提高少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的参与度研究

钟红艳 莫德建

（百色学院， 广西， 百色 533000）

提高少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的参与度研究

钟红艳 莫德建

（百色学院， 广西， 百色 533000）

在少数民族地区，由于基层群众有序参与乡村治理的相关法律法规还不够完善，基层群众的综合素养普遍偏低，参与乡村治理的积极性不高，并且因为家族、宗族观念的影响，基层群众有序参与乡村治理的过程不顺畅。通过建立健全相关的法律体系、提高基层群众文化素质、增强基层群众民主意识等方面的措施，提高基层群众有序参与乡村治理的参与度，有利于促进少数民族地区乡村经济与社会的发展，有利于维护民族乡村的稳定，有利于加快建立和谐乡村的步伐。

少数民族地区；有序参与；乡村治理；基层群众

一、主要概念的阐述

1.基层群众

从行政角度来看，基层主要是指组织中处于最低层的结构，即管理的最低层。根据我国有关政府组织法的规定，乡、民族乡和镇都属于我国行政区划体系中最低层次的单位，该层次的政府即为我国最基层的政权。而所谓的基层群众就是指在最基层政权下的一般公民，即我国居住在乡、民族乡和镇里的居民。

2.有序参与

所谓“有序参与”是指公民在表达愿望和要求时，应通过正常的渠道和途径进行。公民有序参与的标准包括公民遵循法律、规则、相关程序民主地参与选举、决策、管理、监督等，依法行使法律赋予的政治权利并履行政治性义务。公民的有序参与包括参与所有的有关于公共利益与事务的管理等方面的活动。[1]

3.乡村治理

乡村治理，指组织与动员乡村的一切力量对乡村的公共事务进行具体管理与建设的活动。在我国传统意义上的乡村主要是以血缘和宗族为纽带的自然聚居村落，在乡村治理方面更多的是体现在乡村内部以血缘和宗族为纽带自发形成的非正式组织对乡村秩序的自我调节以及公共物品的自我管理和分配。而随着国家政权的不断渗透，尤其是村民委员会的成立，打破了传统上以血缘和宗族为依托的村民自治，更多地介入了以村民委员会为主体的乡村治理。与此同时，原本在乡村内部以血缘和宗族为纽带自发形成的非正式组织逐渐居于边缘地位，甚至趋于摆设。所以，现代意义上的乡村治理更多地体现了政治的性质。[2]

二、少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的重要意义

1.有利于促进少数民族乡村经济社会的发展

当前，少数民族地区的经济发展水平取得了长足的进步，但是与我国其他地方相比还存在明显的差距，特别是经济社会发展相对于我国其他地方还相对滞后[3]。这种差距的产生受各种因素的影响，但与少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的程度也有密切的联系。我国民族乡村经济社会要发展，完善少数民族地区乡村治理是关键，少数民族地区基层群众有序参与乡村治理有利于激发基层群众参与治理的积极性，从而使基层群众在少数民族地区乡村治理中集思广益，寻找各种合适本地区经济发展的方法，提高乡村经济发展质量，促进少数民族地区的经济社会发展。

2.有利于维护民族乡村的稳定

少数民族地区的稳定与发展一直受到国家的高度重视，为此，党中央提出了“西部大开发”战略，为促进西部少数民族地区的发展与稳定提供了政策上的支持与制度上的保障。但是由于长期累积的民族区域之间经济发展的不平衡与相应的社会矛盾的不断积累，直接或间接地影响民族乡村经济社会的健康发展，从整个中国来看，解决不了这些问题还会影响民族团结和国家稳定。[4]因此，少数民族地区基层群众有序参与乡村治理有利于合理处理少数民族地区乡村事务，提高本地区的村务治理水平和村务透明度，促使少数民族地区稳定。

