罗马公法中的“向人民申诉”制度初探

摘要：罗马公法里的“向人民申诉”制度是罗马公民保障的基础，历史上存在三部与其有关的法律，但涉及的角度有所不同。这一制度并不是引发二审程序，而是限制官员的强制权，为公民提供诉讼程序保障。

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0027－08

收稿日期：2015－09－09

作者简介：薛军（1974－），男，江苏如皋人，博士，教授，博士生导师，主要研究方向：民法、商法、比较法、罗马法。

0 导言

讨论罗马公法中的“向人民申诉”制度，可以从一个圣经故事引入。《圣经·使徒行传》第22章到最后的第28章记载了保罗在耶路撒冷传道时遇到的事情。当时占统治地位的撒都该派和法利赛派不同意保罗宣传的一些教义，导致教派争执。这样的事情在当地罗马官员看来，是一个不稳定因素，放任下去可能导致骚乱，负责维持当地治安的一个将军命令手下的一个军官把保罗带到公署，想讯问究竟发生了什么事情。负责审讯的军官准备对保罗进行鞭打审讯，这时保罗对试图鞭打他的一个军官说：“一个罗马公民还没有定罪，你们可以鞭打他吗？”（《圣经·使徒行传22：25》）。在这里，保罗是在主张他作为一个罗马公民所拥有的罗马公法上规定的一个很重要的制度保障。这个保障就是，对于一个罗马公民，必须经过定罪量刑之后才能对其进行处罚，没有经过正当的审判程序进行定罪，不能对他进行诸如鞭打之类的处罚。保罗主张这一保障之后，军官马上报告将军，在得知保罗的确具有罗马公民权之后，将军马上命令不得对保罗进行任何刑讯。

这是一个很著名的圣经故事，并且因此衍生出一个著名的拉丁谚语：“我是罗马人”。这个话在法学上的意思就是，主张自己是罗马公民，因此享有罗马公法给予罗马公民的保障。保罗所诉求的这个制度在罗马法上的产生和发展具有悠久的历史。作为这一制度发展的起点的“向人民申诉”制度，更是学者长期研究和关注的焦点。笔者将围绕这一制度展开研究，描述这一制度的概况及现代学者对其内涵的阐释。

1 与“向人民申诉”制度相关的原始文献

罗马法上的“向人民申诉”（provocatio ad populum）制度，在结构、运行方式上与希腊的“民众审判”很相似，却发展成为“未经审判不得对公民定罪处罚”的正当程序保障，从而与希腊制度虽然在形式上相似，实质上却已经不同。与希腊人通过民众审判处死苏格拉底，因而在历史上臭名昭著完全不同的是，罗马人的“向人民申诉”制度所奠定的程序保障理念，对于整个欧洲后来的政治思想产生了深远而积极的影响。要理解罗马法上的“向人民申诉”制度的基本情况，有必要简单分析一下相关的原始文献。通过对原始文献的分析，可以大概了解这个制度的基本情况。

1．1 法学家彭波尼的作品

首先要提到的原始文献是在《学说汇纂》（Digesta）中提到的法学家彭波尼（他生活在公元1世纪后期和2世纪前期）的一个单卷本小册子。在这个小册子中，彭波尼系统讲述了罗马从王政开始的政制，尤其是官职体制的发展过程。其中与“向人民申诉”制度有关的内容是这样的 ［1］。

“王被驱逐以后，设立了两名执政官：人民通过一项民决法律以便使他们享有最高权力。他们被称为执政官，首先是因为他们应该对公共事务做出商议。为了使他们不在一

切事情上为自己要求王权，根据一项法律，规定可以对他们的决定向人民提起申诉，并且没有人民的命令他们不能对一个罗马市民处以死刑，他们仅仅被赋予了能够行使强制权和命令将某人投入公共监狱的权力。”（D．1，2，2，16）

从这个片段来看，至少在罗马法学家的观念中，共和体制之下的执政官所享有的权力与王政之下的国王所享有的权力比较而言，除了引入了同僚制原则（由两个人同时执掌执政官权力），此外一个最重要的差别就是，对于执政官的决定，可以向人民提起申诉，并且执政官没有权力处死一个罗马公民，处死公民这样的权力被赋予了人民。即使执政官认为某个罗马公民应该受到死刑的处罚，他也只能行使一个暂时的、强制的权力，将这个罗马公民投入监狱，但是不能对该公民进行处罚；要处罚罗马公民，必须经过正当的审判程序，被人民定罪之后才能进行。这是一个非常重要的关于“向人民申诉”制度的法学文献。

1．2 西塞罗的《论共和国》

我们知道，西塞罗的《论共和国》和《论法律》在他的那个时代具有重要的影响力，是对罗马政体的权威阐述。西塞罗在《论共和国》一书中也提到了”向人民申诉”制度。在描述罗马由王政向共和转变的时候，西塞罗有如下的表述 ［2］。

“当普布利乌斯·瓦勒里乌斯在人民会议上发表演说时，他第一次命令扈从放下树枝束，并且当他开始在维利亚山较高处——国王图卢斯昔日曾经居住过的地方为自己建造房屋，而发现人民对他产生怀疑后，他便把自己的住屋移往山下建造。但是他——‘普布利科拉’这一称呼对他非常合适——把首先在百人团大会上通过的一条法律提交人民讨论：任何官员不得违反申诉权处死或鞭打罗马市民。”

