消防部队经费预算管理工作探讨

●刘志强

(山东省消防总队后勤部，山东济南 250102)

(本栏责任编辑、校对 刘彦超)

消防部队经费预算管理是部队财务管理工作的基础和根本，是经费管控的源头，也是财务管理工作的龙头，具有计划、调节、供给、保证、监督、控制的作用。抓好经费预算管理，对于促进消防部队经费使用效益的进一步提升具有十分重要的现实意义。

一、消防部队经费预算管理工作现状

自2009年以来，消防部队按照《中国人民武装警察消防部队预算管理工作规范(试行)》的要求，按照分类预算、零基预算、综合预算以及资产管理与预算管理相结合的编报要求，建立健全科学有效的预算管理体制，优化部队经费投向投量，充分发挥了现有经费的经济效益，为消防部队建设提供了有力的保障。然而，综合近几年调查研究所掌握的情况，消防部队在编制经费预算、预算执行、经济效益提升上，不同程度地存在着重预算形式轻决策论证、重经费增量轻优化投量、重综合平衡轻预算管控等问题。

(一)预算编报与执行“两张皮”

一些单位存在着预算编报与执行“两张皮”现象。虽然根据要求编制了预算，但在执行过程中多个项目的内容都会发生变化，且变化幅度较大，变化周期较短，刚性预算无从体现。有的单位没有解决经费支出随意性大的问题，预算完全流于形式，根本无法为实际财务需求提供参考和指导作用。

(二)预算管理粗放，难以发挥其应有的约束力

部分单位对预算编制进行粗放式管理，缺乏对各个环节的科学论证和精细化管理，预算与实际需求贴合不紧密，预算难以得到有效地贯彻和执行，预算编制不能发挥其应有的约束力。

(三)预算编报目的性不强，难以反映本单位的重点项目和重点工作

在预算编报过程中，不同单位、不同部门编报预算的目标、动机不同。部分单位为了争取足额资金，往往虚报预算。如果党委不能统揽全局，科学决策，就会导致很多项目资金投向投量出现偏差，致使项目经费使用效益严重低下。

二、消防部队经费预算管理问题成因分析

(一)对预算编制认识不到位，导致预算编制客观性、科学性不强

部分单位和部门由于认识不到位，不重视预算编制工作，存在着一些错误认识和做法。一是认为经费保障是后勤财务部门的事，与己无关，预算编制的好坏不会影响本部门、本单位的保障。二是认为编制预算没有必要太认真，需要时可根据情况进行调整，只要在指标内花钱就行。基于以上错误认识，一些单位和部门在编制预算时，不根据零基预算的要求进行论证和测算，不认真细化预算编制方法，仅仅满足于在上年度经费支出基础上进行简单的加加减减。最终导致预算编制脱离实际，发挥不了预算应有的作用。

(二)制度落实不严格，导致预算执行困难

预算一经批准，便成为组织财务活动的法定依据，必须严格落实，未经规定程序，不得变更。然而，有的单位执行预算不严，经费支出随意、超范围、超标准的情况时有发生;有的单位不能定期向党委报告预算执行情况，党委不能针对存在的问题提出有效的整改措施，导致问题得不到及时解决;有的单位预算调整程序不规范。究其原因:有的是因为预算编报不认真，只能在预算出现不平衡时采取办法“纠错”;有的是因为财务部门参谋作用发挥不好，研究重大经济事项财务部门负责人列席党委会机制落实不好，造成预算编制脱离实际情况，为平衡预算不得不进行调整。此外，一些财务部门对预算的监督和控制仅限于预算经费开支范围、开支数额，而对于事业部门经费的使用效益，资金投向、投量及使用结果缺乏全程监督和评价。究其原因:一是财务人员缺乏相关知识，没有能力进行监督;二是相关人员责任心、事业心、原则性不强，怕得罪领导影响自身前途，不愿客观地提出合理化建议，对经费使用过程中的无效行为或浪费现象等不敢提出异议。由于预算执行不严格、监督制约不到位，部分消防部门的预算执行困难，造成部分经费的盲目使用和浪费。