3.有利于加快建立和谐乡村的步伐

在现代社会中，公民有序参与乡村治理是我国实施公共管理中的重要组成部分，这不仅在形式与实质上赋予了基层群众表达自己思想与维护自己利益的机会，更保证了基层群众平等的权利。当前，我国少数民族地区基层群众尚未形成统一的有序参与公共管理的活动秩序，这种状态会影响基层政府公共事务管理的顺利推进。基层群众有序参与乡村治理可以让他们在参与中相互了解彼此的意见和意愿，在了解中体会、支持对方的诉求，共同寻找解决问题、均衡各方利益的方法，使村务得到及时有效的处理，达到协调各方利益、提高共同利益的目的，通过不断解决乡村公共事务治理过程中遇到的冲突，有利于加快构建和谐乡村的步伐。

三、少数民族地区基层群众有序参与乡村治理具备了良好的体制环境

1.乡村自治民主制度基本建立

改革开后以后，云南、广西、贵州、湖南等少数民族聚集地都先后建立了村民委员会，实现了乡村事务自主治理，而新疆、西藏自治区也于上世纪90年代初年开始实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》办法。对于乡村自治制度的完善问题，我国尤其是在少数民族区域一直进行着积极的探索，也取得了一定的进步。无论是少数民族村干部的选举、乡村政务公开还是村民民主理财等方面的转变，都极大地丰富了乡村自治的内容，促使相关的制度得以大幅度地完善。截至目前，我国在少数民族地区已基本实现了“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”制度[5]。

2.乡镇机构改革为基层群众有序参与乡村治理提供了很好的契机

随着乡村经济的发展，乡村社会逐步从国家政权中退出，使得乡村发生了利益与阶层的分化，我国“乡政村治”的基层治理也在这个过程中逐步形成。[6]与此同时，我国也在少数民族地区建立起了由乡村基层政权对乡镇事务进行行政管理的乡村基层治理模式，而基层群众开始逐渐重视自己的权利与利益，随着国家对乡村政治、经济体制改革的进一步调整，乡政村治在乡村经济社会发展中的作用日趋明显。在乡村治理中，特别是在国家对乡村准公共产品供给不足的现实条件下，将日益凸显其提供与分配农村准公共产品的低效性。而改革后的乡镇机构最大的好处就是能够提供相应的平台给予基层群众充分表达自己思想，使基层群众有序参与乡村治理有了很好的契机。

3.基层党员领导骨干起到了一定的先锋模范带头作用

近年来，党中央高度重视少数民族自治地区的基层党组织建设，使得民族地区的基层党组织不断壮大。基层党员领导骨干在少数民族地区的政治、经济及文化发展过程中起到了一定的先锋模范带头作用，带动了少数民族地区基层群众参与乡村治理的积极性。比如，通过实行大学生村官计划，提高乡村干部的整体素质，改善了干部年龄结构，使基层党组织及基层党员干部更具活力，进而有更强的凝聚力，从而使少数民族地区基层群众参与乡村治理的途径更加广泛和有序。[7]也为我国少数民族地区基层群众参与乡村治理、组织结构建设及基层党员领导骨干培养等乡村治理工作起到了积极的作用。

4.以村民自治为核心的乡村治理体制为广大少数民族基层群众的政治参与提供了保障

顺利解决乡村治理过程中的一系列问题必须要有广大基层群众的自主参与和管理，选举并监督干部，参与村务决策。要想实现村民当家作主，就必须让基层群众参与到村务的管理活动，这样才能从与村民切身利益相关的问题出发。在家庭联产承包责任制推行后，乡村制度改革的市场化取向由直接转为间接，进而减少了基层村民对集体的过度依赖，强化了村民的自我利益。在利益的分化过程中，村民有了从自身利益出发的参与乡村治理的动机，加强了主体意识，而以村民自治为核心的乡村治理体制为广大村民的政治参与提供了制度保障。

