新农保进城了？——城乡居民养老保险并轨之收入分配效应研究

丁芳，郭秉菊

(金陵科技学院 人文学院，江苏 南京 211169)

新农保进城了？——城乡居民养老保险并轨之收入分配效应研究

丁芳，郭秉菊

(金陵科技学院 人文学院，江苏 南京 211169)

摘 要：我国养老保险统筹层次过多，城乡及行业差距极大，导致收入分配差距逆向拉大。诸多层次的养老保险中，新型农村养老保险保障水平最低，城镇居民养老保险次之。2014年初，国家合并了城镇居民养老保险和新型农村养老保险，统一建立城乡居民养老保险制度。这对于打破养老保险碎片化，提高养老保险的统筹层次及促进人才流动有一定的积极意义。然而，这一举措并未扩大受保障主体的覆盖面，不能改变城乡居民养老保险长期以来面临的保障水平不高，基金监管不到位，缴费积极性不高等问题，对缩小城乡收入分配差距并无显著的积极影响。城乡居民养老保险待遇的提高最终必须依赖国家财政的大力投入，建立完善的基金监管机制，以及树立公众的缴费信心。

关键词：新农保；城居保；收入分配；政府补贴；基金监管

收入分配均等化有利于社会财富的效用最大化早已成为经济学界的共识。政府应通过“看不见的手”，促成个人利益和社会利益的和谐增长，以提高社会的整体福利。[1]养老保险是促进社会财富均等化的重要机制之一。公正的养老保险分配机制能够调动社会成员的积极性，缩小城乡差距，拉动内需，促进消费，维护弱势群体的利益，缓解老龄社会的压力，是维护社会公平和稳定的重要保障。因此，世界各国均十分注重养老保险领域的分配公平，以养老保险缩小社会收入分配差距。

一、我国多元养老保险制度对收入分配的逆向调节

多元养老保险制度对收入分配的逆向调节是指不同种类的养老保险因分配不公导致的收入分配差距逆向拉大的现象。现阶段，我国收入分配差距过大给社会带来了严重的安全隐患，更应该充分发挥养老保险对收入分配的正向调节作用，以缩小收入分配差距，维护社会稳定。然而，我国长期以来实行的多元养老保险制度，却造成了养老保险的保障水平与收入分配差距负相关。即相对富裕和在职时收入较高的人群，如公务员、事业单位工作人员等，其退休后的养老金待遇也相对较高，导致在职时的收入分配不公延续至退休以后。加上统筹基金跨区域转移的壁垒，使得流动人口的统筹基金大多滞留在“北上广深”这类经济发展水平较高的城市，养老保险领域的“劫贫济富”现象由此而生。从调节收入分配差距方面看，各层次养老保险因所获得的转移性收入差异过大，造成保障水平参差不齐，城乡收入差距逆向拉大23.7%，[2]导致了养老保险领域收入分配严重不公。多元养老保险逆向调节给收入分配带来严重的负面影响，这与通过养老保险缩小收入分配差距的国际惯例是不符的。以英国为例，1986年，高收入群体的收入是低收入群体的190倍，但是，通过社会保障福利及个人所得税等制度调控后，其差距缩小到4.2倍。

养老金替代率是衡量退休前后劳动者生活水平的另一重要指标，指的是养老金占退休前工资的比率。从社会稳定和调节收入分配的功能方面考虑，养老保险金的发放应向低收入群体倾斜，宜采用累退给付制，即高收入者的养老金替代率应趋向偏低，低收入的人应享有较高的养老金替代率。如前苏联时期，高收入者的养老金替代率仅为50%，中等收入者的养老金替代率为75%，低收入者的养老金替代率为100%。[3]美国高、中、低档工资的养老保险替代率分别为15%、30%和90%。而我国目前的现状则恰恰相反，世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》中的数据表明，我国城镇职工基本养老保险替代率一直呈下降趋势，从1999年的69.18%，下降到2011年的42.9%，而同期公务员养老保险金替代率平均保持在80%以上，高的年份甚至达到90%。而刚刚起步的新农保，2011年参保人员的养老保险金替代率仅为16%，全部农民平均替代率仅为2.5%！从以上养老保险金的替代率可见，我国的多元养老保险制度对收入分配造成严重的逆向调节。

