我国农地非农化收益分配中的博弈分析

丁同民，孟繁华

（1.河南省社会科学院，河南 郑州 450002；2.河南省社会科学界联合会，河南 郑州 450002）

目前，我国在农地非农化过程中，各利益相关主体围绕农地非农化收益分配进行利益博弈，由于博弈的内容及诉求不同，各利益相关主体分享了不同的农地非农化收益，但大部分农民没有公平分享农地非农化收益。

一、中央政府与地方政府围绕农地非农化收益的博弈分析

（一）中央政府与地方政府围绕农地非农化收益的行为策略选择分析

中央政府与地方政府之间存在着一种博弈关系，运用博弈论对征地过程中中央政府与地方政府之间的行为选择进行博弈分析，有利于分析和研究农地非农化收益的公平分配。在这一博弈过程中，参与人分别是中央政府和地方政府。由于我国是单一制的国家结构，再加上“三农”问题的特殊性，致使中央政府与地方政府在土地收益分配关系中，尤其是在土地出让金收益分配比例等问题上存在着较大的利益冲突①。因此，中央政府与地方政府的博弈理论模型构建，主要是基于二者之间的行为选择及其策略组合来构建。

第一，中央政府围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是扩大收益比例，二是降低收益比例。当中央政府扩大收益比例时，其农地非农化收益增加；反之，农地非农化收益降低。在这两种策略选择中，中央政府在制定收取比例时，首先要考虑到地方政府可能要采取的博弈行为②。所以，其制定分配比例不会过于偏向自己。否则，地方政府就会“上有政策、下有对策”。如目前我国关于房地产调控的“国五条”等政策就是很好的证明。

第二，地方政府围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是降低交纳比例，二是扩大交纳比例。当地方政府降低土地交纳比例时，其农地非农化收益增加；反之，农地非农化收益降低。在这两种策略选择中，地方政府只能被动地接受中央政府制定的收取比例，但由于土地管理政策法规的不完善、财政体制改革的滞后和现行的官员政绩考核体系的导向作用，地方政府往往采取变相征收土地费用的形式而扩大自己的实际收益（当然，包括提高区域就业率）③。因此，中央政府也会考虑到地方政府的实际土地收益，对地方政府交纳的农地非农化收益比例不会要求过高。

中央政府与地方政府围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见表1。

（二）中央政府与地方政府围绕农地非农化收益的博弈结果分析

1.策略组合之一：扩大收取比例、降低交纳比例。如果中央政府采取“扩大收取比例”的方式，希望获取较高的农地非农化收益；地方政府相应地会采取降低农地非农化收益交纳比例，以便自己也能增加自身收益。这一策略组合，会使得中央政府与地方政府展开激烈的利益博弈。因此，这种策略组合很可能造成整个社会资源的损失，尤其是土地资源的浪费，不是一个很好的策略组合。

2.策略组合之二：扩大收取比例、扩大交纳比例。这一策略组合，会使得中央政府与地方政府展开无形的利益博弈。地方政府为了在农地非农化收益分配过程中实际增加自己的农地非农化收益、减少中央政府的农地非农化收益，往往会采取瞒报等办法使自己的实际收益增加；而中央政府为了实现的预期农地非农化收益，也必须投入一定的监督成本④。当作为理性的行为主体——地方政府采取瞒报等各种变相的对策时，地方政府知道瞒报可能带来的政治、经济和道德风险较高，尤其是升迁风险。地方政府及其官员如果预计可能的风险超过了其瞒报的收益，它很可能就不去瞒报；否则，瞒报一定会成为地方政府及其官员的重要选择。因此，这种策略组合很可能造成地方经济社会发展的停止或倒退，土地资源也不可能节约集约利用，也不是一个很好的策略组合。

