“一改三放”扩权力 扩权强镇添活力

● 谭 豹

（作者系自贡市委副书记、市编委主任）

乡镇是最基层的一级政权组织，直接面对“三农”工作，是统筹城乡改革发展的重要节点和新型城镇体系的重要一极。2010年以来，四川省自贡市针对乡镇行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能普遍弱化以及权力小、责任大、能力弱、发展慢的现实，按照“权责一致、依法下放、能放则放”的原则，在19个乡镇开展了扩权强镇改革试点，进一步理顺了乡镇管理体制，激发了基层发展活力。与改革之初相比，2014年试点乡镇地区生产总值达208.24亿元，增长了53%；公共财政预算收入2.1亿元，增长了49%；城镇居民人均可支配收入20424元，增长了63%；农民人均纯收入10820元，增长了89%。

（一）改革乡镇管理体制，破除制约发展弊端。针对乡镇职责关系不清、条块矛盾突出等问题，鼓励乡镇因地制宜综合设置机构。综合试点乡镇人口、面积、财政收入、生产总值等因素，探索推行乡镇机关综合办事机构“1办1所+N”的设置模式。强化乡镇社会管理和公共服务职能，推进以农业综合服务中心为主的乡镇事业机构综合设置模式。富顺县在全域范围内把乡镇机关设置为党政办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、社会治理办公室、财政所“四办一所”和农业综合服务中心、村镇规划建设综合服务中心、社会事业综合服务中心三大直属事业机构。这一举措整合了职能，精简了机构，提高了工作效率。

（二）放活行政管理权，提高服务效率。针对部门“管得着的看不见”与乡镇“看得见的管不着”的矛盾，坚持“彻底放、放彻底”的原则，把该给试点乡镇的权限全部下放。按照依法放权、便民高效、权责一致的原则，重点将面向基层和群众的社会管理、公共服务权力事项分类扩权给乡镇，通过四种放权方式，即法定性放权（按法律明确可授权或委托实施的权力事项依法放权）；差异性放权（结合不同乡镇的资源优势和产业发展需要放权）；条件性放权（结合不同乡镇的承载能力及履行权力所具备的条件放权）；制约性放权（按权力运行中决策和执行监督相分离放权），将涉及规建、城管、安全、水务、民政、劳动等14个领域193项行政权力下放。按照“统一签订委托协议、统一规范操作流程、统一组织业务培训、统一授牌授印”的要求，赋予乡镇的所有权力实行一镇（乡）一清单管理，并进入乡镇便民服务中心，实行“一站式服务”，实现权责一致，公开运行。通过改革，最大限度地缩减了办事程序，减少了管理层级，降低了运行成本，释放了乡镇发展活力。养老证、结婚证、离婚证办理及农房建设申请等涉及老百姓切身利益的事项实现就近办理，乱搭乱建、交通安全、食品卫生等事项得到有效监管。

（三）放活人事管理权，激发发展活力。加大对试点乡镇编制的倾斜力度，合理增加试点乡镇的编制。赋予试点乡镇党委机构设置权，在核定编制内，紧缺急需人才可采取考核招聘方式引进。同时，对试点乡镇新考录公务员和事业编制人员限定服务年限不低于5年，并严格借调程序，最长不超过1年，夯实了基层干部队伍。加强试点乡镇领导班子建设，设置主任科员、副主任科员非领导职务。对在试点乡镇任职达一定年限、表现优秀的干部，推荐提拔或优先安排到区县级机关工作。鼓励区县将派驻机构、片区管理机构人员的工作安排、日常管理、年终考核、工作调动等由乡镇负责，其待遇纳入乡镇统一预算管理，较好地解决了管理上“两张皮”的问题。通过改革，有效改变了乡镇“等靠要”思想和“守摊式”作风，调动了试点乡镇干部的积极性。