二、城乡居民养老保险的制度背景

本文所论及的城乡居民养老保险的前身是城镇居民养老保险和新型农村养老保险。在诸多种类的养老保险制度中，保障水平最低的当属新型农村养老保险，城镇居民养老保险次之。这两项保险制度都是我国近几年才发展起来的，其目的是为了覆盖我国传统养老保险的盲区，即城镇中的未就业人口和广大的农业人口。其中新型农村养老保险所涉人口最多，超过4亿。新型农村社会养老保险简称新农保，特指我国于2009年开始建立的农村居民基本养老保险，是我国覆盖人数最多的养老保险险种。城镇居民养老保险简称城居保，是针对具有城镇户口的非在职人员而建立的一项基本养老保险制度。新农保和城居保天然有很多相似之处。比如两种制度都建立了个人账户，而且其缴费及养老金发放公式也很相似。两种制度下都是年满60岁就可以开始领取养老金，跟此前的缴费记录没有直接关系。基于两种保险的诸多相似之处，很多省份自两制度建立之初就实行同样的管理标准。2014年1月，人力资源和社会保障部召开的新闻发布会上公布，我国已有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度。在此基础上，2014年2月21日，国务院印发了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将2009年新农保与2011年城居保合并为城乡居民基本养老保险制度，统一在全国适用。

农村养老保险滞后于城市是各国养老保险制度发展的普遍规律。如德国1883年建立了养老保险制度，直到1957年才开始建立针对农场主的农村养老保险。养老保险从城市走向农村耗时最短的日本，也用了约30年的时间。[4]我国自1986年开始社会保险制度改革以来也主要集中保障的是城镇人口，后逐步扩展至农村。2009年开始了新型农村养老保险制度的建立，短短5年时间，就与城镇居民养老保险并轨，其积极意义是显而易见的。城乡居民养老保险并轨对打破我国养老保险制度的“碎片化”，降低人口的流动成本有着积极的意义。城乡居民养老保险为每个被保险人建立了终身记录的养老保险个人账户，社保管理机构将对这一账户记录终身。若遇到参保人员在缴费期间户籍迁移、跨地区转移等，可在迁入地申请一次性转移个人账户全部储存额，并按迁入地规定继续参保缴费，缴费年限累计计算。即使变更了保险性质，如参加了城镇职工基本养老保险，个人账户也可以全额转移。可见，城乡居民养老保险并轨可以减少人口、尤其是农民工养老保险在城乡之间转移的“便携性损失”，有利于促进全国统一的公平竞争的劳动力市场的建立。

然而，就缩小城乡收入分配差距而言， 城乡居民养老保险并轨对其实质影响并不大，不同的养老保险制度造成的城乡收入分配不均并未解决。因为城居保并非城市养老保险的主流，不是造成城乡养老保险分配不公的主要原因。在原有属于城镇人口享有的四种养老保险当中，城居保是其中保障水平最低的一种，其保障标准远低于机关和事业单位人员的保障水平，也低于城镇职工养老保险。城镇居民养老保险是城镇当中除公务员、事业单位以及城镇职工养老保险之外的非在职人员的保险，其覆盖人口少，保障水平与新农保基本相当。新农保和城居保的合并，并不能真正打破城乡养老保险收入分配差距过大的局面。并轨后的城乡居民养老保险的保障水平与公务员及事业单位人员的保障水平依然差距巨大，短期内也不可能与城镇职工基本养老保险合并适用同一标准。因为，城镇职工养老保险与新农保是两种完全不同的制度设计，其缴费机制、保障水平差距也很大。因此，此次城乡居民养老保险并轨主要是为了降低管理成本，并不会给城乡收入分配差距带来显著影响，也不会显著提高新农保的保障水平。