3.策略组合之三：降低收取比例、降低交纳比例。从表面上看，中央政府的积极性和收益会降低，地方政府积极性和收益会增加。这一策略组合，会使得中央政府监督地方政府征地行为的力度减弱，地方政府会完全采取符合中央政府的各种价值取向，农地非农化积极性非常高涨。这一策略组合，在一定程度上降低了农地非农化过程中的收益分配交易成本，会带来一定的积极效应。但这一策略组合只解决了地方政府和中央政府的农地非农化分配问题，而易造成农地非农化过度现象，并由此引发失地农民安置等一系列的社会问题，社会和谐稳定的成本非常高。

4.策略组合之四：降低征收比例、扩大交纳比例。在这种策略组合中，中央政府采取降低农地非农化收益收取的比例的行动，地方政府随后采取扩大农地非农化收益交纳的比例的行动，这不符合正常的逻辑⑤。因此，这种策略组合不可能成立。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，我们可以得出这么一个基本结论：中央政府既要考虑自身利益，更要考虑整个社会发展成本问题⑥。所以，中央政府在农地非农化收益博弈中不会选择策略组合“扩大收取比例、降低交纳比例”和“降低征收比例、扩大交纳比例”；在策略组合“扩大收取比例、扩大交纳比例”和“降低收取比例、降低交纳比例”中，中央政府陷入两难⑦。因此，在这四个策略组合中，中央政府最终很可能倾向选择降低农地非农化收益征收比例的行动，而地方政府则会选择降低农地非农化收益交纳比例的行动，利益博弈的结果是：中央政府和地方政府在农地非农化收益分配会存在一个长期的、艰难的利益博弈过程，中央政府会根据国家经济社会发展的阶段性特征，决定具体的、可操作性的与地方政府的分配比例。

二、本届地方政府和下届地方政府围绕农地非农化收益的博弈分析

本文所称的“本届地方政府和下届地方政府”，可以把它视为代表不同届别的地方政府。本届地方政府和下届地方政府之间存在着一种博弈关系⑧。

本届地方政府和下届地方政府围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见表2。

表1 中央政府与地方政府围绕农地非农化收益的博弈矩阵

本届地方政府和下届地方政府围绕农地非农化收益的博弈结果分析如下：

1.策略组合之一：大量征地、大量征地。本届地方政府如果决定采取“大量征地”的行动，就可以保证本届政府在任期内获得巨大农地非农化收益，地方财政收入较为富足，本地经济发展投入较大，本届政府的政绩明显，官员有望得到提拔或重用。这种策略选择是本届地方政府的最佳行动方案，但这样的行为后果会给下届地方政府带来农地非农化空间的减少和相应的财政困境。为了避免这种情况的出现，下届政府在上任后最为理性的选择就是和上届政府一样增加征地规模而改变财政状况。这种策略组合的结果，导致“征地热”会不断出现，“圈地”情况只会愈演愈烈⑨。因此，这种策略组合是一个糟糕的选择。

2.策略组合之二：大量征地、适度征地。如果本届地方政府采取“大量征地”的策略，这样的策略后果是本届地方政府获得了较高的农地非农化收益，地方财政收入较为富足，本地经济发展投入较大，本届政府的政绩明显，官员有望得到提拔或重用。如果下届地方政府没有采取和上届政府一样的过度农地征收的措施，而是从土地资源的可持续发展的利用出发，进行适当的农地非农化⑩。这样的策略后果是财政收入过低，本地经济发展没有财力支撑，本届政府的政绩不明显，官员基本上得不到提拔或重用。因此，这种策略组合也不是一个很好的选择。

3.策略组合之三：适度征地、大量征地。这种策略组合实际上可以看作是策略组合“大量征地、适度征地”的延续。因此，这种策略组合是上一策略组合的翻版或延续，最终可能会导致下几届政府都不会减少征地，而是大规模或变相地征地，也不是一个很好的选择。

