香港地区粮食消费与节约制度移植研究

摘要：通过研究我国香港地区的粮食消费与节约机制深入分析相关法律与规例，如《储备商品条例》、《储备商品（进出口及储备存货管制）规例》，寻找可资我国内地粮食法立法借鉴的资源；此外，通过对香港地区“惜食香港运动”的调查研究，剖析社会力量在节约粮食中的地位作用，提出完善我国内地的粮食节约的运作机制。

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0017－05

收稿日期：2015－08－20

基金项目：2014年国家软科学研究计划重大合作项目（2014GX S2B008）

作者简介：周会蕾（1979－），女，河南禹州人，博士，讲师，主要从事法律文化研究工作。

食米是香港市民的主要食粮。由于受地理因素限制，香港可以耕种的土地面积较小，大米的耕种自然也成为难题。从港外输入食米成为香港不得已的选择。数年来，香港政府对食米的进口和贮存，制定了相应的管制方案，以确保稳定的食米供应和相对稳定的食米价格，通过维持足够的食米储备，以应对食米的供应不足和其他紧急情况。香港食米管制方案对于安定民生起到了积极的推进作用。通过研究香港地区食米管制方案，深入分析香港的相关法律／规例以及食米节约的社会运作机制，以期寻找可资我国内地粮食法立法借鉴的资源。

1 香港地区1955年食米管制方案

1．1 食米管制方案的出台

据资料记载，1939年以前，香港政府并没有对粮食进出口进行限制，商人可以自由进口和经营粮食。随着国际大米市场供应变化以及政治因素的影响，1941年，香港政府成立了特别组织，即谷米批发处，以管理粮食进出口和粮食销售事务。谷米批发处“将各入口商的存米悉数购入，并指定由批发处直接向泰国购进大米，然后再卖给两个米业零售商会，由零售商会会员出售给市民。” ［1］二战结束后，许多产米国对粮食出口采用国际配额制度，香港实行由政府采购、官方零售商销售，对市民采取配给方式供应食米。1951年至1954年期间，由于之前经营食米进口的商人的利益受政府经营影响，他们不断请求恢复其进口事务，政府逐步允许进口商经营高档米，按照市场价格出售给零售商，而大部分食米（廉价米）仍由政府配给。1953年秋，许多产米国丰收，大米出口量激增，米价因此暴跌，香港市场销售的高档米销量上升，政府配给的食米销量大幅下降，加上积压变质，导致政府损失严重。1954年香港被迫取消食米配给制度。1955年1月，食米管制制度应运而生。

1．2 食米管制方案的主要内容

由于香港食米主要依赖进口，控制食米的进口和食米的存贮，基本上等于控制住了整个食米市场，因此食米的进口和存贮成为1955年食米管制方案的重点内容，政府对食米批发商和食米零售商并不进行管制。具体而言，1955年实施的食米管制方案的主要内容包括以下三个方面。

其一，由政府指定食米进口商。换言之，未经香港政府批准任何商户不准经营食米的进口业务。工商署（后改名为工业贸易署）对食米进口商制定了准入的规则，公开接受申请，经过严格审查后，根据市场需要确定进口商的名单。进口商根据署长签发的有效进口证进行食米进口业务。最初，香港政府指定29家商号经营食米的进口业务。这29家商号基本上都有充足的资金、一定的贮存能力，并在海外有一定的影响力。

其二，对每年或每季度进口的食米进行配额限制。最初，“当局将每季度的基本配额分为1000个单位，每个单位每季度进口基础为90吨。” ［1］后又将每季进口食米的基本定额为8 946万公斤，按994单位配额，相当于每个单位的配额为9万公斤。工商署会依据具体情况，厘定进口商拥有的进口配额。进口商根据进口配额进口食米。由于食米进口商由政府严格审核后指定，因此食米进口商所拥有的食米配额不能随意转让。配额持有者在配额期间应向市场出售食米。

其三，规定进口商储备一定数量的食米。食米管制方案规定，无论何时，食米进口商应根据所持有配额单位储备一定的食米，每一配额单位应维持45吨的贮存量，贮存在核定的米仓中，必须保存良好。按照该规定，香港市场始终有一定的食米供应量，这对于稳定香港食米市场起到了重要作用。

