浅析消防执法规范化建设

●陈海涛，雷 宁

(1．杨凌示范区消防支队，陕西 杨凌 712100;2．汉中市消防支队，陕西汉中 723000)

一、加强执法规范化建设的目的和意义

所谓“规范化”，就是指“在经济、技术和科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过制定、发布和实施标准(规范、规程和制度等)达到统一，以获得最佳秩序和社会效益”。公安消防执法规范化建设，就是指公安机关消防机构为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对消防执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。［1-5］加强执法规范化建设的目的是全面提高公安机关执法能力和执法公信力，解决执法突出问题，达到执法思想端正、执法主体合格、执法制度健全、执法行为规范、执法监督有效的目标。

加强执法规范化建设，具有重要的现实意义。首先，加强执法规范化建设，是当前各级公安民警深入开展党的群众路线教育实践活动的基本要求。其次，加强执法规范化建设，是落实“三句话”总要求，树立和维护公安消防执法的良好形象，提高公安机关维护社会和谐稳定能力和执法公信力，构建和谐警民关系，全面服务建设小康社会的有力保障。再次，加强执法规范化建设，是贯彻落实科学发展观，进一步深化“三基”工程建设，全面推动公安工作和队伍建设发展的一项重大战略举措，是确保公安机关严格、公正、文明、理性执法的重要途径。

二、当前消防执法中存在的主要问题

近年来，公安机关开展了“规范执法行为，促进执法公正”“大讨论”“大练兵”“三访、三评”活动和“三基”工程建设，消防执法规范化建设取得了长足的进步。然而，不容否认的是，由于历史和现实的原因，消防执法中还存在着执法思想不端正、执法制度不落实、执法方式不得当等问题。这在一定程度上影响了部队良好形象，损害了警民和谐关系。

(一)执法程序不规范

执法程序不规范，主要是指在消防执法过程中的“受理、承办、调查取证、告知、审批、结案”等环节，不能按照法定程序开展，集中表现在受理环节、执法先后顺序、法定时限、审批环节。［6］

1．受理环节

受理环节直接影响到后续的整个执法环节，容易引发“一步错位、步步错位的链式反应”。例如，针对开业前消防安全检查，大部分基层消防部门能够通过受理窗口受理。但是，部分消防部门并不给申请对象出具受理凭证，甚至只让申请人留下电话，不能及时发放申报表格，不能一次告知需申报的材料。这就导致无法在规定时限内出具检查意见，影响单位正常投入使用，给单位造成经济损失。

2．执法先后顺序

执法各环节先后顺序一旦出现问题，就会直接导致执法错误，即执法程序不合法。例如，在消防行政处罚中，立案、调查取证、告知、处罚决定各环节是有严格的先后顺序的。在实际执法中容易出现两个方面的错误:一是环节缺失，如该告知听证的不告知等;二是顺序错误，如在火灾事故调查处理中先下发火灾事故认定书，后召集当事人说明认定的事实理由等。

3．时限规定

例如，复查应该在限期期限届满或收到复查申请之日起3个工作日内进行。而一些监督员却往往以工作繁忙等为借口不按要求开展，影响执法效率，甚至让老百姓对消防执法产生误解。

4．审批环节

目前，各消防大队在防火审批，包括印章使用管理等方面基本上能够按照要求开展。但是，在部分单位依然存在着审批存根纸质原件保存不当，审批人、经办人签字不全等现象。审批环节一旦出现问题，将会对消防执法产生极大危害。

(二)法律文书制作填写不规范

近年来，消防执法法律文书进行了三次大的修订。在消防执法中，部分执法单位不能够及时、规范制作和填写法律文书。例如，作为最常用的法律文书之一，《消防监督检查记录》经常出现记录形式不相符、填写项目缺漏、单位名称简化、隐患描述不清等问题。其他法律文书填写中也存在着诸多不规范问题。

(三)火灾隐患排查告知不规范

有的监督员不能在监督检查结束后准确地一次性告知单位所存在的火灾隐患，重复检查重复下发法律文书，导致单位火灾隐患不能及时全面整改，给单位造成不必要的损失。

(四)“重罚轻纠，以罚代改”现象突出

消防监督执法的最终目的是整改、消除火灾隐患，预防火灾事故的发生。［7-8］而目前，“重罚轻纠，以罚代改”现象依然突出。究其原因:一是部分执法人员主观认为不罚款引不起单位的足够重视;二是执法干部急于完成上级下达的处罚任务，以免受到上级通报批评，影响自身进步和单位评先竞优。