四、少数民族地区基层群众有序参与乡村治理中遇到的问题

1.少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的相关法律法规有待完善

目前，与乡村自治有关的法律主要是《村民委员会组织法》，然而由于该法律在一些方面表现出一定的滞后性，使得其在指导乡村自治方面凸显相应的缺陷。主要表现在如下方面：（1）《村民委员会组织法》中对于乡村自治的定位不够明确。在该法规中，对基层群众如何进行乡村自治未做明确的规定，至于在乡村自治中遇到问题，也没有明确的指导办法。例如对于在破坏或阻碍基层群众民主选举这样明显违背法律法规的行为，在该法律法规或相关的规定中却没有规定明确的惩戒标准。（2）《村民委员会组织法》在民主决策等其他方面的实践与立法上还存在诸多问题，在该方面的重视程度表现不够。[8]《村民委员会组织法》虽然在民主选举方面有较大的关注，通过法律的形式保证了民主选举的核心地位，但在少数民族地区，由于基层群众缺乏法律意识、文化水平不高，许多基层群众根本不知道该法的存在，更不会利用法律武器来维护自身权益。加之相关法律法规自身存在着一定的滞后性，这些都严重阻碍了少数民族基层群众有序参与乡村治理的进程，从而影响了乡村民主自治的效果。

2.少数民族地区基层群众的文化素养普遍偏低

少数民族地区基层群众的文化水平普遍较低，文盲所占的人口比例要比汉族地区高，教育落后是其重要的原因，而这个问题对基层群众有序参与乡村治理产生诸多不利的影响。而且少数民族地区与其他地方一样，主要劳动力也大多外出打工，这部分村民的年龄大多在20-50岁之间。在留守的村民中，老年人大多是文盲或无教育经历，小孩又无独立行使政治权利的能力，参与乡村民主自治的人员文化水平偏低，这加大了村规制定的难度，对村规民约实施状况的监管也不足，相关的制度建设实施困难，更别谈村民自治。另外，对于少数民族文化相对贫乏的地区，往往民主意识相对薄弱，封建迷信思想根深蒂固，使得乡村自治的改革步伐进程缓慢，对乡村自治成果产生严重影响，损坏了基层群众有序参与乡村治理的权力。[9]

3.少数民族地区基层群众参与乡村治理的积极性不高

与沿海经济发达地区相比，在少数民族经济欠发达的地区，基层群众有序参与乡村治理所遇到的困难要多得多。受地理位置、资源环境等各种因素的影响，少数民族地区相应的经济发展水平要远远落后于其政治制度的建设水平。就少数民族基层群众来说，首先要解决的是温饱及家人的物资需求，对于不能为基层群众带来直接利益的乡村自治政策、管理方面，缺乏一定的积极性，甚至对其中涉及到自身利益的部分也表现出重视程度不高或漠视的情形。

4.少数民族地区基层群众民主意识不强

一些基层群众在富裕以后，不再仅仅满足于关心村务政务，而是希望民主参政，以更广泛的渠道表达自身的意见，用多方面的手段参与村务政务，而这些参政议政的意识又常常受到钱财、宗族甚至是其它因素的影响。在少数民族地区，由于受民族区域自治制度、复杂的民族关系等多方面因素的影响，少数民族基层群众的民主意识相对汉族群众还是比较薄弱。村级组织对少数民族基层群众有序参与乡村治理这种参政议政的需求缺乏正确的引导，对如何完善少数民族基层群众有序参与乡村治理也没有相应的办法和措施。

5.少数民族地区的家族、宗族观念阻碍基层群众的有序参与

在少数民族地区乡村自治状态下，在进行村干选举时，往往会根据家族或宗族的利益关系来决定人员，因而对选举的公正性产生严重的干扰。同时在选举过程中，家族、宗族势力也会利用这种血缘关系建立自身的利益集团，采取各种非正常手段来干扰基层群众的选举意愿，从而使本家族、宗族在自治中获利。

这种家族、宗族观念对乡村自治的干预不仅体现在村干的选举中，也体现在少数民族基层群众参与乡村治理的事务管理过程中。家族、宗族观念的存在也会导致相关的政策制度流于形式，相应的政治事务无法展开。在实施过程中，任由以传统的“长者为尊”的个人权威模式的参与，使得公民自主、民主意识的形成受到严重的阻碍。[10]