1．3 食米管制方案的改革

1955年食米管制方案尽管确保了食米在市场中的稳定供应，但这种稳定供应造就了一个背离贸易自由化的半封闭型食米市场。而且，由于高门槛的进入准则和缺乏竞争，进口商、批发商以及零售商的利益需求决定了在食米进口价格下跌时，而零售价格并非随之下降。随着贸易自由化快速深化，食米供应市场的稳定，香港政府开始反思食米管制方案存在的种种弊端。

2002年，香港工业贸易署宣布从2003年开始全面放开食米贸易，政府取消对食米进口实施的配额限制，政府仅仅对食米贸易维持最低限度的管制和维持最低水平的食米储备存货，以确保食米的稳定供应及以备不时之需。任何有意进口食米的人士，可于任何时间申请注册成为食米进口商。市场上进口商的数量以及他们各自的市场占有率取决于进口商的能力和市场力量。实际上，2003年香港全面放开食米贸易主要是取消进口商的数量控制以及进口配额限制。食米作为香港地区的特殊商品——储备商品，政府依旧对其进行管制。

2 香港地区对粮食消费和粮食节约的相关规定

香港法例规定，储备商品包括：“食米，不论去壳或未去壳及已碾磨或未碾磨者。”由此可见，食米目前被香港确定为“储备商品”。

2．1 储备商品进出口的立法

根据许可证进口储备商品。一般情况下，将食米输入香港，必须具备适当的有效进口许可证。《储备商品（进出口及储备存货管制）规例》第3条规定：“（1）任何人不得将任何储备商品进口香港，但根据署长发出的进口许可证而进口则属例外。（2）如任何储备商品由船只带进香港而数量不超过在该船只的操作中所合理需要耗用或使用的数量，则只要该储备商品一直留在该船上，该储备商品即不当作属本条所指的已进口香港。（3）任何人的个人行李内只供他本人耗用或作为礼物而进口香港的任何储备商品，如数量不超逾15公斤，均无需进口许可证” ［2］。如果输入食米是为了供应香港市民食用的，署长一般会签发进口许可证给注册贮存商。食米进口许可证的有效期为6个星期。

根据许可证出口储备商品。一般情况下，将食米输出香港，必须具备适当的有效出口许可证。《储备商品（进出口及储备存货管制）规例》第4条规定：“（1）除第（2）款另有规定外，任何人不得将任何储备商品从香港出口，但根据署长发出的出口许可证而出口则属例外。（2）任何人的个人行李内只供他本人耗用或作为礼物而从香港出口的任何储备商品，如数量不超逾15公斤，均无需出口许可证。” ［2］出口许可证的有效期一般为28天。

2．2 储备商品贮存商的立法

贮存商的注册。任何已根据香港法例第310章《商业登记条例》在香港登记经营业务的人，均可向工业贸易署申请注册为食米贮存商。如果署长接受申请人注册为贮存商，便会向该申请人发出注册证明书。

进口期内改变进口数量的弹性措施。除署长另有指明外，每一年分1月至3月、4月至6月、7月至9月、10月至12月4个进口期。贮存商应在每一进口期开始前，承诺在其后的进口期内输入的食米数量。贮存商须在该进口期内，输入承诺进口的数量（不包括作为储备存货的数量）。如果遇到紧急情况，署长可规定贮存商在某个进口期内，输入并持有高于其承诺数量的食米作为存货。在一般情况下，贮存商可在每个进口期内提出一次改变承诺进口量的申请。可申请增加的上限为原承诺进口量的10%，而可减少的下限为原承诺进口量的5%。有意增加或减少承诺进口量的贮存商，必须在有关进口期第二个月的15日或以前向署长提出申请。在取得署长发出的书面批准前，贮存商不可自行改变其承诺进口量。

储备存货。香港政府此项规定的目标是维持足够香港居民在一段合理时间（现为15天）食用的储备存货。储备存货会时刻保存，以应付突发的供应不足和其他紧急情况，并且由所有注册贮存商共同分担。注册贮存商在进口期须持有的储备存货量如下：新注册贮存商在开始进口和储备食米存货的首个进口期，须持有他在该进口期承诺输入数量的17%；在每一个进口期已注册的食米贮存商，须持有他在前一个进口期食米销售量的17%。食米销售量指贮存商在前一个进口期由食米贮存地方提取的食米数量。倘若贮存商在前一个进口期承诺输入及销售的食米数量为零，则他须持有的储备存货量，为在该进口期承诺输入数量的17%。

