预算绩效管理在事业单位中应用的探讨

（河南工程学院 河南郑州451191）

近年来，作为政府绩效管理的重要组成部分，预算绩效管理是深化财政改革的重要手段，居于公共财政体系建设的核心地位。预算绩效管理是建设服务型政府所必需的新型财经体系管理模式，是指以绩效评估为主要手段，对政府及其机构履行职能、完成目标任务的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式，其主要目的是改进预算管理水平、优化财政资源配置、提高公共产品和社会管理服务质量。它在原有的预算管理的目标机制上，更加完善了行政事业单位内部的预算管理机制体系。预算绩效管理是创建高绩效政府组织的时代要求，符合深化预算改革的现实需要，体现了重构财政学研究范式的发展方向，建立了一套既符合大众利益，又规范和监督政府行为的预算绩效评价体系，对国家民主化和法制化进程具有推动作用。

一、预算绩效管理概述

（一）美国预算绩效管理发展历程

美国等发达国家对于预算绩效管理的应用和研究起步较早，经过多年的实际运行和反复修订，取得了丰富的成果，“绩效预算”最早由美国1950年《预算与会计程序》提出，但真正实施是在1993年，联邦政府实施了战略化的绩效评估模式，成立了国家绩效评审委员会，国会立法通过了《政府绩效与成果法》（The Government Performance and Result Act， 简称 GPRA），从而为美国联邦政府各部门实施绩效管理提供了法律依据。西方学者对绩效评价也进行了大量研究，Berman和Wang（2000）运用问卷调查法进行的美国城市地方政府实施绩效评估与政府能力之间的关系研究，从技术支持和利益相关者支持两个角度测量了政府能力，结果发现政府实施绩效评估的成功与否很大程度上取决于政府能力 。 Melketrs 和 Willoughby（2001）、Crain和 Brain（2004）等对实践中的预算绩效效果进行了研究，Frank A.Schimidtlein （1999）、Dongsung Kong（2005）等也从不同角度分析了预算绩效面临的制度难题，这些成果对当前美国绩效预算理论和实际应用都具有较强的指导意义。目前，至少有100多个国家已将它应用于政府行政管理。2002年，美国小布什政府将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理，引入了项目等级评估工具。后来，奥巴马政府又对原有的绩效管理模式重新调整，提出加强政府绩效管理的三项战略，重新设置了绩效管理体系。

（二）我国预算绩效管理的实践探索

我国政府绩效管理起始于对行政效率的关注，其产生背景首先衍生于行政效率运动。随着我国经济体制改革的不断深入，社会对政府管理能力和公共服务质量提出了更高的要求，传统低效粗放型的行政管理模式已经不能适应日益增长的经济社会发展需求，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。从十六届三中全会“建立预算绩效评价体系”到温家宝总理 “推行行政问责制度和政府绩效管理制度”，几乎每年的政府工作报告都提到预算绩效管理。国内对绩效预算的研究主要围绕国外相关应用和成果，开展针对如何构建科学合理适应我国财经体系的预算绩效管理、综合评价体系的研究和论证，研究探讨建立绩效预算制度的必要性和可行性等。例如马蔡琛和童晓晴（2005）认为我国公共预算绩效管理存在缺乏完整的理论体系以及科学规范的绩效评价指标体系等问题，应构建包括评价主体、评价目标、评价客体、评价指标、评价标准、评价方法和评价报告在内的公共预算绩效评价体系，设计科学适用的绩效操作流程以及尝试权责发生制、多年期滚动预算等手段提高政府绩效，刘明和欧阳华生（2010）指出宜采取“流程再造，整体设计，积极试点，分步实施”的思路，全面规划财政资金的绩效管理，以重点项目预算为突破口，建立规范的项目绩效预算，整合政府资源，提高评价结果的公信力。这些来自科研和政府部门的研究成果，为我国深入推进绩效预算改革提供了重要参考。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》指出：“积极探索行政执法绩效评价和奖惩办法”，“绩效”概念第一次在政府文件中出现。2008年，十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》中正式提出 “推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”，把建立科学的政府绩效考评体系作为推进行政管理体制改革的突破口，建立以绩效为导向、以群众满意为标准的预算绩效管理机制。我国预算绩效管理发展历程见表1。

二、预算绩效管理在全国气象部门的应用

从2009年起，在国家推行政府绩效管理的背景下，气象部门围绕气象防灾减灾、保障粮食安全、农村气象灾害防御、预警信息发布能力、人工影响天气5项重点工作，开展预算绩效考评工作，考评由评价主体、评价客体、评价内容、评价方式、结果反馈五部分组成，绩效管理指标体系由权重、考核标准、报送周期、佐证材料、政策法律依据等五方面构成。

（一）预算绩效考评指标体系

气象预算绩效考评指标体系根据气象防灾减灾特点、结合部门预算执行情况，将绩效管理重点内容细化分解成6项一级指标、13项二级指标、24项三级指标，形成绩效考评方案。执行单位绩效、组织绩效、人员绩效的“三位一体”绩效管理系统，主要对气象防灾减灾专项、机关重点工作进行绩效管理。建立绩效考评综合信息管理系统，实现精细化、网络化管理，通过研发气象防灾减灾绩效管理系统，实现绩效目标分解与制定、过程监控、绩效考评等在线管理。各类预算执行项目按照工作进度按时间节点要求在线申报，系统具有采集、预警、考评和统计分析等功能。被评估单位和评估项目对指标任务完成情况既要报送数据和说明，也报送文件、图片、视频等佐证材料，以便加强监督。