4.策略组合之四：适度征地、适度征地。如果本届地方政府和下届地方政府都不采取大量征收土地的方法，都采取适度农地非农化的策略。这样经济的发展也就进入了一个良性循环：一方面经济增长，另一方面环境状况得到改善，也就是达到了近年一直强调的“绿色增长”的概念⑪。因此，这种策略组合对整个社会来说，是一种最好的选择，但这种选择没有制度和体制的保障。因为，目前中央政府在农地非农化方面，没有很好的激励或约束政策。再加上符合科学发展观要求的政绩考核体系没有完全建立，任何一届理性的政府都会选择大量征地，而不会选择适度征地，本届地方政府和下届地方政府的利益博弈将是长期的过程。因此，这种策略组合在现实生活实践中，是难以实现的策略选择。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，可以得出这么一个基本结论：在目前的土地管理制度下，形成的策略组合只能是“大量征地、大量征地”。如果出现上届地方政府采取土地财政的办法来发展经济，那么下届地方政府也会效仿而导致大量农地被征收，这极不利于我国经济社会的可持续发展。因此，中央政府应该在规范地方政府征地行为、建立科学的政绩考核体系、加大财政转移支付力度、加强舆论监督等方面加以改进和加强。

三、地方政府之间围绕农地非农化收益的博弈分析

（一）地方政府之间围绕农地非农化收益的行为策略选择分析

本课题所称的地方政府假设为两个地方政府：地方政府甲和地方政府乙。地方政府之间存在着一种博弈关系，运用博弈论对征地过程中地方政府之间的行为选择进行博弈分析，有利于分析和研究农地非农化收益的公平分配。在这一博弈过程中，参与人分别是：地方政府甲和地方政府乙。因此，地方政府之间的博弈理论模型构建，主要是基于二者之间的行为选择及其策略组合来构建。

假定在初始时间段，农地的机会成本大于农地的收益。对于地方政府甲和地方政府乙两个参与者来说，每个参与者都有两种选择：一是保护农地；二是将农地转化为非农用途。由于有两个参与者，每人都有两种选择，所以就有四种可能结果：都选择保护农地；都选择农地征收；甲选择保护农地，乙选择将农地征收；甲选择农地征收，乙选择保护农地⑫。

表2 上下届地方政府围绕农地非农化收益的博弈矩阵

地方政府之间围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见表3。

表3 地方政府之间围绕农地非农化收益的博弈矩阵

（二）地方政府之间围绕农地非农化收益的博弈结果分析

1.策略组合之一：保护农地、保护农地。如果地方政府甲和地方政府乙都选择保护农地，结果是甲乙两政府的土地收益较低、财政紧张，这不符合地方政府作为经济人的利益预期。对于寻求本地经济发展的地方政府来说，这不是一个好的策略选择。因此，这一策略组合是不稳定的，很容易被地方利益的驱动所打破。

2.策略组合之二：保护农地、农地征收。如果地方政府甲采取保护农地的行动，其土地收益较低、财政紧张，这不符合地方政府甲作为经济人的利益预期。如果地方政府乙采取农地征收的行动，其土地收益较高、财政宽松。如果地方政府乙决定要征收土地用于非农事业的发展，而地方政府甲没有这么去做，两个地方政府博弈的结果就是：地方政府甲的经济发展指标都比较落后，而地方政府乙的经济发展指标则较好。因此，这一策略组合也是不稳定的，很容易被地方政府之间利益驱动和不平衡而打破⑬。

3.策略组合之三：农地征收、保护农地。如果地方政府甲采取“农地征收”的行动，而地方政府乙采取“保护农地”的行动，这一策略组合的结果同策略组合之二一样，只不过是地方政府换了而已。