五、提高少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的参与度

1.完善少数民族地区群众有序参与乡村治理的法律法规

要使少数民族地区基层群众广泛且有序的参与到乡村治理中，首先应该完善相关的法律法规，建立优良的法律制度环境，使群众的各项权利得到法律保障。在少数民族地区，一方面要认真贯彻实施现有的《村民委员会组织法》，另一方面，对于群众普遍存在的法律意识淡薄的问题，要加强乡村法律知识的普及工作，例如以开展法律讲坛、法律故事会、普法教育片等形式，切实落实乡村普法工作，增加少数民族地区乡村干部及群众的法律知识。

同时，健全的法律制度体系是保障少数民族基层群众有序参与乡村治理顺利实施的基本条件。随着我国乡村自治制度的发展，在建设社会主义新农村及构建和谐社会的大背景下，必须要建立完善乡村自治法律保证体系。在完善《村民委员会组织法》的同时，还应制定与少数民族地区基层群众有序参与乡村治理相关的法律、法规。另外应由国家有关机关制定统一规范的法律、法规实施办法，为少数民族地区群众有序参与乡村治理提供法律保障。

2.提高少数民族地区基层群众的文化素质

少数民族地区基层群众的文化素质如何是乡村自治制度实施的关键，只有不断提高少数民族地区基层群众的文化素质，我国少数民族地区的乡村自治才能有效开展。提高少数民族地区基层群众的文化素质，应该加大对少数民族地区人力资源的开发投入力度，逐步完善教育基础设施。通过政府牵头加强少数民族干部的文化素质教育如免费提供管理学、社会学知识培训，加强管理观念、团体意识等宣传教育，使少数民族地区基层群众的文化素质在优秀知识干部的教育影响下不断提高。在具体的实施过程中，政府应加大教育资金的投入，努力解决当前少数民族地区乡村自治制度建设中文化水平偏低的问题。通过开展各种科普活动，开办成人教育，加大力度宣传科学文化知识，让知识、技术走进民间，与此同时，重点培养优秀的干部精英队伍，以带领村民致富。[11]

3.培养少数民族地区基层群众的民主意识

在基层群众有序参与乡村自治的过程中，只有充分发挥基层群众的主体作用，才能充分调动他们的民主意识。而提高少数民族基层群众的政治素养及提高村干部的管理能力，是少数民族地区基层群众能够有序参与乡村政治活动的重要前提。

培养少数民族地区基层群众民主意识，第一，要保证基层群众享有相应的民主权利；第二，以经济建设为中心，统筹城乡发展，提高群众生活水平，改善群众生活质量，为培养少数民族地区基层群众民主意识奠定坚实的经济基础；第三，要大力发展乡村文化教育事业，搞活社会主义乡村精神文明建设，为培育基层群众的民主意识奠定智力支持和思想保证；第四，加强基层民主建设，加快群众自治的制度化建设，正确处理乡村、两委关系，为少数民族地区基层群众增强民主意识提供制度保障；第五，采取宣传手段，加强宣传力度，进行民主宣传，强化基层群众的民主观念。总之，通过各种措施和政策不断提高少数民族地区基层群众的民主意识，提高他们有序参与乡村治理活动的自觉性。

4.保障少数民族地区基层群众参与乡村治理的主体地位

少数民族地区基层群众历来被认为是政治生活中弱势的群体，自身力量无法左右政治制度建设，因而在政治活动中缺乏积极性。一般而言，只有在少数民族地区基层群众自身利益和权力得以确认和保障时，少数民族地区基层群众才有可能对村民自治表现出高度的认同感并积极参与到政治体系中去。而在现实生活中，正是因为少数民族地区基层群众没有感受到自己的主体地位而对民主表现出冷漠与无知，导致参与乡村自治活动的积极性不高。因此只有实行群众自主管理或集体民主管理，少数民族地区基层群众才对他们自己“选出来的、讨论过的、签了字的”基层干部产生认同，从而积极参与乡村自治，投入不计报酬甚至无私贡献中。

