“政府治理能力现代化”内涵解析

林 婷

(厦门理工学院思想政治理论课教研部，福建 厦门 361024)

“政府治理能力现代化”内涵解析

林 婷

(厦门理工学院思想政治理论课教研部，福建 厦门 361024)

在相似概念厘析和“政府治理能力”与“现代化”这两个概念关联探析的视角下，“政府治理能力现代化”是政府在治理变革中体现出来的一种积极回应公民需求的能力，一种有效运用信息工具的能力，一种高效整合社会资源的能力，一种创新协调合作的能力。它是政府完善自我价值诉求，建构国家与社会新关系的关键，国家治理体系建设的核心内容。

政府治理能力;现代化;内涵

20世纪80年代以来，随着治理理论的兴起，公共管理范式开始经历从统治向治理的转变，在全球治理变革的形势下，我国政府管理也从理念上和实践上发生了从善政逐步走向善治的变化。在实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标引领下，更多的目光聚焦在政府治理能力这一研究对象上。现代化是人类社会发展的总体趋势，是国家经济、政治、文化等各个领域都发生变化的整体性变革过程，是一个革故鼎新的历史进程，作为国家的核心力量的政府自然也不能独善其身，时至今日，政府治理能力的现代化水平已经成为国家综合国力的重要体现。因此，对政府治理能力现代化这一概念内涵的理解是实现政府治理能力提升的前提，无论在理论上还是实践上都对现代治理背景下的政府改革有着深刻的意义。然学界目前尚未将其作为一个完整意义上的独立概念加以提出和研究，对这一概念的运用亦存在混用、误用、滥用等问题。为此，本文运用比较、关联等研究方法定义政府治理能力现代化的内涵。

一、政府治理能力现代化的意义

首先，政府治理能力现代化是政府完善自我的价值诉求。政府自诞生之日起便是以公共权威的执行者而存在，作为国家的现实主体，为了保证政治秩序的稳定和国家权威的执行，无论是哪个国家，哪一届政府都致力于完善和创新政府管理体制，最大限度地发挥政府的职能，在自身的发展中寻求更好的管理成效，于是就有了不断的行政改革和行政发展。改革开放以来，伴随着我国在经济体制上的变革，逐步确立了与社会主义市场经济体制、社会主义民主政治体制相适应的中国特色社会主义行政管理体制。梳理我国行政体制改革的历程，我们看到为适应市场化改革的要求，我国共进行了6次大的行政管理体制改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的行政管理体制改革。这些改革是在借鉴全球政府治理变革的积极成果，立足于我国历史、文化、发展阶段等国情的基础上的积极探索，“责任政府”“法治政府”“有限政府”“效率政府”等价值取向成为行政体制改革的目标，行政体制改革作为政治体制改革的中心内容，有助于实现国家的政治发展，从一定意义上推进国家的政治文明建设。当然，必须指出的是，虽然各国政府的改革具有民主、公平、正义、高效等共同价值诉求，但在不同制度背景下行政体制改革的性质还是有所不同的，这也决定了行政体制改革最终实现的意义也因制度体系的不同而存在差异。我国的行政体制改革是坚持中国特色社会主义道路，推进政治民主化和法治化建设的的必要探索，中国特色社会主义始终是行政体制改革的正确方向。然行政改革在不同的时代背景下必然有不同的内容，政府治理能力现代化是在现代化浪潮下建构现代国家治理体系中对政府能力的新要求，其旨在提升自身能力以达到完善自我的机制诉求。

