有效管控地方债务风险是深化财税体制改革的重要挑战

●林 江/中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师

有效管控地方债务风险是深化财税体制改革的重要挑战

●林 江/中山大学岭南学院财政税务系主任、教授、博士生导师

党的十八届三中全会提出了全面建立现代财政制度的要求。在此基础上，党中央还专门出台了《深化财税体制改革总体方案》。笔者认为，所谓现代财政制度，其内涵之一就是要建立公开透明的预算管理制度，要让纳税人清清楚楚、明明白白地交税，而政府也要在纳税人的监督下谨慎理财，用好政府钱袋子里的每一分钱。然而，要实现这个目标，不可回避的问题就是处理好中央与地方的事权与财力之间的关系。换言之，要让地方政府为老百姓做事，提供优质的公共服务，中央政府需要让地方政府掌握足够的财力，姑且勿论现行的分税制是否合理，在现行分税制下如何处理好中央和地方的事权与财力之间的关系已经成为自2014年以来我国财税体制改革中难啃的“硬骨头”。

事实上，包括广东省在内的多个省区不断在探索如何理顺事权与财力之间的关系，然而，由于事权的划分非常复杂，加上这些事权还需要在中央和地方之间、不同层次的地方政府之间进行分配，使得这项改革不太容易取得突破性的进展；此外，关于财力的讨论，由于涉及分税制改革下相关税种的收入在中央和地方之间的分成比例，也涉及是否需要取消一些税种和增加另一些税种。况且随着人们法治意识的不断增强，自然会对为什么要增加新税种提出质疑，更有甚者还提出要实行彻底的分税制，即取消共享税，保留中央税和地方税，属于中央税的税种收入地方政府一分钱不要，而属于地方税的税种收入则中央一分钱不拿，故2014年对于分税制改革的讨论尚处于起步阶段。综上所述，2014年我国财税体制改革讨论的聚焦点之一是中央和地方事权与支出责任的划分，以及地方财力的分配。笔者认为，这个问题固然复杂，但是之所以迄今为止还没有重大突破，还有另一个重要原因，那就是地方政府的债务风险该如何评估和化解，这个问题还没有得到根本的解决。

2010年国家审计署曾经对全国的地方债进行了审计，发布的数据是，截止到2010年6月底，政府负有直接偿还责任的债务为10.4万亿元；2013年审计署又进行了一次地方债务的摸查，公布的数据是，截止到2013年6月底，政府负有直接偿还责任的债务接近20万亿元。当然，如果以债务除以GDP计算，我国地方债务的风险尚处于可控的范围，更重要的是，只要中国经济能够持续维持7%左右的发展速度，我国经济依然在世界范围内独领风骚。加上“一带一路”作为国家战略的实施，过剩的国内产能依然能够在国际市场上找到机会。更重要的是，中国产品能够以较优的价格和性能比在东南亚、非洲等国家和地区受到欢迎，加上亚投行等辅助性设施的帮助，相信中国企业走出去的同时，还会吸引一大批有相当质量的外资企业走进来，从而让地方经济得以可持续增长。

但是，问题来了，要吸引外资企业走进来，除了地方政府要不断提升治理水平，包括实行负面清单和施政清单管理，营造一个与国际接轨的营商环境外，基础设施的建设仍然必不可少，但从事基础设施建设的资金来自何方？事实上，尽管20万亿元的地方债务风险尚处于可控水平，但是如果中央政府出于对地方政府债务风险的考虑而对包括地方投融资平台在内的地方债采取“一刀切”的办法，估计地方政府就难以寻找到合适的渠道为基础设施建设进行融资。例如，2014年年末，国务院发布64号文明确规定地方政府不能再依托地方投融资平台进行举债，已经建起来的地方投融资平台也需要定期清理完成。可问题是，地方部分大型在建项目已经与银行签订了贷款协议，只是贷款必须分期分批到账，如此就陷入两难局面：按照64号文的要求，如果完全撤销地方投融资平台，势必造成地方政府违约，商业银行有权追责；但是如果按照贷款协议进行接收银行贷款，其实就形成了地方新增债务，明显违反了64号文的要求。怎么办？中央政府需要给这些“老项目”或者在建项目予以暂缓实施64号文的待遇吗？此举是否会削弱64号文的政策功效？甚至会否削弱刚刚于年初生效的新《预算法》关于地方政府举债只能采取发行地方政府债券等法律条文的效力？这都是必须思考和斟酌的问题。

另外，关于地方政府债务风险衡量的定义，中央有关部门也作出了修改。例如三年前，按照旧版的定义，华南地区某主要城市还处于地方债务风险的警戒边缘，可是如今按照新版定义，该城市的地方债务忽然得到了较显著的改善，已经再也不是债务风险较高的城市了。究其原因，可能与中央有关部门修订了地方债务风险衡量的定义有关。换言之，当中央有关部门把相关地方债务分类为经营性政府债务、非经营性政府债务、准经营性政府债务时，地方政府就会想方设法在把尽可能多的地方债务归类到经营性政府债务之中，导致地方政府债务风险骤然下降。其实，笔者个人并不太相信只是两三年的光景，一个城市的债务风险和环境会发生如此大的变化。

再者，新《预算法》规定，只有省级政府才有资格发行地方债，省级以下政府必须通过省级政府的渠道向财政部申请发债额度和指标，在额度和指标内进行发债。该条文固然是为了有效控制地方债务风险，可是问题也是存在的：计划单列市因为享受省级经济管理权限，其有资格发行地方债券，而省会城市则由于只属于副省级城市，其要发债的话还必须纳入省政府的指标和额度计划之内，然而一个省拥有多个地级市，如果都有发债的意愿，那么能够分配到省会城市的额度会有多少呢？结果可想而知。那么，是否可以申请让省会城市也可以拥有单独发债权呢？站在中央政府的角度，如果批准某个省会城市拥有单独的发债权，另外省会城市也来申请，该如何处理？如果都予以批准，那么是否需要修改预算法呢？还是预算法条文是一回事，政府审批又是另一回事，如此一来又如何实现依法治国呢？最后，当人们纷纷指责地方政府坐视房地产价格飙升，不应受制于土地财政之际，中央政府提出地方政府应该认真研究公私合作（PPP）的模式，即充分利用民间资金来解决基础设施建设的投融资来源问题。可是，在过去的2014年里，尽管财政部也推出了30多项PPP的示范工程，可是效果并不十分理想，主要原因是民营企业和民间资金对于投融资项目的回报率是有要求的，这有别于政府一般而言从非营利的角度来看待基础设施建设。如何把政府的意图和民间社会的想法结合起来，需要在基础设施的投融资体系改革问题上进行创新，而目前地方政府恰恰缺乏创新的意愿和勇气，通常是等待中央政府给予红头文件式的认可和支持。如何通过扩大对外开放来倒逼包括地方投融资体制的改革和创新，是新常态下我国深化财税体制改革，建立现代财政制度的一项重要挑战。

（本栏目责任编辑：尹情）