备存存货的管理。为了让工业贸易署取得准确和最新的食米实际进口记录，贮存商必须在每批供香港居民食用的食米抵港后，提交书面确认文件。贮存商在其注册证明书有效期间，须时刻备存不少于其证明书上指明的储备商品数量，或备存署长不时以书面许可的较少数量。贮存商需要备存署长指明的存货记录，并向署长呈交署长指明并与其注册有关的储备商品的交易及存货报表、资产负债表、损益表及其他财政纪录。工业贸易署每月也会向各贮存商发放实际总进口量和总存货量的统计资料，使他们对市场状况有更详细的了解，社会公众也能查询到该资料。此外，香港海关人员可以进入任何注册贮存商的处所，查看该食米贮存商持有的食米及一切与该等食米有关的文件。

贮存地方。任何经营业务的人士，如该业务已根据《商业登记条例》在香港登记，均可向署长申请批准其货仓作为食米贮存地方。存放在获批准的食米贮存地方的任何数量食米，须按付运之入口证及入口证上注明的标记及等级，清楚地分批存放。按照规定，除非根据香港海关关长的书面授权，否则任何人不得擅自从获批准的食米贮存地方提取食米。实际上，香港海关关长已转授根据《储备商品（进出口及储备存货管制）规例》第9条第2款赋予的权力给工业贸易署食米管制分组职员。除获该组职员所发出的书面许可外，任何人不得从获批准的食米贮存地方提取食米。此外，必须保持贮存食米的准确及最新货仓记录。同时须准许获授权的职员随时查验贮存的食米及一切有关文件。

2．3 “惜食香港运动”

2012年12月3日，香港政府成立了“惜食香港运动”督导委员会，带领推广避免产生及减少厨余。委员会由环境局局长任主席，委员会成员来自相关界别人士，包括餐饮及酒店业、零售业、物业管理业、教育界、学术界、环保团体和食物回收组织以及相关政府部门。“惜食香港运动”的目的主要在于：“推动社区关注香港厨余管理的问题；协调政府部门和公共机构以身作则减少厨余；鼓励在个人及家居层面改变生活习惯以减少厨余；在工商业界订立和推广减少厨余的良好工作守则；鼓励各界参与并分享减少厨余的良好作业守则；促进商户向慈善机构捐赠剩余食物。” ［3］

2013年5月18日“惜食香港运动”正式拉开帷幕。开幕当天，香港政务司司长林郑月娥提出，解决厨余问题需要大家齐心、用心去做，并在日常生活中实践“123”。1即用餐时一点不剩；2即利用“菜头菜尾”创造第二碟菜式；3包括三思而买、不买过量食物，造成浪费。环境局局长黄锦星提出“三心一意”，分享如何减少厨余。“三心”包括：有分担忧患的心，有惜物减废的心，有关顾的心，将可食用的食物捐赠给有需要的人；“一意”指在工商业界以至家居有一个环保的煮食意念。

“惜食香港运动”包括多项活动及行动。如向工商界传递及宣传良好作业方式，与政府部门、学校及非政府机构合作，务求动员更多人积极参与；招募一批惜食香港大使，让他们接受培训后在社区宣扬惜食的讯息和实用贴士；推出惜食约章，多个业界机构、非政府团体、政府部门已经签署该约章，以表达对减少厨余的支持；推广捐赠食物，达到关怀弱势群体和惜物减废的双赢成果。香港社会福利署在2009年开始委托5间非政府机构提供“短期食物援助服务”；与业界和组织共同制作实务锦囊及作业守则，以协助相关界别在日常运作中采纳良好的厨余管理；促进家庭能在日常生活实践中减少厨余。

3 借鉴和评析

3．1 强调粮食的重要地位和粮食权立法

港英时期虽然奉行经济自由，但是为了平抑物价，保障市场供应，香港于1978年立法建立了三类商品的储备制度：食米，不论去壳或未去壳及已碾磨或未碾磨者；冷藏或冷冻牛肉、羊肉及猪肉，包括牛仔肉、羔羊肉及各类什脏；冷藏家禽。这三类商品都是有重要影响的农副产品，是涉及国计民生的日常用品。2000年8月1日香港第143号法律公告将后两类商品从储备商品名单中删除。此后香港的储备商品中只有食米这一项内容。食米的重要地位由此可见一斑。