其次，政府治理能力现代化是建构国家与社会新关系的关键。政府治理能力现代化不只是一种政府能力，它还是政府能力的时代表达，落脚点在“治理”二字。治理是相对于传统政府管理的全新理念，它改变了传统国家与社会高度一体下政府为唯一权力主体的局面，积极鼓励公民社会的发展，使其参与到实现公共利益最大化的权力运行机制中来。当前，我国传统国家与社会高度一体的结构关系已经松动，社会自身生长的自主性使其正以一只独立的力量游离于国家之外。“从目前现实情况看，国家与社会的关系发生了重大的转变，尤其是社会主义市场经济体制的确立，从根本上改变了我国传统的以计划指导为主要内容的经济模式和经济进行方式，改变了传统国家与社会一体化的经济基础，为国家与社会关系的改革提供了物质基础和契机。”[1]经济基础决定上层建筑，国家的政治体制改革以民主化为主要目标，积极培育社会自组织的发展，从而形成了一种国家与社会适度分离的新型关系，国家与社会关系的变化必然引起传统权威主体和权力运行方式的变化。在这场治理变革中，政府如何在“全能型”政府向“有限政府”角色转换中最大限度地提高有限权力的运行效率，是当前我国行政体制改革的核心内容，也是建构国家与社会现代关系以适应治理体系的关键问题。这些问题均指向政府能力的提升，对政府治理能力提出了新的时代要求。

再次，政府治理能力现代化是国家治理体系建设的核心内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[2]。这一目标的提出是中国在改革进程中，结合世界潮流和自身实际，总结社会主义改革过程中的得失成败，吸收西方有效的国家管理建设的经验基础上提出来的新命题和新要求，这一目标充分体现了当前改革所注重的时代性、系统性和协同性，对未来改革开放事业和建设中国特色社会主义伟大事业具有重要的指引作用。就这一目标本身而言，“国家治理体系”和“国家治理能力”二者的现代化是相辅相成，有机统一的整体，提升国家治理能力有助于形成高效的国家治理体系，而有了完善的国家治理体系才能培养出较强的治理能力。因此，如何建构“国家治理体系”和如何提升“国家治理能力”将是未来中国特色社会主义改革之路需要摸索和突破的重要任务。在强调“治理”的年代，这无疑对政府的治理能力提出了挑战。从建设国家治理体系现代化的宏观格局来看，国家治理体系建设是一个非常庞大的系统，政府治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的实践立足点和现实突破口。从实现政治文明和国家的“善治”来看，政府治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的关键要素，体现政治民主化和法制化进程。从深化改革应坚持正确的方向和道路看，政府治理能力现代化是完善中国特色社会主义制度的必经之路。虽然治理本身包含多元主体和协同合作的本质内涵，但政府在治理体系中的核心地位决定了政府治理能力的提升是通向善治的关键，甚至可以认为，政府治理能力现代化的实现是我国深化改革能否取得决定性成果的重要领域和关键环节。

二、政府治理能力现代化内涵界定的路径

政府治理能力是在研究政府于“多中心”治理体系中所发挥的作用中出现的一个新概念，在对治理模式、现象和问题进行探讨的时候，政府治理能力往往作为技术工具被提出。目前，学术界并没有就政府治理能力的含义形成共识，也没有形成统一的定义，但对与其关联度极高的的系列概念却多有论述，我国学者施雪华的“政府综合治理能力”定义*施雪华认为，“政府综合治理能力”是一个有机整体，是处于特定历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的或显示的能量或力量的有机整体。[3]和胡鞍钢的“治理能力”[4]概念等均从不同的角度对政府治理能力提供了基础性理解，虽然没有一致的意见，但都认为政府治理能力与政府管理能力有本质的区别，是关涉治理时代背景下的一种政府能力，这些研究成果为界定政府治理能力提供了有益的参考。比较的视角和关联的视角为我们理解这一内涵提供了重要的方法论。

(一)相似概念的辨析

1.政府治理能力与政府能力。在梳理政府治理能力辞源的时候，“政府能力”进入我们的视野，可以说这是人们描述国家职能履行于政府的主观条件时出现的一个词。政府治理能力是由“政府能力”衍生出来的的词汇，是政府能力在一个时代背景下相对有所侧重、突出时代特征的表述，那么，政府治理能力根本意义上也属于政府能力，但不仅仅只是政府能力而已。所以，政府治理能力首先具有政府能力的一般性特征。政府能力是一个一般意义上的，与政府结构、政府体系和政府职能一样的具有泛化性质的概念。虽然学界对政府能力的理解有千差万别，但都认为政府能力是政府完成目标任务的力量，只不过是在目标任务的理解上存在着偏差。对政府能力的解读，概括起来总共有两类，一类是较为宏观抽象的理解，例如，G·A·阿尔蒙德认为：抽象地说，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。[5]29另一类是从微观具体层面上的理解，例如有学者认为：“政府能力是指一个政府实现自己职能时所拥有的资源、能量和力量。政府能力的大小强弱取决于政府内部的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、管理水平(结构资源)等七种要素。这些要素在政府能力系统结构中以“力”的形式体现出来。换言之，政府能力的构成要素相应为人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力。”[6]如前所述，人们从不同角度、不同理论背景阐述着对政府能力的理解，虽然无法直接给出一个明确的定义，但对政府能力的核心特性进行概括仍是可以做到的，政府能力的核心特征即有效性。

