财税改革正在突破瓶颈

●叶 青/湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授

从十八届三中全会到现在，已经过去一年半的时间，财政改革在几股力量的共同推动之下艰难地前行，这几股力量分别是三中全会中的财政改革方案、经济新常态、新《预算法》、四个全面、税收法定等，与此同时，财政改革的路径越来越清晰。正在改革并且已经取得明显成效的有以下几个方面。

一、实施全面规范的预算公开

预算公开除了“报账”以外，要让大家更多地知道是怎样的一种支出政策，增强预算的透明度。过去，中国的预算支出都是按功能分类，如外交支出、国防支出、公共安全支出、科学技术支出等。今年开始实施的新《预算法》规定，本级一般公共预算支出，除了要按照功能分类编列外，也要按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。在经济分类中，如工资福利中的基本工资、津贴补贴；对个人和家庭补助中的退休费、医疗费；再如商品和服务支出中差旅费、因公出国(境)费、公务招待费、会议费、公务用车运行维护费、工会经费和福利费等，都能清晰地呈现。如果说功能分类告诉你钱用来干了什么，经济分类就告诉你钱是怎么花的。因此，在今年全国两会后，财政部向社会公布的年度预算中，首次出现一张“2015年中央本级基本支出预算表”。在3712.1亿元的工资福利支出中，包括基本工资1136.81亿元，津贴补贴1881.81亿元，奖金33.29亿元，社会保障缴费161.36亿元，绩效工资15.68亿元，伙食补助费2.78亿元以及其他工资福利支出480.37亿元。还公布了对个人和家庭的补助、商品和服务支出两类下45 款的基本支出安排。如对个人和家庭的补助一类下，退休费387.36亿元，住房公积金138.93亿元，购房补贴84.8亿元。在商品和服务支出一类下，2015年中央本级用于水费的支出预计达22.42亿元，电费达83.48亿元，非常细致。

二、深化税制改革

（一）“营改增”

从2012年1月1日起，在上海交通运输业和部分现代服务业开展“营改增”试点。自2012年8月1日起至年底，“营改增”试点扩大至10 省市。截至2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。2014年1月1日和6月1日，铁路运输、邮政和电信业相继纳入“营改增”试点。至此，“营改增”试点范围扩大到“3＋7”个行业。截至2014年底，全国“营改增”试点纳税人共计410万户，全年共减税1918亿元。到2015年5月，“营改增”的最后三个行业建安房地产、金融保险、生活服务业的“营改增”方案将推出。这意味着，进入2015年下半年后，中国或将全面告别营业税。

（二）资源税

从2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革。将按照销售收入乘以规定比例税率计征，税率幅度为2%—10%，具体适用税率由省级政府根据本地区具体情况确定。从12月1日起，在全国范围内统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金等。最终，企业缴纳的税费并没有明显变化。财税部门今后将会同有关部门加快推进其他品目资源税从价计征改革，还将结合相关资源特点、资源税费性质，逐步将水流等自然资源纳入资源税征收范围。

（三）房产税

全国政协委员、财政部财科所原所长贾康在接受采访时称，2015年至2016年房产税应该进入立法程序，最迟在2017年两会之前一定能够完成立法，之后才能进入实施程序。房产税推出的前提是加快立法，房产税进入立法程序之后，还要征求社会各方面的意见。他指出，我国的房产税方案不能照搬美国的模式，要有一定的豁免范围，如第一套房或人均一定面积以下。争论主要集中在：是继续推行房产税试点，还是先在立法层面做出安排，然后再讨论房产税试点扩围问题。

（四）消费税

2014年11月28日，财政部等部门部署消费税改革。改革主要涉及三个方面主要内容：按照“不因提税导致油价上涨”的原则，适当提高汽油、柴油等成品油的消费税；取消对小排量摩托车、酒精、汽车轮胎等比较日常化消费品的消费税；停止征收成品油价格调节基金，杜绝乱收费，规范市场行为。让人们更关注的是对炫耀性奢侈品消费如何进行调节的问题。现阶段，我国大多数消费者属于低中收入阶层，由于他们将相当大部分的收入用于满足基本生活需要，因此，在消费环节承担税负、做出利益让渡，很大程度上便属于在基本生活资料层次上的利益让渡，其“痛苦程度”也就较高。专家建议，对私人飞机、游艇等带有奢侈炫耀性的商品加收消费税，既可以向社会发出政府关注民众消费能力的信号，也可促进现代社会有支付能力主体多为国库做贡献。

三、税收法定

今年全国两会的内容之一是修改立法法。立法法是一部规范立法活动的重要上位法，被称为“管法的法”。3月8日，代表委员发现，立法法修正案三审稿中关于税收法定的条款，较之前的二审稿发生重大变化。二审稿中“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，被简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。短短几天中，会场内外的代表、委员与学者、媒体联动，通过发言、联名提交建议书、向有关部门递材料、召开研讨会、接受媒体采访等方式，最终推动“税率法定”在四天后重入立法法。3月15日，全国人大十二届三次会议闭幕式上，以2761 票 赞 成，81 票 反 对，33 票 弃 权的高票表决通过对立法法的修改。

全国人大法工委随之起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》（以下简称《意见》），明确2020年前完成落实税收法定原则的改革任务。除了明确2020年的时间节点，《意见》还分类对税收暂行条例上升为法律作出了路径安排，并明确不再出台新的税收条例，如果需要开征新的税种，需要同步起草相关法律草案。1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》出台，根据《意见》的规定，2020年待全部税收条例上升为法律或者废止后，将提请全国人大废止这一授权。

四、税收“走出去”

今年3月31日，在国家税务总局举办的纳税人座谈会上与会者表示，在越来越多中国企业“走出去”的过程中，在海外遇到的税收难题也越发突显。海外的税务环境相对来说比较复杂，有些国家执法不够规范，税务裁定实际中解读的空间比较大，而且人对税务裁定的权力比较大。对此，国家税务总局局长王军表示，相关业务司局已经着手制定与“一带一路”战略相配套的税收服务计划，支持“一带一路”战略，改进税收管理和服务，更好地服务中国企业“走出去”。为了加强合作过程中税收问题的磋商和解决，税收合作必须先“走出去”。企业“走出去”碰到问题时，企业跟当地政府谈很难谈得好，而且一家一家谈也耗时耗工。所以，要专门加强这方面的工作。其实，这不仅仅是税务机关一个部门的问题。

五、地方债

2014年启动10 省市地方政府债券自发自还试点工作，并首次在发行中引入评级机制，以规范和引导地方政府举债融资，对投资者也可以起到信息披露、风险揭示和价格发现作用。今年3月16日，财政部发布《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》，就2015年地方政府一般债券的发行、承销、信用评级和信息披露等工作做出了详细的规定。应该说，地方债步入新常态。

同时，财政部下达了1万亿元地方政府债券置换存量债务额度。从目前财政部的表态来看，地方债务置换计划的方式是在财政部甄别存量债务的基础上，把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款，期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。存量债务中属于政府直接债务的部分，将从短期、高息中解脱出来，变成长期、低成本的政府直接债务。一言以蔽之，就是换了一种承债形式，不增加债务余额，不会增加今年财政赤字，没有新增货币。据审计，截至2013年6月30日，地方政府负有偿还责任的存量债务中，2015年到期需偿还18578亿元。这种做法有意义。地方政府存量债务是新《预算法》实施之前形成的，以一定规模的政府债券置换部分债务，是规范预算管理的有效途径，有利于保障在建项目融资和资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，还有利于优化债务结构，降低利息负担，缓解部分地方支出压力，也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造条件。