三、城乡居民养老保险并轨对收入分配差距的影响

(一)保障主体基本不变，保障水平没有提高

建立于2009年的“新农保”覆盖人群超过4亿，而2011年开始的城居保，只适用于城市当中18到60周岁的无业居民，这一群体全国仅几千万人，参保人数就更少了，因此合并后的城乡居民养老保险仍以农村人口为主，不会改变主要覆盖群体的性质。加上城镇养老保险很大程度上已经被国家机关及事业单位和城镇职工养老保险分流，与新农保合并的城居保所涉及人员较少，如图1：

图1　2013年城乡居民养老保险农村与城镇人口比重图

如图1显示，截至2013年，全国参加新农保和城居保的总人数为4.98亿人，其中城居保人数仅为2399万，约占两项保险人数总和的4.82%，按月领取养老待遇的城乡老年居民1.38亿人，其中城镇老年居民仅1000万人，约占总人数的7.25%，可见，与城居保并轨后的保险体制依然是以农村人口保障为主，并不会改变原有农村养老保险的大局。

新农保和城居保是我国为了扩大养老保险覆盖面于近几年建立的新的养老保险制度，主要目的是将养老保险福利惠及至社会中的弱势群体。合并前的新农保和城居保本着“低水平、广覆盖”的原则，着重扩大覆盖人口。我国目前养老保险覆盖总人口约7亿，其中合并后的城乡居民养老保险覆盖人口约5亿，相当于欧盟的总人口，这样庞大的保障群体在短时间内提高保障水平是很困难的。[5]以2011年新农保为例，当年参保人口年人均养老金为690元，月所得养老保险金仅为57.5元，57.5元的养老金显然只具有象征意义。2011年实施的城居保保障水平与2009年的新农保基本相当。新农保和城居保合并后，国家在原有的缴费档次上增设了1500元、2000元两个自愿选择性的缴费档次，但并未提高对两项保险的保障水平，城乡居民养老保险被保障人口依然必须依赖传统的储蓄、房租甚至养儿防老的道德支持。

(二)财政投入并未增加，收入差距不曾缩小

我国目前的多元养老保险制度对收入分配差距造成的负面影响，不是由城镇居民养老保险造成的。须知城镇居民养老保险的保障水平本身就很低，真正对收入差距造成影响的是公务员、事业单位养老保险及上世纪90年代开始建立的城镇职工基本养老保险。[6]这几类保险的缴费和保障水平远远超过新农保，但短期看，没有并轨的可能。公务员养老保险一直处于超国民待遇，短期内没有动摇的迹象；2008年开始的事业单位养老保险改革，也很不彻底，最终不了了之；而城镇职工养老保险有完整的职工缴费记录，被保险人需要缴费达到15年以上方可以享受到最终的养老保险，它每月的缴费比例为单位20%，职工8%，这一缴费金额对于没有工资收入的城乡居民而言既无法评估也难以承受。相对于一年100元起点的新农保保费而言，显然不在同一水平，新农保不但没有缴费比例的限制，甚至即使没有缴费，只要年满60周岁，也可以领取养老金。如果强行将两项保险合并，无疑会打击城镇职工的缴费积极性。

可见，短期内想要通过增加缴费金额，提高城乡居民养老保险的保障水平是不现实的。鉴于城乡居民的整体收入水平有限，必须增加城乡居民养老保险的财政投入，以尽量提高城乡居民养老保险的保障水平。然而，城乡居民养老保险并轨并未提高国家的财政补贴水平。政府补贴还是主要来自于基础养老金补贴和地方政府补贴，而这一补贴标准在制度合并前后并无实质性变化。原新农保参保人员缴费标准为每年100至500元5个档次，城镇居民养老保险的个人缴费标准为每年100元至1000元10个档次，并轨后的城乡居民养老保险的缴费标准为100至2000元12个档次，虽然增加了两个缴费档次，但是政府对参保人员的缴费补贴基本上没有发生变化。即地方政府对参保人缴费的补贴标准为每人每年不低于30元，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。合并前后的制度均规定对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，然而激励的力度并不大。合并后的制度强调了对选择500元及以上档次标准缴费的，明确规定地方政府补贴标准不低于每人每年60元，但实际上选择较高缴费标准的被保险人寥寥无几。