2.政府治理能力与政府管理能力。自政府产生以来，统治阶级为了维持统治秩序，特别强调政府能力的建设，对政府能力的关注，无论是在统治时代还是在现代，无论是在西方世界还是在东方世界，一直存在。只是这种以“官僚制”为基础的政府组织更多地将政府能力理解为统治能力或是管制能力。从19世纪末以来，随着工业化进程和自由市场经济的的运行，世界上愈来愈多的政府，无论在政治统治还是在社会管理方面普遍感到“力不从心”，这种“全能型”政府模式受到了前所未有的挑战，这一现实也使得人们重新思考政府能力的界限问题，政府治理能力是政府能力的时代表现。这一概念的诞生标志着政府由“管理时代”向“治理时代”的转变。20世纪90年代以来，随着“治理”时代的到来，我国学术界偶有涉及此类概念，但均未形成共识，直到党的十八届三中全会，才提出了“治理能力现代化”的新命题、新要求。这一命题的出现不但延续管理时代对政府能力的关注，更要求治理时代的治理能力具有新的内容。政府治理能力是适应行政环境变化，针对行政体制改革、政府角色定位以及政府职能梳理等提出来的新思路。政府管理能力与政府治理能力有联系也有区别，政府管理能力和政府治理能力均是一般意义上的政府能力，政府能力具有流变性的特征，说明政府能力在不同时代特征和不同制度平台下是会不断发展变化的，所以，政府管理能力和政府治理能力也是政府管理模式变化对相应的政府能力的要求，因此二者在内容和要求上也存在差异，具体地说，如果说传统的政府管理的制度平台的构成要素是无限政府、人治政府、专制政府和集权政府，那么构成现代政府治理的制度平台则应该是有限政府、法治政府、民主政府、分权政府、服务政府。[7]2

(二)政府治理能力与现代化的关联

政府治理能力现代化这个命题本身包含“政府治理能力”和“现代化”两个词语，现代化进程与政府发展本身有着密切的关系，现代化进程所导致的政府行政环境的变化，在影响政府自身结构调整和功能发挥的同时，又反过来推进着国家的现代化进程。就政府治理能力这一特定对象而言，政府治理能力在实现国家的现代化中发挥着重要作用，而现代化进程促使政府治理能力的程度、内容和结构也发生着变化，这一现象几乎出现在世界上所有国家的现代化进程中。这种复杂的关系说明，弄清政府治理能力与现代化的关系，是厘清政府治理能力现代化内涵与科学界定政府治理能力现代化概念的关键所在。现代性是一个具有十分复杂的价值涵摄、歧义纷呈的词语，是一个富含深层哲理的概念，是相对于人类文明与生活的传统特性而言的一种异质、独特的现代文明与生活特性，它首先表达的是这种异质、独特的现代文明与生活特质的一种断裂，并蕴涵着一种价值上的超越与优越，意味着一种历史文明的进步性。这种使国家各个领域逐步实现现代性的过程就是现代化。用一种现代化的话语去解读社会现象，现代化是关乎人类社会一切要素的整体性变迁，是人类社会脱胎于野蛮的文明发展进程，是任何一个国家在世界潮流中必须相遇的历史现象。中国的国家成长逃脱不了公度性精神的同化。政府治理能力现代化是政府在现代化进程中以现代化为指标体系的政府自身的价值诉求，也是现代化进程的整体价值诉求，将有助于实现国家制度层面的现代化，实现国家的整体现代化。

