听风俗，吏治得失，人间疾苦，无不留意”。在晋代，遣使出巡是中央监察地方的重要方式。晋武帝对这种监察方式尤为重视，曾多次下诏遣使巡察州郡。北魏孝文帝还将北魏境内分为东西两道，分遣“东西二道大使”进行巡察。此后各朝，一些皇帝为加强对地方的监控，也常常遣使出巡。

形式三：中央监察机构对地方的巡视。监察机构对地方的巡视分为中央监察机构对地方的巡视和地方监察机构对所属州县的巡视。其中以中央监察机构巡视最为重要。中央监察机构对地方的巡视始于汉代，并实行经常化、制度化。两汉地域辽阔，行政官吏众多。为了加强对各级官吏的监督，使监察活动覆盖中央到地方，因而采取了多渠道、多形式的监察方式。

其中之一就是实行常驻与巡行相结合的监察方式。

形式四：地方监察机构（包括地方行政长官）对所属州县的巡视 。除中央监察机构外，地方监察机构为了加强对所属州、县的监察，也定期或不定期地开展巡视活动。如西汉，郡对属县的巡视一般由郡太守本人进行，称为“行县”。行县的目的是通过实际考察监察属县长吏及豪强，并对违法者予以惩处。郡太守行县须定期进行，一般是在每年春季。宋王朝定有繁杂的地方监察官出巡制度，包括对监司所带随从仆役、巡察州县逗留的时间和生活待遇等都作了具体明确的规定。

震贪效力

巡视制度注重实地监察，强化了对地方官的监督，有利于防止地方官员贪污腐败。出巡监察这种方式，改变了那种靠坐镇受理吏民检举的单一被动监察方式，而主动出击、实地调查这种监察方式，在一定程度上减少了那种坐镇监督容易出现的虚监、失监的官僚主义现象，提高了监察的实际效果，使地方上的一些不法官吏得到及时的惩治。如汉武帝从元鼎四年（公元前113年）起，曾多次亲自大规模出巡，在出巡中发现郡国存在许多严重问题，有的太守因此被诛，有的因此自杀。

巡视制度起到了中央对地方的监控作用，有力地维护了专制主义中央集权统治和国家统一。由于巡视监察的有效性，使其成为我国古代社会长期沿用的一种重要的监察方式，加强了中央对地方的监控，有力地维护了专制主义中央集权统治。例如，秦始皇即位称帝后，在全国巡行达五次之多。他亲自考察各地官吏，使其不敢渎职违法。这对于政权刚刚建立，六国贵族隐藏民间随时准备反叛，统治还不稳固的秦王朝来说，是十分必要的。

巡视制度有利于加强对地方官的考核，做到选贤任能。深入实地巡察，打破了通过官方渠道了解官场情况的局限性，扩大了信息来源，能够较为全面地了解地方官员廉洁勤政的真实情况，有利于加强对地方官的考核，做到选贤任能。

巡视制度有利于防止地方官权力过分集中，保证地方监察机构能够正常履行职责。中国封建社会历史悠长，有深厚的家长制传统，一些地方官员特别是长期在一地任职的官员很容易造成权力高度集中的局面，以至于地方监察机构屈从于地方官的权势，而导致监察不力甚至不敢监督。一旦出现这种情况，很容易滋生贪污腐败，从而损害统治阶级的长远利益。通过中央及上级监察机构派员巡视，能有效防止地方官权力过分集中，有利于保证地方监察机构正常履行职责。此外，巡视制度还能够有效防止地方监察机构因与地方行政机构长期共处而产生同化现象，起到固定监察所不能起到的特定作用。

（据凌霄志、如文等的著作、报道及相关资料综合整理）