(三)预算编制人员业务水平偏低，导致预算缺乏完整性、真实性、科学性

近年来，部队行政经费预算体制推行零基预算。零基预算的编制，要求预算编制人员熟悉政策法规、标准制度，掌握党委决策意图和单位或部门的工作重点、单位经费构成和规模等情况。如果预算编制人员工作经验不足，不了解单位工作特点，专业水平欠缺，编制的预算就会出现超范围、超标准以及漏报误报等现象，导致预算与实际需求“两张皮”，执行困难。然而，各级消防部队财务人员大都没有经过系统、专业的学习和培训，多数为半路出家的“门外汉”，对于专业性较强的财务预算工作一知半解。这在很大程度上制约了部队财务预算管理工作的顺利开展和管理水平的提高。同时，基层财务人员队伍调整频繁，缺乏后备人员，经常出现断层现象，预算工作的连续性得不到保证。

(四)缺乏预算责任追究和激励奖惩机制

一些消防部门在预算编制、执行和调整过程中未全程介入管理，缺乏责任追究和绩效预算管理的激励办法，致使单位与部门执行绩效预算主动性、积极性不高。有的单位不实施预算执行情况分析，绩效管理责任主体单位与部门的自我约束力差，不能发挥内部控制制度的事前防范与事前监督作用，造成预算和执行“两张皮”现象，导致预算落空，效益低下。

三、做好消防部队经费预算管理工作的对策

在经济增速放缓的现阶段，部队建设快速发展与经费不足的矛盾将长期存在。只有管好、用好现有的经费，向现有经费要战斗力，才能真正体现资金效益，充分发挥地方消防经费的服务保障作用。针对上述存在的问题，笔者认为，应从几个方面做好消防部队经费预算管理工作。

(一)加强领导，健全预算编制决策机构

各级消防部队要按规定健全各级预算编制决策机构，明确工作职责。依据公安部消防局《关于贯彻落实〈中国人民解放军财务条例〉有关问题的通知》(武消〔2011〕313号)和各级消防部队部门及处(科)室及直属单位职责的要求，明确各单位、各部门(处室)的预算绩效管理责任主体。根据消防部队现行制度和单位发展规划制定经费保障规划，根据“两上两下”的编制程序，认真审议事业部门的分项预算方案，财务部门综合平衡后编制本级单位综合预算，并负责本级预算绩效评价和部门预算绩效的阶段性考核。

(二)加强宣传教育，形成全员预算的工作氛围

实行经费预算是财政资金管理的要求，也是规范单位经费收支的有效措施。在美国以及我国香港等国家和地区，政府预算一经确定，要向社会最大可能的公布，接受纳税人的监督，任何机构和个人都无权擅自变更。消防部队要学习借鉴先进的预算理念，增加预算的透明度和刚性，牢固树立预算就是法规的意识。通过适时在部队内部宣讲预算知识，形成人人懂预算、会参与预算编制与监督的浓厚氛围，让各级各部门清醒地认识到预算管理不仅仅是财务部门的工作，而是整个单位的共同任务，形成齐抓共管的局面。

(三)细化预算，提高预算编制的科学性

消防部门要彻底扭转预算粗放管理的模式，转变部队财务预算的老观念、老套路，预算细化到具体的支出项目，切实提高预算的可操作性，尽可能做到预算贴近实际。适当延长年度预算编制时间，特别是对于项目支出的预算，要实行“项目库”管理。重大投资要提前二至三年预算，充分做好论证工作，防止出现决策失误或者资金保障不到位的情况。“项目库”经费要形成有的项目在预算编制中、有的项目在预算执行中、有的项目在预算绩效评价中的良性滚动循环。

为了更好地细化预算，预算编制工作要准确运用以下六个方面的依据:一是依据国家、部队有关财经方针、政策、法规和财务规章制度。二是依据部队建设规划、计划和年度工作任务。三是依据部队各级党委决策意图和预算编制要求。四是依据预算管理职权、经费支出范围和财力可能。五是依据经费供应标准、实力和存量资产状况。六是依据预算项目可行性论证及经费需求测算情况。