4.策略组合之四：农地征收、农地征收。农地征收、农地征收构成了一个博弈的纳什均衡，具有很强的稳定性。但是，地方政府甲和地方政府乙都从自己的利益出发决策时的结果显然并不是最好的，而且为实现效用最大化而大量征收农地，导致农民丧失土地，损害了农民的长远利益，甚至是整个国家的可持续发展及粮食安全⑭。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，可以得出这么一个基本结论：地方政府往往会动用法律所赋予的有限征地权，但当法律规定限制了它们的大量征地需求时，它们便通过变相的方式，甚至是违法的方式来向农民征地，结果是耕地急剧减少。

四、地方政府和农村集体组织围绕农地非农化收益的博弈分析

（一）地方政府和农村集体组织围绕农地非农化收益的行为策略选择

地方政府和农村集体组织之间存在着一种博弈关系。

第一，地方政府围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是地方政府将集体土地先征为国家所有，然后出让给土地需求者，地方政府则获取大量的农地非农化收益，地方政府的农地非农化积极性非常高；二是地方政府不设置征地制度壁垒，允许集体土地直接入市，即土地市场上的需求者得到的是农村集体土地。

第二，农村集体组织围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是农村集体组织接受集体土地先被政府征为国有，然后转让给土地需求者，农村集体组织的农地非农化损失严重，对征地行为有强烈的抵触情绪；二是农村集体组织将集体土地直接入市，农村集体组织直接与土地需求者谈判交易并获取较高的农地非农化收益。但此种选择目前法律不允许，属于违法行为，违法风险与成本较高⑮。

地方政府和农村集体组织围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见表4。

（二）地方政府与农村集体组织围绕农地非农化收益的博弈结果分析

1.策略组合之一：征地管制、接受征收。如果地方政府选择征地管制的行动，地方政府可获得农村集体土地征地补偿和集体变成国有土地后加以出让而获取的巨大的农地非农化收益。如果农村集体组织选择接受征收的行动，农村集体组织及其农民就要蒙受农村集体土地不能自由转让所带来的巨大损失，还要面临着农民的生活、安置与发展等一系列问题。在保护自身利益和追求更高利益的驱使下，农村集体组织有强烈的改变这一不利状况的愿望。村集体往往会选择其他的方式和地方政府进行博弈，最主要就是变相入市，于是在我国就会形成农地的隐形市场⑯。因此，这种策略组合很可能造成农村集体土地资源的浪费，地方政府征地冲动加剧，这不是一个很好的策略组合。

2.策略组合之二：征地管制、非法入市。如果地方政府选择征地管制的行动，地方政府获得巨大的农地非农化收益，容易导致对农村集体土地的滥征滥用。同时，地方政府为了防止农村集体土地非法入市，也不得不付出较大的监督成本；如果农村集体组织选择非法入市的行动，农村集体组织的农地非农化收益损失会大幅度减小，但也面临着政府的土地执法监察而由此付出的巨大违法成本。这种策略组合有可能使地方政府与农村集体组织的利益达成均衡，但对整个社会来说，这不是最优策略组合。

3.策略组合之三：不设管制、接受征收。这种策略组合不符合逻辑，在现实中根本不存在。

4.策略组合之四：不设管制、非法入市。这种策略组合对于地方政府来说，政府的农地非农化收益减少了，但也不存在付出失地农民社保等社会成本；农村集体组织也得到了自己认为应该得到的土地收益。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，可以得出这么一个基本结论：地方政府可能会选择“征地管制、接受征收；征地管制、非法入市”的策略，但对整个社会来说，这不是最优的策略组合。策略组合“不设管制、接受征收”在现实中根本不存在。因此，在这四个策略组合中，从理论上讲，随着土地制度改革的推进，最终地方政府与农村集体组织很可能倾向选择“不设管制、非法入市”的策略。从整个社会的角度来看，农地非农化收益总体没有损失，也没有无谓的成本与浪费⑰。因此，这种策略组合是最优的选择。