为了增加绩效考核的科学性和权威性，考核总分由指标得分、创新加分、核查减分三个部分组成。其中指标得分又由客观指标考评、公众满意度评估和领导综合评价组成；察访核验扣分是指对于数据不实、虚报瞒报等行为加倍扣分，对严重造假的行为采用“突然死亡法”；创新政府绩效管理工作内容、方式、方法，并取得实效的，给予创新加分。

（二）绩效评价考评方式及结果反馈

绩效考评结果采用百分制，综合绩效考评计算公式如下：M=（P+R）×60%+U×35%+L×5%+C-F

式中，M：气象部门预算绩效考评综合得分；P：预算过程管理评价；R：部门年度结果评价；U：第三方统计数据公众满意度；L：财政、发改等决策部门综合评价；C：气象类创新工作加分；F：核查监督项。

根据综合考评公式进行过程管理评价，按照各项指标内容、完成标准、权重系数及计算规则，利用报送数据统计得出实时、动态的系统评估结果，并向被考核单位实时反馈评估结果，督促其随时改进工作。对于体现气象防灾减灾效果和成绩的指标，在年底统一进行集中汇总考评，计算出部门年度结果评价。气象防灾减灾绩效管理部门可协同相关部门适时开展察访核验和督查抽查，对考评过程和考评数据的真实性进行核实，对数据不实、虚报瞒报等行为将加大扣分力度。如开展第三方公共服务满意度调查评价，委托统计部门采取入户统计、问卷评议、电话访问等方式，对被考核对象行政区域内的气象防灾减灾社会公众满意度进行调查评估。并通过门户网站、天气官方微博、24小时气象服务热线、手机短信平台等开展常态化的公众满意度调查。同时，加大对农村偏远地区人员、灾害敏感人群和弱势群体的调查比例和评估结果权重。

表1 我国预算绩效管理发展历程

编制气象防灾减灾绩效管理评估报告，开展气象防灾减灾政府绩效管理，探索垂直管理部门专项工作绩效管理模式，按照《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》要求，及时将气象防灾减灾绩效管理评估报告报送发改、财政等相关部门，考核结果将作为评价被考核单位工作实绩、评先评优的重要参考依据，以及对气象工程建设项目投资安排的重要参考依据。

三、事业单位预算绩效管理进一步探索

预算绩效管理制度作为一种现代企业管理制度，在原有的预算管理的目标机制上，更完善了行政事业单位内部的预算管理机制体系。尽管预算绩效管理在实际的执行和应用中也不免存在一些困难，但是从整体上不影响这一制度的科学性和优越性。从气象部门预算绩效评价考评体系来看，实施“以结果为导向”的绩效预算管理，是现代预算管理工作的发展方向，尽管我国的公共支出管理体系已经按照构建高绩效政府组织的进程发展，但是在部门预算绩效管理上，或将是一个渐进、耐心、修订并不断完善提升的过程。

（一）以法律规范推进预算绩效管理，引入责权发生制

强化法规制度建设，用制度管理绩效，谁支出谁负责，倒逼财政资金使用单位受托责任。绩效管理涉及职责与权能的重新分配，利益结构也会重新整合，引入责权制，真实、完整地反映政府活动的成本和绩效。由于法律所具有的相对稳定性和权威性，以法律法规和有关制度规范推进预算绩效管理，逐步提升审计制和问责制。

（二）建立体现部门战略规划的周期制滚动预算

周期制滚动预算是指一年以上五年以下预算，是介于年度预算与五年规划之间的中期预算。中期预算将引导和要求各部门每年在预算工作中不仅要考虑年度预算，而且要谋划未来3-5年工作，延长谋划工作的时间和空间，增强对工作前瞻性研究和布局，避免突击花钱的预算执行进度，获取资金最大效益。

各部门应根据规划建设项目，制定体现部门事业发展战略规划和年度绩效计划的周期制滚动预算绩效管理制度，并将部门年度预算置于滚动预算的约束之下，强化绩效评价结果与绩效报告制度对于预算管理的约束和激励功能。党的十八届三中全会提出改革预算管理制度，建立跨年度预算平衡机制，其中建立三年期项目申报预算制度，是建立现代财政制度的重要内容，也是适应国家预算改革的一项新任务。

（三）积极推进地方政府和部门预算绩效管理制度创新

虽然《预算法》及其实施条例中就我国复式预算的组成机构进行了原则性的规定和约束，但是在实际操作过程中，各部门预算要建立切合本部门实际的绩效管理考评体系仍有很大难度。按照信息经济学原理，地方政府的绩效信息相对全面，居于信息优势地位，预算绩效管理指标体系的合理构建，有赖于地方政府的开拓性探索，因此，在逐步实施综合预算，取消预算外资金，实现综合统一的前提下，需要探索以公共投资项目绩效评价为基础的责权预算绩效管理制度，提升预算资金使用效率的内在动力，推进政府和中直部门在部门预算绩效制度管理方面的创新。

随着公共财政法规制度的日益完善和成熟，通过实施体现部门战略规划和绩效奖惩的滚动预算绩效管理体系，建立阳光透明的公共财政全过程监控系统，以及在部门预算绩效管理应用中的积极探索，一定能够提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理健康、科学、高效、优质发展。Z