粮食是人民群众最基本的生活资料，也是关系国计民生的特殊商品和重要战略物资，确保国家粮食安全始终是治国理政的头等大事。我国大陆在《粮食法》立法的当下，应当重新思考粮食的定位，粮食不能被简单地定位为商品。借鉴香港将食米列为法定储备商品的做法，我国《粮食法》应该明确在粮食的法律属性上将其定位为有限公共产品。只有在明确和强调粮食的有限公共产品属性的基础上，才能保障有关粮食生产、粮食流通、粮食贮存、粮食调控、粮食消费与节约等内容的立法更好地服务于国家的利益、大众的健康和可持续性发展。

《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。粮食权并不是一种施予或援助，而是基本人权。一国公民的粮食权得到保障是他们享有其他方面人权与基本自由的基础。实现粮食权不仅是经济、道德及政治层面上的迫切所需，更是一项法律责任。国家有义务保障人民的粮食权，我国《粮食法》立法中有必要对粮食权加以规定。

3．2 粮食进口和粮食出口的立法规定

要专章就粮食进口和粮食出口进行立法。《粮食法（送审稿）》中，对粮食进口和粮食出口的有关规定，主要体现在第3条、第52条、第54条和第66条，但内容过于笼统，操作性略差。目前我国针对粮食进口和粮食出口的立法有：《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国货物进出口管理条例》《农产品进口关税配额管理暂行办法》及《出口商品配额管理办法》等。借鉴香港就食米进出口进行专门立法的做法，内地有必要将上述立法中涉及粮食进口和粮食出口的内容，在《粮食法》中做出专章规定。

明确粮食进出口关税配额制度。就我国目前粮食进出口运转现状而言，国家发改委根据《农产品进口关税配额管理暂行办法》确定每年的粮食进口关税配额数量、申领条件和分配原则。就出口而言，我国对大米实行出口配额管理和国营贸易管理，只有具备国营贸易管理资质的企业才可以申请大米出口配额，有资质的企业主要是中国粮油食品进出口（集团）有限公司和吉林粮食集团进出口公司；小麦则由中粮集团统一经营。根据我国现有粮食进出口的规定，在《粮食法》立法中应明确规定由哪个部门负责审核粮食进出口配额的申请。每年粮食进口关税配额数量和出口配额可以由负责部门根据每年的具体情况确定。但可以在《粮食法》或实施细则中明确，进口关税配额申请者的条件和分配原则，出口配额申请者的条件和分配原则。

3．3 粮食贮存立法

香港食米贮存采取的商业化运作模式和严格的监管模式，保障了食米因仓储造成的浪费的最小化。鉴于此，我国在粮食贮存制度建设方面应该建立健全以下内容：

首先，明确粮食仓储设施建设的准入制度。一方面，为了进一步缓解粮食仓储设施不足的困境，在国家建设大型仓储设施以外，国家可以出台相关措施，采用市场竞争方式引进社会资本参与粮食仓储设施建设。通过各种方式调动社会各方面积极性，发动粮食加工企业、物流企业、民营企业等各类市场主体建设粮食仓储设施，以改变目前仓储设施小、散、乱、旧的现象。另一方面，制定粮食仓储资格认定标准，市场主体获得粮食仓储资格后，该资格不能擅自转让。

其次，建立健全粮仓建设技术标准体系和完善粮食仓储管理制度。一方面，建立健全粮仓建设技术标准体系，尽快修订《粮食仓库建设标准》，完善《粮食仓库安全操作规程》LS1206、《储粮化学药剂管理和使用规范》LS1212等内容。另一方面，结合现有《粮油仓储管理办法》，建立和完善仓储标准化管理体系，提高规范化管理水平。明确粮食的出入库制度，粮食仓储单位要定期将贮存粮食的数量和交易记录呈交粮食监管部门，以便监管部门对粮食销售等市场状况有更详细的了解。