(三)制度监管有待完善，基金信心仍未建立

2011年12月20日，中国社科院《中国养老金发展报告2011》显示，“十一五”期间，我国养老保险遵缴率逐年下降，2006至2010年的遵缴率分别是90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%。如图2：

图2　十一五期间我国养老保险遵缴率曲线图

图2表明我国的养老保险被保险人的缴费信心在逐年下降，造成这一现象的重要原因是我国的养老金收益太低。目前，我国的养老金个人账户银行存款高达90%，其收益率不足2%，而2005年以来的加权通货膨胀率为2.22%，这表明我国的养老金个人账户处于负增长状态。如果不能给养老金个人账户寻找到优质的投资渠道，个人账户的积累资金将成为养老保险金的负担，会影响养老金的可持续发展，腐蚀民众的投资信心。

另一方面，城乡居民养老保险并轨虽然可以节约一定的管理成本，但只是人员上的简单缩减，养老保险的管理和运作方式并无变化，没有制度上的新突破。原新农保基金由各级人力资源社会保障部门监管，财政、监察、审计部门加以监督，新农保经办机构和村民委员会在行政村范围内公布每年的参保人员数据及缴费和待遇领取情况。城居保建立了城镇居民养老保险基金财务会计制度。将保险基金纳入社会保障基金财政专户，以县为单位进行管理。合并后的城乡居民养老保险监管基本延续了原有城居保的监管模式，仍是以县为单位，逐步提高统筹层次。考虑到我国的农村参保人过于分散的现实状况，基层农村依然离不开村委会和农保经办机构处理一村一寨的参保人员的具体数据和缴费及发放情况。可见，并轨后的城乡居民养老保险只是将原新农保和城居保两项基金合并管理，依然是县级管理，依然要依赖基层组织，并无任何制度上的新突破。

四、提高城乡居民养老保险收入水平的几点建议

(一)增加涉农养老保险政府补贴

过去30年，我国经济高速发展，资本与生产要素的回报逐年上升，但劳动报酬占国民收入分配的比重却逐年下降，由1998年的45.6%下降到2007年的39.2%，低于同期发达国家甚至中等收入国家比重。以2007年为例，如图3：

图3　2007年相关国家劳动报酬占国民生产总值比重图

依图3所示， 2007年我国劳动报酬占国民生产总值的比重不但低于英(54.5%)、美(55.81%)、德(48.8%)等发达国家，也低于俄罗斯(44.55%)、巴西(40.91%)这样的中等收入国家。我国一直有计划经济的传统，政府主导着社会财富的分配流向，养老保险领域亦不例外。所以在涉及养老保险的二次分配环节，政府有责任加大对低收入群体基础养老金的财政投入。这也是新农保的优势所在。2009年开始建设的新农保制度与老农保相比，对收入分配最大的政策优惠是强调了政府补贴，即政府参与了其中的财政收人再分配。目前我国城镇居民养老保险的政府补贴是30元每人每年，对缴费较多的可以适当提高补贴标准，如山东省对缴费超过500元的补贴60元。然而这一标准仍然太低，按照一个被保险人从16周岁开始缴费计算，到60岁开始领取保险金，共缴费45年,不考虑利息的情况下国家总共补贴1350元，除以退休后发放月份139个月，每个月的政府补贴仅为9.71元，再考虑到物价和通胀因素，购买力实际上达不到9.71元，被保险人还要经过种种程序，冻结自己的部分财产，更加降低了补贴的吸引力。所以在现实生活中，农民的缴费积极性不高，绝大多数人都是选择了最低档的缴费标准，即使是有经济能力的人也没有多在养老金领域投资的愿望。

在发达国家，如美国、英国、加拿大等，不存在传统意义上的农民，农村养老保险自建立之初就与城镇合并进行，不会形成不同层次养老保险待遇差异过大的情形。与部分城乡养老保险分而治之的国家相比，我国在农村养老保险方面的财政补贴，远远落后于其他国家。2012年我国在农村养老保险方面的财政投入仅占国民生产总值的4.13%，远远落后于多数发达国家。主要的养老保险资金来源于农民个人缴费，并轨后的居民养老保险的财政来源依然是以个人缴费为主，体现不出国家对弱势群体的帮扶。为均衡社会收入再分配，发达国家对涉农人口的养老保险金补助比例非常高，甚至成为养老保险资金的主要来源，如德国农村养老保险中的政府补贴比例高达70%，法国为60%，日本为43%并在逐年上涨。[7]