五、地方政府与土地开发商围绕农地非农化收益的博弈分析

地方政府与土地开发商围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见表5。

地方政府与土地开发商围绕农地非农化收益的博弈结果分析如下：

1.策略组合之一：不寻租、合法征地，通过合法手段获取农地非农化收益。如果地方政府选择“不寻租、合法征地”的行动，地方政府就会获得一定的农地非农化预期收益，中央政府也不会对地方政府进行监督，监督成为零本；如果土地开发商选择“通过合法手段获取农地非农化收益”的行动，土地开发商便无农地非农化收益损失、也没有违法成本。因此，这种策略组合不易造成农村集体土地资源的浪费，地方政府也没有较大的征地冲动，土地开发商也获得了自己的预期收益，这是一个很好的策略组合。但这种策略选择在现行法律法规规定下，是一个理想的选择。

表4 地方政府与农村集体组织围绕农地非农化收益的博弈矩阵

表5 地方政府与土地开发商围绕农地非农化收益的博弈矩阵

2.策略组合之二：不寻租、合法征地，通过非法手段获取农地非农化收益。如果地方政府选择“不寻租、合法征地”的行动，土地开发商随之采取通过非法手段获取农地非农化收益，就不可能引发地方政府及其官员的寻租冲动，也有可能致使地方政府加大对土地开发商的打击力度，以维护农民的合法土地权益。这种策略组合在现实生活中是存在的，但由于地方政府也是理性经济人，本身也肩负着发展地方经济的任务，极易和土地开发商成为利益共同体。因此，这种策略选择在现实生活中不是普遍的选择。

3.策略组合之三：寻租、非法征地，通过合法手段获取农地非农化收益。如果地方政府选择“寻租、非法征地”的行动，土地开发商一般不会采取合法手段获取农地非农化收益，往往会采取非法手段获取不当土地收益。因此，这种策略选择在现实生活中往往是不存在的。

4.策略组合之四：寻租、非法征地，通过非法手段获取农地非农化收益。如果地方政府“寻租、非法征地”的行动，土地开发商一般会采取非法手段获取不当土地收益，二者极易成为利益共同体，过度农地非农化极易发生，农民的合法地权往往得不到维护和保障。因此，这种策略选择在现实生活中是存在的，但不是我们愿意看到的。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，可以得出这么一个基本结论：地方政府在与土地开发商的博弈中，没有双方都能接受的行动方案。理由在于，对土地开发商而言，如果政府不寻租，自己的最优策略是以合法手段获取经济利益；如果政府寻租，自己的最优策略是采取非法手段。同样，对于地方政府而言，如果土地开发商以合法手段获取利益，自己的最优策略是不寻租，而在土地开发商选择非法手段情况下，其最优策略也发生相应的变化，变为寻租。只要我国的行政监察机制不完善，这种博弈就会无限期地进行下去，双方永远都找不到使其均满意的策略⑱。

六、农村集体经济组织与农民围绕农地非农化收益的博弈分析

（一）农村集体经济组织与农民围绕农地非农化收益的行为策略选择分析

农村集体经济组织与农民之间也存在着一种利益博弈关系，运用博弈论对征地过程中农村集体经济组织与农民之间的行为选择进行博弈分析，有利于分析和研究农地非农化收益的公平分配。在这一博弈过程中，参与人分别是：作为农村集体组织的村委会与农村土地使用权主体的被征地农民。因此，农村集体经济组织与农民之间的博弈理论模型构建，主要是基于二者之间的行为选择及其策略组合来构建。

第一，农村集体组织围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是农村集体组织与农民合作、代表被征地农民利益。如果农村集体组织与农民合作、代表被征地农民利益，二者是利益共同体，当农地非农化收益受到威胁的时候，农民往往委托农村集体组织与其他利益主体进行谈判与交易。二是农村集体组织与农民不合作、不代表被征地农民利益。如果农村集体组织与农民不合作、不代表被征地农民利益，农民往往把它看作地方政府的代表，二者存在一定的利益冲突，当农民的农地非农化收益受到威胁的时候，农民往往自己与其他利益主体进行谈判与交易。