再次，严格粮食仓储监管责任。一方面，必须明确粮食仓储监管主体。《粮食法（送审稿）》第70条规定：“国家建立粮食库存检查制度，由粮食行政管理部门会同有关部门对粮食库存进行检查。”由此可见，粮食行政管理部门是主要监管主体。现行《中央储备粮管理条例》第6条规定：“国家粮食行政管理部门负责中央储备粮的行政管理，对中央储备粮的数量、质量和贮存安全实施监督检查。”国家粮食行政管理部门有权对中央储备粮进行监管。结合上述立法，《粮食法》应明确规定粮食行政管理部门有权对包括中央储备粮和地方储备粮在内的粮食仓储，进行有效监管。另一方面，明确监管主体需要承担的法律责任。

3．4 推广“惜食运动”

借鉴“惜食香港运动”的运行经验，大力推广“惜食运动”。

首先，成立“惜食运动”督导委员会。设置督导委员会的目的在于制定和监督“惜食运动”的策略和活动。明确“惜食运动”的目的是为了提醒社会公众改变目前浪费粮食的做法，形成节约粮食的观念，并在实际生活中真正做到节约粮食。

其次，宣传普及节约粮食观念。第一，明确“惜食运动”是一个长期行为。“惜食香港运动”拟以3年为限，推动公众减少厨余，形成健康的饮食习惯。内地之前在世界粮食日组织的多项主题宣传活动，以及在“全国爱粮节粮宣传周”组织的活动，虽然都有一定的效果，但持续时间太短。要向公众宣传普及的观念是：节约是一个长期而非短期行为。第二，制定良好作业守则。可以借鉴香港地区区分行业制定良好作业守则的做法，针对街市／超市、学校、饮食业、酒店、住宅、购物商场，制定不同的良好作业守则，分享推广减少浪费的良好作业行为和减少浪费的实用建议，如节粮小窍门等。第三，借助宣传大使加大宣传力度。宣传大使应接受如何利用粮食资源，减少浪费的培训，之后将所培训内容进行广泛宣传。第四，加强法律宣传力度。《粮食法（送审稿）》第44条规定：“国家实行惩戒肆意浪费粮食、造成粮食严重损失的制度”。过度浪费粮食不仅仅是一种浪费资源的行为，还涉违法，需要承担一定的法律责任。第五，加强与环境保护机构的合作，共同宣传可持续发展理念。要让人们认识到，浪费粮食的同时，浪费的也是所有种植粮食所需要的土地、水、肥料和人力。此外，运送粮食和废物分解时，也会产生及排放温室气体。为了实践真正可持续发展的愿景，必须改变现在生产和消耗自然资源的方式。所有人都可以出一份力，造福社会。

再次，推动社会各界的积极参与，从源头上避免产生及减少粮食浪费。在督导委员会的有效运作下，通过签订惜食约章的方式，鼓励社会各界采取各种措施减少粮食浪费，并表彰节约粮食的机构。号召全社会从自身做起，从一日三餐做起，自觉做到节约用粮，不浪费一粒粮，不剩饭，大力营造“节约光荣、浪费可耻”的浓厚氛围，促进整个社会形成节约粮食的风尚。

又次，加强与公益组织合作，推广“食品银行”项目，建立和完善食品捐赠体系。“食品银行”起源于美国，后经加拿大传入欧洲，如今全世界已经有157种“食品银行”的公益模式。许多公益慈善组织参与“食品银行”的运作当中，为不同群体分享“食品银行”的食品服务。参考其成功经验，通过建立并推广“食品银行”，引导市民、经营者捐赠富余的临到期食品或过剩食品，通过志愿者将食品分发到有需要的人群中。近几年我国广州、上海、深圳等地也陆续建立了“食品银行”。然而“食品银行”在运作过程中，还有很多难题需要克服。如运转费用，2014年上海“食品银行”通过申报“中央财政支持社会组织参与社会服务示范项目”等方式取得中央财政的小额补贴，用于维持其仓储建设、水电费支出等。但“食品银行”最大的开销是物流费用。部分捐赠者由于物流费用过高，便放弃了捐赠。如志愿者参与，回收食品、分发食品、开展数据管理和受益群体核查等任务，都需要志愿者完成，志愿者负担过重。进一步推广“食品银行”的设置，加强食品捐赠的宣传，争取中央财政的更多支持，让更多的人参与进来，共同推进食品捐赠体系的运作，是节约粮食的可行之举。