(四)加强分析研判，严格执行预算

执行预算的过程，是组织与实施经费保障，以实现预期目标的过程。只有切实抓好预算执行工作，才能获得最佳的经费使用效益。在预算执行过程中，消防部队要做好分析研判，加强对执行过程的控制与管理，严格按照批准的预算供应经费，足额及时供应到位，不拖欠和克扣;把握经费保障重点，重点项目重点保障，确保部队建设发展;资金拨付严格按照预算安排的数额拨款，超出预算定额的停止拨款，待追加预算批准后，按追加金额拨款;在预算拨款时还要根据预算安排的时间进度和事业发展进度供应经费，确保经费供应与事业任务建设同步进行。为切实掌握预算执行情况，必须注意对预算执行情况进行分析考核，这是加强预算管理的重要环节。通过分析考核，可以及时了解预算执行过程中的发展变化和倾向，发现和研究预算执行中的突出问题和各种影响因素，预判影响，及时采取措施;可以不断总结经验教训，改进预算编报工作，提高预算管理水平，为下年度的预算积累经验。

(五)坚持以人为本，加强消防部队预算编制队伍建设

管理之道以人为本，预算编制人员对于提高经费保障效益具有重要作用。因此，消防部队应该大力加强消防部队预算编制队伍建设。一是设立专职预算员岗位，配齐配强预算人员。在财务岗位编配上要考虑单设预算会计，负责牵头协调单位综合预算的编报、预算过程的控制及预算绩效的管理。对于预算会计的选用要注重专业知识，选择具有财务工作经验的人员担任。其不仅要具备财务专业知识与能力，懂相关法律法规，懂信息化技术，还要了解消防部队的工作性质和特点，掌握近五年来单位经费投向投量及经济社会效益等相关情况，掌握单位建设发展的短期计划和长期规划。选人用人还要突出作风素质和先进性要求，选用政治思想坚定可靠，具有较高政策理论水平和无私奉献精神的人，选用工作作风严谨扎实，职业道德高尚，注重自身修养，有高度事业心和强烈责任感的人。二是加强预算人员的继续教育。地方财务人员每年必须参加财政部门的会计继续教育，否则，会计从业资格证书不能通过年审。然而，消防部队对此却没有严格要求，致使财务人员知识更新和能力提升受到限制，给消防部队财务及预算编制工作带来不便。在目前后勤预算专业人员缺乏的情况下，应通过每年集中培训、在职外送代培、岗前培训、业务轮训等形式，更新预算编制人员的知识结构，不断拓宽队伍的知识面，提高其专业水平。

(六)加强过程控制，建立动态绩效评价和奖惩约束模式

消防部队应开展预算事前、事中、事后全过程管理控制，实施预算执行情况分析报告制度，根据分析的目的和要求，可以实施全面分析和专题分析。全面分析就是对单位的经费收支、事业任务、事业成果和库存物资进行全面分析;专题分析就是对预算执行的某一方面进行分析。在时间安排上，可采用定期和不定期两种方式。定期，是指在预算执行情况和决算报告期结束后进行检查分析;不定期，是指进行临时性检查分析。通过对预算执行情况的检查分析，切实增强绩效管理责任主体单位与部门的自我约束力，发挥内部控制制度的事前防范与事前监督作用，防止和克服预算与执行脱节现象，提高预算执行与目标实现的吻合率。

此外，还要制定出台绩效预算管理激励办法，提高单位与部门执行绩效预算的主动性和积极性。建立一个公开、公平、公正的制度化绩效预算考核机制，对单位预算管理、经费使用效益予以科学客观评价。同时，将评价纳入单位、责任人的年度工作考核中，与奖励、晋升挂钩，以进一步激发广大官兵的积极性，推进预算管理工作再上新台阶

在政府职能转变、财政体制改革等新形势下，消防部队经费保障和经费管理工作也会随之改革。后勤财务人员必须着眼于消防事业和部队建设的长远发展，不断加强消防部队财务预算工作，逐步开创适应政府要求、满足官兵期待、保障部队建设的预算管理新局面。

［1］刘剑萍．公安现役部队财务管理［M］．北京:群众出版社，2008．

［2］熊友存，李劲松．军队财务管理学［M］．北京:解放军出版社，2002．

［3］李祝文，吕卫东．部队后勤管理［M］．北京:解放军出版社，2000．

［4］刘剑萍．公安现役部队基层后勤管理［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2004．

［5］王忍．基层消防部队的预算规范管理［J］．高等财经教育研究，2013，(s1)．