第二，农民围绕农地非农化收益的行为策略选择分析。主要有两种选择：一是被征地农民与农村集体组织合作；二是被征地农民与农村集体组织对抗。农民的合作行动是依照规定参与协商以表达利益诉求；而对抗行动则包括集体上访、消极抵制以及过激行动⑲。

农村集体经济组织与农民围绕农地非农化收益的博弈矩阵分析见下页表6。

（二）农村集体经济组织与农民围绕农地非农化收益的博弈结果分析

1.策略组合之一：合作、代表被征地农民的利益，合作。如果农村集体经济组织选择“合作、代表被征地农民的利益”的行动，而农民随之选择合作的行动，集体经济组织在实现自身收益最大化的同时，会积极主动与地方政府、土地开发商等利益主体进行协商，最大限度地争取农民土地利益最大化。因此，这种策略选择在现实生活中是存在的，也是我们愿意看到的一种选择。

2.策略组合之二：合作、代表被征地农民的利益，对抗。如果农村集体经济组织选择“合作、代表被征地农民的利益”的行动，而农民随之选择对抗的行动，集体经济组织往往从自身收益最大化出发，参与土地补偿费的分配，虽然也会与地方政府、土地开发商等利益主体进行协商，但集体经济组织想要多分得一点“蛋糕”的努力会遭大多数被征地农民的抵制，这时集体经济组织的土地预期收益就会减少，农民的预期收益可能会相对增加。但这种策略选择，不是一种理想的选择⑳。

表6 农村集体经济组织与农民围绕农地非农化收益的博弈矩阵

3.策略组合之三：不合作、不代表被征地农民的利益，合作。如果农村集体经济组织选择“不合作、不代表被征地农民的利益”的行动，而农民随之选择合作的行动。虽然被征地农民采取了合作的策略，会支持农村集体经济组织的土地补偿费分配行为，但如果农村集体经济组织不代表被征地农民的利益，对其掌握的资源不加以合理利用，使得土地补偿费分配并未达到预期的效果，此时农村集体经济组织的收益较高㉑。因此，这种策略选择有利于农村集体经济组织，在现实生活中是存在的，但不是我们愿意看到的一种选择。

4.策略组合之四：不合作、不代表被征地农民的利益，对抗。如果农村集体经济组织选择“不合作、不代表被征地农民的利益”的行动，而农民随之选择对抗的行动，这种选择策略收益为0㉒。农村集体经济组织很可能采取与地方政府联合的方式以应对农民的对抗，而农民也以自己的对抗方式或者说是以一种“悲情”的方式去追求自己最大化的土地收益。因此，这种策略选择不利于农村社会的和谐稳定，是我们不愿意看到的一种选择。

总之，通过对上述四个策略组合的分析，可以得出这么一个基本结论：农村集体经济组织与农民关于农地非农化收益的博弈，由于受现行土地法规政策的制约，农村集体经济组织与农民的产权关系是模糊的，致使二者在农地非农化收益分配方面存在一时难以解决的问题。

注释：

①④⑥⑰参见沈飞：《我国土地征用的制度性寻租问题研究》，中国农业大学学位论文，2004年。

②③⑦⑧⑨⑩⑪⑫⑬⑭⑮⑯参见高汉：《集体产权制度下的农地征用》，复旦大学博士论文，2005年。

⑤参见母小曼：《我国土地收购储备的运行机制研究》，重庆大学博士论文，2009年。

⑱参见母小曼：《土地市场中政府与开发商的博弈分析》，载《商业时代》2006年5月30日。

⑲参见郑钟净：《土地征用出让过程中地方政府与农民的博弈分析》，载《中国集体经济》2008年第3期。

⑳㉑㉒参见黄福江：《土地补偿费村级分配博弈分析》，载《经济视角》2011年7月下。