(五)对单位和个人界定不清

《消防法》对单位和个人的处罚差异较大。在消防执法过程中，部分监督员对违法主体界定不清，往往将“个人”误判定为“单位”来实施处罚。例如，有的把个体工商户当做单位进行处罚。

(六)档案建设不规范

目前，大部分基层消防执法单位档案建设比较薄弱。一是人员设置不规范，对档案建设的重视程度不够。二是档案装订不规范。如，部分单位用胶水把归档文件以“件”为单位固定在一起，而不使用不锈钢钉或线进行装订。三是归档内容不完整。如，某些项目的审批往往先斩后奏，导致重要文件和审批手续不齐全、不完整，造成档案资料缺失。四是资料归档不及时，保管不符合规定。以上因素往往导致部分重要档案保存时限不符合档案管理规定，甚至造成档案严重缺失。

三、消防执法“不规范”原因分析

(一)部分监督员业务能力不强

目前，基层消防监督干部基本能够按照《公安消防岗位资格制度规定》取得相应的执法资格。但是，由于所学专业、工作经历等原因，在实际监督执法、火灾调查中，业务能力参差不齐。而当前新技术、新工艺、新材料不断涌现，动态的消防安全形势对监督员的业务素质提出了更高的要求。

(二)部分监督员法制意识淡薄，自我约束力不强

一方面表现为责任感缺失，没有意识到消防行政执法的严谨性和所承担法律责任的艰巨性;另一方面表现为，部分领导干部违规插手消防工程、指定消防设施检测单位，公然违反“六个严禁”。

(三)部分监督员服务意识差

消防执法是为经济建设高速、安全发展保驾护航的，最终是为老百姓服务的。而目前部分监督员在消防执法过程中以管人者自居，高高在上，态度恶劣。有的对待群众咨询、办事、求助，脸难看、语言生硬、作风拖拉。这不仅严重损害了消防部队的良好形象，同时也极易引发上访、投诉等事件。

(四)外界关系干扰

在消防执法过程中，消防监督执法受行政干预较多，市场经济的消极因素对消防执法行为的影响更是不可低估。以××农业高新产业示范区为例，由于招商引资时的承诺，许多工程都存在着先建后审、先生产后验收、先开业后办理开业前手续等问题，致使消防监督部门无法正常进行消防执法工作。

(五)警力不足，消防监督技术装备缺乏(或者不会使用)

近年来，随着新编制的落实，基层防火监督人员基本调配到位。然而，与目前日益繁重的防火监督任务相比，监督警力依然明显不足。部分基层消防监督部门为了按时完成上级交办的任务，不同程度地存在着简化检查程序、在监督系统中录入虚假检查信息等现象。随着科学技术的发展，消防监督装备不断更新。然而，部分基层单位未能按照要求及时更新，或是虽然更新了技术装备，但监督干部由于各种原因根本不会使用。

四、提升消防执法规范化水平的主要措施

(一)加强监督员业务培训

一方面，要加强消防监督人员对消防法律、法规的学习。［9］只有消防行政执法人员自身的法律意识提高了，才能在执法过程中严格按照法律赋予的职责公平、公正办事。另一方面，要加强消防监督人员对执法行为能力的学习。与消防法律、法规的学习相比，执法行为能力的学习更具长期性、严格性、实用性。如果消防监督人员的执法能力不足，在监督检查过程中就很难一次性发现存在的全部问题，进而重复下发法律文书，给人民群众造成经济及时间上的损失。

(二)增强法制意识、责任意识、服务意识，大力加强廉政建设

法制意识是规范化执法的基础条件，责任意识是规范化执法的有力保障，服务意识是规范化执法的基本要求。［10］因此，消防监督人员要不断增强法制意识、责任意识、服务意识，切实抓好自身廉政建设，坚决做到依法办事、按照程序办事，为群众办实事，维护良好的警民关系。