5.将少数民族地区风俗习惯与乡村治理有效结合

在少数民族地区还存在很强的家族、宗教势力，这样的传统文化会对少数民族基层群众有序参与乡村治理产生一定的影响。对于这种问题要因地制宜，把它与少数民族基层群众有序参与乡村治理的活动相结合，充分发挥其积极的作用。例如在乡村事务管理中，基层群众通常维护的是家族团体的利益而不是从个人利益出发，从某种方面来说，这种家族、宗教观念对协调乡村事务还能起到一定的积极作用。但是，在一些宗教文化底蕴深厚的少数民族地区，宗教信仰也使得少数民族基层群众有序参与乡村治理流于形式，如在村委会的选举中以宗教信仰派系划分，这对少数民族基层群众有序参与乡村治理制度的实施是不利的。面对这样的状况，我们要坚持宗教信仰的自由，挖掘其中存在的积极因素。例如宗教文化在丰富少数民族基层群众的精神文化生活、调节群众之间的矛盾纠纷方面能起到一定的积极作用。值得注意的是，在乡规民约的制定方面也要与当地的宗教信仰结合，使宗教信仰充分发挥有利因素。要对家族、宗教思想给予合理的引导，促进少数民族地区的风俗习惯与少数民族地区基层群众有序参与乡村治理的有效结合。

[1]张勇.我国服务型乡镇政府的职能定位分析[J].黑龙江对外贸易，2008（04）.

[2]张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005（10）.

[3]瞿州莲.民族地区宗族组织对新农村建设的影响——以湘西永顺县土家族村寨Q村为例[J].怀化学院学报，2006（06）.

[4]王东明.农村税费改革以来乡镇机构改革情况与成效[J].中国财政，2011（09）.

[5]李翠霞.农村民间组织发展的效应分析[J].经济研究导刊，2010（15）.

[6]龙正林.少数民族地区农村换届选举存在的问题及法律对策研究[J].法制与社会，2011（07）.

[7]张庆宁，赫凤.起宁夏民间组织的现状及发展对策[J].2004（11）.

[8]陈云生.中国民族区域自治制度[M].北京:经济管理出版社，2001.

[9]侯万锋.民族区域自治制度与少数民族地区的政治建设[J].前沿，2010（01）.

[10]顾华详，陈 宏.关于少数民族地区干部队伍建设问题的战略思考[J].中央民族大学学报(社会科学版)，1998（06）.

[11]周 敏.村级民主自治中的乡村关系与村两委关系探讨[J].企业导报，2011（02）.

责任编辑：杨昌勇

The Study of How to Increase Grassroots'Well-ordered participation in Village Governance in Minority Area

ZHONG Hong-yan MO De-jian
（Baise College,Baise,Guangxi 533000,China）

in ethnic minority areas,because the relevant laws and regulations of the masses orderly participation in rural governance is still not perfect,the comprehensive quality of the grass-roots level is generally low,actively participate in the rural governance is not high,and because of the impact of clan family,concept,process of grassroots orderly participation in rural governance through the establishment of a sound correlation is not smooth.The legal system,improve the cultural quality of the masses,strengthen grassroots democracy consciousness and other aspects of the measures to improve the participation of the masses in order to participate in the rural governance,is conducive to promoting the development of ethnic minority areas of rural economy and society,is conducive to safeguarding national rural stability,conducive to accelerate the establishment of a harmonious rural pace.

minority areas;participation;rural governance;grassroots.

1009—0673（2015）06—0017—05

D621.5

A

2015—11—05

2012年度广西教育厅高校科研项目“欠发达地区政府善治模式研究——以广西壮族自治区为例”的阶段性成果，项目编号：201204LX432。

钟红艳（1986— ），女，广西梧州人，百色学院讲师，硕士研究生，研究方向：政府治理。