(二)完善基金监管以树立公众缴费信心

出于控制风险的考虑，养老金的投资往往没有民间资本那么自由，尤其在我国养老金的统筹层次较低的情况下，想获得高额的回报就更难。目前，我国的养老金未能指数化，其增长机制未能充分考虑到通货膨胀因素。随着时间的推移，养老金的实际购买力呈下降的趋势，这更加腐蚀了公众的缴费信心。[8]养老金的缴纳形成了个人账户，理论上类似于存款，然而养老金的投资是长期且固定的，除非死亡或退休等重大事项发生，被保险人对于个人资金不能完全自由支配，这比普通的投资多了一层时间成本。因此，养老金的增值利息必须远远高于银行利率甚至民间易得的其他投资收益，如余额宝等。如果养老金收益率太低，被保险人没有把钱放到养老账户的必要，他们可以自己投资、自己收益，在资金应用方面也多了一层灵活性。而且，目前养老金的管理远未达到银联、余额宝等理财产品的方便程度，缴纳和领取养老金要花费相当的时间成本，被保险人往往需要到指定地点排队缴纳和领取，这些都大大降低了养老金的吸金能力。

但养老金数目巨大，其投资具有民间资本不可比拟的资金优势。人力资源和社会保障部发布的数据显示，2012年，我国仅新农保基金结余达2302亿元，与城居保合并后的资金优势将更加明显，这样的资本规模是其他民间资本不可企及的。[9]但是由于养老保险统筹层次低，管理机构庞杂，限制了基金的规模效应。笔者以为，可以学习智利关于养老金监管的经验，即将养老保险金的投资从政府职能中剥离出来，在全国成立多家竞争性的养老保险基金投资公司，由被保险人自己选择将养老保险金缴纳到哪一个具体的公司。在多个养老保险基金管理公司之间形成充分的竞争，政府只监督基金公司的运作，并承担养老保险基金公司可能破产的风险。这样就在养老保险基金的投资运作领域形成了充分竞争，相比如今县级多头管理更能够发挥养老保险基金的规模优势。在加强养老保险金监管的同时，应对保险基金实行指数化，提高农民对于基金的保值增值的信心。即城乡居民养老保险金不应简单只确定一个固定数目，应充分考虑到物价及通货膨胀因素，实行指数化，每年重新评估一个合理的养老金数额，随物价和通货膨胀逐年上涨，以吸纳更多的资金到养老保险领域来。

(三)完善缴费激励机制

我国城乡居民养老保险实行的是自愿参保原则，能否充分调动被保险人的缴费积极性是其成败的关键。此次城乡居民养老保险并轨只是相应调整了缴费档次，但并未改变新农保和城居保的缴费激励模式。现在的激励模式虽然数据上呈现为多缴多补，但实际上是补贴累退制，从性价比上考虑，会促使被保险人选择较低的缴费档次。2011年暑期，华中农业大学社会学系博士王翠琴深入湖北省宜都市等地对当地的新型农村养老保险试点进行专题调查研究。结果发现，农民选择的新农保档次与其家庭收入之间不成正比，累退制的多缴多补政策不能激发农民的缴费积极性。其缴费结构比例如图4：

图4　2011年湖北宜都新农保缴费比例档次统计图

如图4所示，93.18%的农民选择了最低档次100元的标准缴费，其余档次 200、400、600至900元的缴费比例分别是3.13%、1%、0.55%和2.14%，可见民众的缴费欲望并未充分调动起来，即使是有缴费能力的人也选择了较低档次的缴费标准。[10]因此，我国应加强政府的调节作用，完善养老保险的缴费激励机制，均衡财政投入，增加补贴，从根本上增加养老金的吸引力。