政府治理能力现代化的含义有着三个前提：一是制度前提，即是在中国特色社会主义制度范围内，立足于我国社会现实和发展阶段对政府能力的要求；二是标准前提，即以现代化为标准，这是政府治理能力区别于以往政府能力的本质差别，它是政府在履行政府职能时能充分运用现代化工具的能力；三是目标前提，即实现“善治”，国家的良好治理。“善政”是通往“善治”的必经之路，尽管善政的内容并不是固定不变的。在不同的时代和不同的社会政治制度下，善政有着不同的具体内容。

三、政府治理能力现代化的内涵

通过以上各种关系的梳理，政府治理能力现代化的含义逐渐地清晰起来，政府的治理能力即行政机关(在我国即国务院和地方各级人民政府)在建设国家治理体系现代化和提升国家治理能力现代化行动中处理国家事务、社会事务和行政机关内部事务所表现出来的主观条件。具体地说，包括政府按照深化改革目标要求进行自我角色调整和重塑、权力划分和界定的能力，政府自身以现代化为要求理顺行政关系、简化行政流程，提高行政效率，增强政府公信力的能力，政府在不同制度关系中运用行政权力引导、控制国家社会经济良好运行的能力以及各级各类政府部门之间互相协同发展，推进我国社会主义现代化事业的能力，等等。政府治理能力现代化的内涵包含以下四个方面：

1.政府治理能力是一种积极回应公民需求的能力。在现代化进程中，由于政治民主化和法制化的政治文明进程，完善和发展社会主义市场经济所带来的对自由精神和法治精神的倡导，公民的公民意识在一定程度上逐步觉醒，这种觉醒主要表现在公民参与政治决策的意愿、公民监督政府权力运行的意识、质疑政府政策的规范性和合理性等等。公民在不同层面、不同领域表达了对公共利益的诉求，鉴于政府的起源和存在是以“公共意识”为基础的，强政府的逻辑已经不适用于现代政府，那么，对公民需求能否做出积极的回应，并采取实际行动以获取公民支持，提高政府的公信力已然成为现代政府必须做的一件事情。这项任务事关政府存在的意义和价值，是现代公民评价政府绩效的最关键要素，也是现代政府能力指标体系中的一个主要内容。更深层意义上说，政府具有积极回应公民需求的能力是维护公共秩序和政府合法性的能力，所以积极回应公民需求的能力不但是政府治理能力中最基本的能力，而且也是政府治理建设中最需要巩固、加强和提升的能力。

2.政府治理能力是一种有效运用信息工具的能力。根据马格纳雷拉的定义，现代化是发展中的社会为了获得发达的工业社会所具有的一些特点，而经历的文化与社会变迁的，包容一切的全球性过程。现代化内涵的其中一种理解便是技术的发展，以信息化技术为代表的现代科技革命，改变了传统政府管理赖以存在的社会基础。一方面信息化工具革新了政府的办公手段，颠覆了传统办公模式和办公理念，增加了政府行政流程的透明度；另一方面，公民的科学文化水平大幅度提高，使用现代信息网络能力更强，对社会公共事务管理水平要求也更高，时效性也更强，这必然促使以集中管理分层结构为主要特征的工业化时代的大政府转变为以知识经济为基础的现代电子政府。总的来说，现代信息技术的发展使政府实现了向“开放型”政府的转变，信息化成为政府履行职能的手段，使得信息沟通更加地畅快，决策信息的透明度也进一步提高，有利于行政体制改革中政府实现“公开、透明、公正”。从这个意义上理解，政府治理能力必然是一种有效运用信息工具的能力。

3.政府治理能力是一种高效整合社会资源的能力。政府和市场在当前仍然是社会资源配置的两个重要手段，但是，无论是在“管理”时代，还是在“治理”时代，政府的主导地位是不可忽视的，即使是在多元主体的治理体系中，政府仍然是国家治理体系建设的主体力量，这是由中国特色社会主义制度本身决定的。事实上，在世界上很多自由市场经济的国家，政府的主导作用也从来没有被否定过。传统“全能型”政府管理模式对社会资源是一种管制能力，而现代政府治理能力表现出来的更多的是一种资源的整合能力，其旨在实现社会资源配置的最优化和社会资源利用的最大化。一般情况下，资源被分为物质和非物质两大类，非物质资源是我们这里要重点强调的，在现代化语境下，非物质资源包含着各种文化、制度、参与主体等。