（四）放活经济发展权，增强持续发展底气。逐步改革试点乡镇财政管理体制，扩大试点乡镇财政收入权力。对新增乡镇收入区县级实得部分、土地净收益、城市基础设施配套费，实现100%返还试点乡镇。征收的社会抚养费按不低于70%的比例安排给试点镇用于社会事业发展。试点乡镇符合条件的产业、社会事业和基础设施项目，优先列入重点建设目录，按标准给予补助，最大限度提升试点乡镇在资金上的统筹能力。在放活经济发展权的激励下，贡井区成佳镇川南通用航空工业园加快建设，富顺县代寺镇服装纺织园初具雏形，荣县双石镇休闲观光、贡井区龙潭镇粮经复合、建设镇花卉林果、自流井区农团乡生态旅游4个万亩亿元园区成为创建国家现代农业示范区的核心区，长山、牛佛、五宝、赵化等乡镇实现场镇面积和吸纳人口“双增加”。

实施扩权强镇改革试点，既是把握发展大势、顺应发展形势的客观要求，也是在依法放权前提下，大胆探索、错位推进、差异发展的实践过程。

一是“权力下放”是乡镇创新发展的动力。对试点乡镇来说是扩权，对县域而言是扩容，减少体制机制障碍是双方的共同目的。扩权的关键在于权力下放后的科学用权，要真正达到预期效果，要处理好三个关系：第一是扩权与指导的关系。扩权以后，市、区县部门对试点乡镇发展并不是撒手不管，而是通过加强指导，培养乡镇运用扩大的权限谋事、干事、成事的能力，保障乡镇扩大的权力尽快顺畅规范运行。第二是扩权与服务的关系。权力放下去了，市、区县部门服务的标准、范围只能变宽，不能变窄，服务的力度、创新的力度不能削减，而是由过去的“往上跑”变成“往下跑”，由“被动服务”变为“主动服务”。第三是扩权与责任的关系。扩权以后，试点乡镇的权力大了，相应的责任也大了。反过来，对上级部门来说，有些具体的事权没有了，但宏观指导、监督检查、综合协调的职能没有变，而是要求更高、标准更严、责任也更大。

二是镇域发展是乡镇加快发展的目标。要通过合理利用下放的权限，使试点乡镇产业更强、功能更全、特色更明、为民更实。第一，坚持产业兴镇，增强支撑力。产业是城镇发展的核心。要坚持产镇、产村相融合，重点采取政府与社会资本合作的方式，引导鼓励龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体参与产业发展，错位发展一批特色农业园区、农产品加工物流、休闲观光旅游等项目，形成一镇一业、一村一品，实现三次产业互动融合。第二，坚持功能立镇，增强承载力。基础设施是城镇建设的关键。功能越完善，承载力越强，越容易吸引更多的人到城镇创业就业和居住。抓住推进新型城镇化建设、幸福美丽新村建设、农村人居环境改善等涉及城乡一体化发展的重大政策机遇，坚持产业形态、居住形态、文化形态和自然生态的新农村建设理念，实现农村“四态一体、共融发展”。打捆整合各类项目资源，统筹推进镇域基础设施、公共服务和社区管理建设。第三，坚持特色活镇，增强吸引力。城乡一体化，不是“一样化”；“千镇一面”、风格雷同、产业相近，难以产生魅力和生机。试点乡镇要因地制宜、因镇施策，创造富有地域特征的城镇风貌，打造一批工业型、旅游型、商贸型、农经型特色小城镇。第四，坚持为民建镇，增强凝聚力。扎实推进就业惠民、教育惠民、医疗惠民、安居惠民、服务惠民、保障惠民、创业惠民和维权惠民等措施，切实维护镇域居民的合法权益。

三是扩权强镇要敢于在一些关键领域取得突破。第一，在体制机制上大胆尝试。根据扩大事权的具体情况，合理设置试点乡镇内设机构，把职能重点转移到执行政策法规、推动经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护社会稳定上来。第二，在土地整合上大胆尝试。积极探索经营城镇的有效手段，以深化城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地综合整治等为载体，使试点乡镇通过这些项目的实施积累资金，投入到城镇基础设施建设和产业园区配套设施建设。第三，在人才培养上大胆尝试。从试点镇发展实际出发，整合各类各级职业培训项目，重点培养一批急需的实用人才、熟练技工和新型职业农民。坚持“筑巢引凤”，进一步完善人才引进使用的激励机制，为试点乡镇的改革发展提供人才资源保障。