同时，制度激励应该考虑到不同年龄段的不同心态。根据现行保险政策，缴费15年并满60周岁后，每月可以领取基础养老金55元，但是对于缴费年限超过15年的则没有体现出相应的年限激励机制。这使得年龄小于45周岁的人没有强烈的缴费意愿，因为只要在60周岁之前完成15年的缴费记录即可，35周岁以下的年轻人参保积极性更低。而城乡居民养老保险是针对年满16周岁的人设立的，这实质上造成了被保险个体一半以上的涉保期间游离于养老保险缴费机制以外。笔者以为，在进一步的制度完善过程中，应加强对于缴费年限的激励机制，根据不同的缴费年限提高养老保障水平，将养老金发放梯度化，以鼓励符合条件的中青年参与到城乡居民养老保险制度中来。

五、结语

我国养老保险体系覆盖人群已经超过7亿，要将这一群体都纳入到统一的缴费标准上，不现实也不可能。新农保与城居保合并是简化养老保险层次的第一步。长远来看，笔者以为可以合并我国的城镇职工、事业单位及公务员养老保险，形成在职和非在职两个系统的保障体系。在职所有职工按照工资的一定比例缴费，而对于非在职的居民保险则以基本保障为标准，完善现行合并后的城乡居保养老保险制度的运行和管理。在养老保险领域注重平衡城乡之间的财政投入，充分保护弱势群体利益，逐步提高城乡居民养老保险的水平。在此基础上，加强养老保险的积极监管，增加对以非在职人口为主体的养老保险的财政补贴，完善激励机制，充分调动被保险人的缴费积极性，以保障养老保险制度的健康有序发展。

参考文献

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[2]李伟.再分配机制对我国城乡收入差距逆向调节的分析[D].北京:首都经济贸易大学,2009.

[3]李跃东,温海池.论我国养老保险基金制度的改革[J].南开经济研究,1997(6):14-19.

[4]丁芳.老有所养:中国农村养老保险法制化路径[J].新疆社科论坛,2014(5):41-45.

[5]王悦,耿天鹏.新型农村养老保险制度的基金运作机制研究——以云南省宣威市为分析样本[J].山西农业大学学报,2014(11):1114-1121.

[6]丁芳.论当前社会转型期社会保障制度的完善[J].金陵科技学院学报(社会科学版),2011(2):28-32.

[7]朱立志,方静.德国农民的权益保障体系[J].中国农村经济,2005(3):75-80.

[8]秦国荣.劳动与社会保障法律制度研究[M].南京：南京师范大学出版社,2004:324-325.

[9]王昆,管建涛,夏军.2013年中国农民养老基金结余达2302亿[EB/OL].(2013-09-27)[2013-12-06]. http://www.chinairn.com/news/20130927/153351462.html.

[10]王翠琴,薛惠元.新型农村社会养老保险收入再分配效应研究[J].中国人口,2012(8):140-146.

(编辑：程俐萍)

Does the New Rural Endowment Insurance go into Town?——Study on Income Distribution Effect of Urban and Rural Residents Endowment Insurance System

DING Fang，GUO Bing-ju

(SchoolofHumanities,JinlingInstituteofTechnology,NanjingJiangsu211169,China)

Abstract:It is the excessive levels of pension insurance and the gap between urban and rural areas that lead to the reverse widening gap in income distribution. Among many levels of pension insurance, the new rural endowment insurance is a minimum level and the urban residents endowment insurance followed by. The new rural endowment insurance and the urban residents endowment insurance were incorporated by government in early 2014; then a unified urban and rural endowment insurance was established. It is positive for breaking pension fragmentation and improving the overall level of pension and promoting the flow of talents. However, this measure doesn't expand the coverage of protected subject, can't enhance the level of protection of the urban and rural residents, even does not solve any other problems, such as fund regulation, payment enthusiasm, and so on; so it can't narrow the income gap between urban and rural areas. Improving urban and rural residents pension benefits must ultimately rely on state finance invest heavily to establish a sound regulatory mechanism fund, as well as to establish public confidence in payment.

Key words:The new rural endowment insurance；Urban residents endowment insurance；Income distribution; Government subsidy；Fund regulation

中图分类号：D912.5

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2015)04-0372-07