(三)用好消防监督业务信息系统

陕西省“消防监督业务信息系统”已于2011年全面投入使用。从近几年系统的运行情况来看，在量化统计方面发挥了积极作用，但就系统研发的根本目的——“规范消防监督执法”而言，目前效果并不明显。一些人对该系统的认识不够，盲目认为其主要用于上级监督下级，下级回复上级任务量的机械统计。其实，“消防监督业务信息系统”在“规范消防执法顺序流程、完善行政审批制度、消防执法档案建设、执法质量考评、防火责任追究”等方面都有着极其重要的作用。消防监督部门应充分认识该系统的重要性，在系统的运用中进行积极探索，以使其发挥出应有的作用。

(四)严抓消防执法档案建设

消防执法档案建设，是消防执法规范化建设的重中之重，也是全面促进执法规范化的有力保障。《公安部消防局关于印发公安消防执法档案管理规定的通知》中对各类案卷的归档内容、装订顺序、管理责任、保存期限等均作出了明确、详细的规定。公安消防部门要把档案建设作为头等大事来抓，认真遵守档案管理的各项规定，确保达到案卷齐全、内容完整、组卷合理、排列有序、装订整齐的要求。

(五)强化执法监督机制，大力推行执法责任倒查制

为了维护法律法规的公平、公正、权威性，加强对消防官兵的保护，公安消防部队亟须建立健全执法监督机制。公安消防机构应建立专门的执法监督机构，切实把各项制度落到实处，对执法活动严格实行责任制考评，按照“谁主管、谁负责”的原则层层落实责任，增强消防执法者的责任感和使命感。［11］

(六)确保消防执法公开透明

执法公开是增强消防监督执法开放度和透明度，扩大人民群众的知情权、参与权，预防和减少违法违纪和腐败现象发生，促进消防部门严格、公正、文明、清廉执法的有力保证。［12］消防执法公开，最重要的是在执法程序(办事流程)、办理时限、监督举报(救济途径)等三个方面公开。首先，要在消防监督公示牌中严格按照要求设置办事流程，注明办理各种手续需要提供的材料、办理所需时间，以及监督举报电话，使办事群众能够尽快办理完成相关手续。此外，请人民群众对消防执法人员的违规行为及社会单位存在的火灾隐患进行及时举报，维护人民群众的合法权益。

消防执法规范化建设是消防部队的一项全局性、基础性、长期性的重大战略任务，是消防部队积极适应时代发展进步，不断满足人民群众新期待的具体体现。［13-14］全体消防监督干部要清醒意识到消防执法规范化建设的紧迫性和必要性，积极行动起来，为消防事业健康、快速发展贡献自己的力量。

［1］穆丹．浅谈如何推进消防执法规范化建设［C］．2011中国消防协会科学技术年会论文集，2011．

［2］刘峰．对基层消防执法规范化建设的几点思考［C］．2011中国消防协会科学技术年会论文集，2011．

［3］韩涛．如何进一步加强消防执法规范化建设［J］．法制博览，2012，(11)．

［4］吕本谦．对消防执法“规范化”建设的几点思考［C］．2011安徽省科协年会——海湾杯“社会消防安全管理创新”专题年会论文集，2011．

［5］周德群．对公安机关惩治腐败和执法规范化建设的思考［J］．辽宁警专学报，2010，(2)．

［6］陈峰．法治理念下的行政程序证据制度研究［D］．苏州:苏州大学，2010．

［7］孙建军．法治视野下消防行政处罚若干问题探析［J］．法制与社会，2013，(3)．

［8］张耀宇．消防行政强制研究［J］．武警学院学报，2011，(6)．

［9］刘亚梅．对消防监督队伍素质能力建设的几点思考［J］．现代商业，2011，(21)．

［10］赵峰．关于消防执法中执法文明的思考［J］．内蒙古科技与经济，2010，(5)．

［11］朱艳．消防行政审批法律规制问题研究［D］．苏州:苏州大学，2010．

［12］丁六兵．论消防行政处罚自由裁量权的行使［C］．2010中国消防协会科学技术年会论文集，2010．

［13］秦禹．我国公共消防安全管理中存在的问题及对策［D］．长春:吉林大学，2012．

［14］吴强．论消防体制的改革与建设——以新《消防法》的实施为视角［J］．法制与社会，2010，(18)．