4.政府治理能力是一种创新协调合作能力。国家治理体系是一个多元主体参与公共事务的系统，这对原来权力高度集中，以政府为唯一权力主体的公共管理模式有很大的冲击，这意味着政府要重新思考自己的权责范围，放弃一些原本属于自己管辖但又缺乏能力管好的事情。简单地说，“治理”有别于“统治”，就是官民共治。而实际上在这之前，虽然政治民主化进程使公民政治参与的机会有了很大的提高，但是远远没有达到能够共治的局面。所以，十八届三中全会《决定》中提出的目标就显示了我国对这一问题的认识和解决这一问题的信心。具体的做法就需要政府创新行政管理体制，明确划分政府的权责界限，开发更多的公民政治参与的渠道，健全利益变大的机制，积极培养公民的公民意识和公共精神，让公民真正地参与到政策的制定和执行中来。实际上政府要摆脱这种包办一切的模式并不是一件很容易的事情，必须从思想上进行转变，从思想上进行突破，建构适应现代政府能力需求的伦理精神。所以，政府要明白治理体系中政府与社会其他主体之间的关系是一种合作关系，对政府而言，合作关系的存续与成效均寄予政府是否具有协调合作能力及能力之大小，这也是政府能力现代化的另一层解读。

四、结语

政府治理能力现代化是政府治理制度规范化、治理结构网络化、治理方式法治化、治理主体多元化、治理功能完备化等标准体系下对政府这一对象主观条件的要求，因此，对政府治理能力现代化内涵的界定受变革中的政府治理模式等诸要素的影响而存在不确定性。本文从基础框架入手，挖掘政府治理能力现代化的可能性内涵，将其与具有一般意义的政府能力区别开来，突出其作为一个概念本身的特殊性，为操作层面上的政府治理能力现代化的实现奠定了基础。但是，我国的政府治理变革才刚刚起步，受改革中不确定因素的影响，政府治理能力现代化的内涵必将在实践中不断丰富和发展。

[1]林修果,林婷. 公共治理:建构和谐社会的一种行政学范式读解[J].马克思主义与现实,2005(10):3-6.

[2]中国共产党新闻网.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2013-11-15)[2014-12-22].http://tyzx.people.cn/n/2014/0604/c385577-25101502.html.

[3]施雪华.政府综合治理能力论[J].浙江社会科学,1995(5):8-11.

[4]胡鞍钢，魏星.治理能力与社会机会：基于世界治理指标的实证研究[J].河北学刊，2009(1)：118-121.

[5]加不里埃尔·A·阿尔蒙德，G·宾厄姆·小鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M]. 曹沛霖，郑世平，公婷，译.北京:东方出版社，2007:7.

[6]汪永成.中国现代化进程中的政府能力[J].政治学研究,2001(4):18-20.

[7]毛寿龙.现代治理与治理变革[J].新华文摘,2001(12):3-4.

(责任编辑 马 诚)

An Analytical View of Modern Government

LIN Ting

(Department of Ideological&Political Education,Xiamen University of Technology,Xiamen 361024,China)

A comparison and correlation between government governance and modernization brings home the full meaning of modern governance.It is the government’s ability developed in the tide of change and reform to response positively to the citizens’ needs,the ability to use information with good effect,to integrate social resources with efficiency,and to work coordination and cooperation.It is the appeal of government for self advancement,the key factor to construct the new relationship between state and society,and the core of the system for national governance.

governance as a government’s ability;modernization;connotation

2015-03-28

2015-04-28

福建省社会科学基金项目( 2014C084)

林婷 (1981-)，女 ，讲师，硕士，研究方向为马克思主义中国化与政府治理。E-mail:2010112203@xmut.edu.cn

D62

A

1673-4432(2015)02-0094-06