在这里西塞罗也提到了共和政体在创建的时候，奠基者所制定的首要法律就是关于申诉权的法律。基于这一法律，任何官员不得违反申诉权，鞭打或处死罗马公民。值得注意的是，西塞罗在这一段话之后，还继续对“向人民申诉”制度进行了讨论，比如说他讨论了是否在王政时代就已经存在申诉权，以及这一制度在后来的发展，等等。

1．3 李维的《罗马史》

另外一个值得关注的是历史学家的文献，其作者是著名的罗马历史学家李维。我们知道李维所撰写的《罗马史》在欧洲文化史上具有重要的历史影响。罗马政制的许多内容就是通过这一著作流传到后世的欧洲国家。现代政治学的奠基者马基雅维里就是依据李维的《罗马史》撰写了《李维史论》一书。李维在《罗马史》中多处提到“向人民申诉”制度，这里先引用其中的一个片段 ［3］：

“后来他又制定了一些法律，那些法律不仅排除了对执政官追求王政的怀疑，而且使人民对他的看法完全转变过来，甚至使他成为受人民欢迎的人；由此他得到外号‘普布利科拉’。其中最受民众欢迎的法律是关于向人民申诉控告官员和诅咒企图获得王权的人的财产和性命的法律。”（Liv．2，8，1－2）

在这里，李维与西塞罗一样，把关于“向人民申诉”的法律与罗马由王政向共和体制的转变联系起来，并且把这一法律看作罗马共和体制的一个支柱。

罗马公法学者在研究“向人民申诉”制度的时候，首先会遇到的一个基础性的问题就是如何处理原始文献所提到的曾经存在的三部关于申诉权的法律。根据前面援引的原始文献，第一部关于申诉权的法律是建立共和体制的那一年颁布的，也就是公元前509年。在讨论这一部法律时，往往会涉及在罗马公法学界存在重大争论的话题，即在王政时期是不是已经存在“向人民申诉”制度。考虑我们的目的不是对这一制度进行纯粹历史学研究，所以只能简要地谈一谈这个问题。

根据西塞罗在《论共和国》中的表述，在王政时期就已经存在”向人民申诉”制度。西塞罗是这么说的：“不过关于申诉权，大祭司的记事录表明，我们的占卜录也证实，这种权利早在诸王统治时期即已存在” ［2］。

但是现代的不少学者对西塞罗的说法持怀疑的态度。主要是因为，在古代（罗马也不例外），对历史的叙述往往不是出于纯粹的对历史事实描述的需要，而是带有鲜明的政治目的。很多历史学家撰写历史，往往追求对本民族的政治传统进行建构，以达到通过历史叙述的手段来合法化当下的政治理念。现在的不少学者认为，西塞罗等人在罗马共和国末期的政治危局当中，试图把那些表明罗马具有自由、民主传统的制度的历史年代前置，且放得越早越好，以此来表明罗马在起源的时代就拥有维护和保障自由的制度，罗马人天生就有追求自由的精神。评价这样的批判性的论点，以及对这种论点进行反批判，需要大量细致的原始文献考据工作做基础，有的时候，因为原始文献的缺乏，我们甚至不可能弄清楚有关问题。

那么在王政时期究竟有没有“向人民申诉”制度呢？笔者坚持认为至少从原始文献来看，不能完全否认其存在的可能。李维在《罗马史》第1卷就完整地记载了一个涉及申诉权的故事，这是关于英雄贺拉提乌斯的故事。罗马人与阿尔巴人相约通过决斗的方式来决定谁将处于统治者的地位。来自罗马的贺拉提乌斯三兄弟与来自阿尔巴的库里阿提乌斯三兄弟决斗。结果罗马的贺拉提乌斯三兄弟在死去两个之后，第三个凭借机敏杀死了对方的三兄弟，获得了最后的胜利。在胜利者凯旋的时候，贺拉提乌斯的一个妹妹看到未婚夫被自己的哥哥杀死，而为自己未婚夫的死亡痛哭，因为她已经与库里阿提乌斯三兄弟中的一个订婚。这导致贺拉提乌斯非常愤怒，拔剑把自己的妹妹杀死。对于这样的罪行，当然需要处罚，但是凶手刚刚为罗马人立下了巨大功勋，因此这是一个很难办的案件。李维接下来是这样叙述的 ①。

国王不愿自己亲自主持如此悲伤和令民众不快的判决，并且按判决进行处罚。于是他便召开民会说：“我根据法律任命二人审判庭，由他们对贺拉提乌斯的危害国家罪进行审判”。法律措辞令人寒战，写道：“二人审判庭审判危害国家罪；若是从二人审判庭向人民申诉，那么他将以向人民申诉为自己辩护；若是二人审判庭胜诉，那么他将被蒙着头，用绳子吊在绞刑架上，在城界里或是在城界外受鞭打”。根据这条法律成立了二人审判庭，审判庭认为，根据这条法律，他们甚至都无权赦免即使是无辜的被告。审判庭判决后，其中一个审判员说道：“普布利乌斯·贺拉提乌斯，我判处你危害国家罪。扈从，上前

来，捆住他的手。”扈从走过来，准备好套索。这时贺拉提乌斯在对法律作温和解释的图卢斯的提示下，说道：“我向人民申诉。”这一申诉把案件交由人民审判。（Liv．1，26，5－9）

人民既难以忍受父亲的眼泪，也难以忍受贺拉提乌斯表现出来的与面临任何危险时同样的英勇气概，他们宣布他无罪，主要是出于对他的勇气的钦佩，而不是出于公正。不过为了使明显的凶杀仍然能以某种赎罪形式得以净赎，当时命令父亲用公款为儿子举行赎罪仪式。（Liv．1，26，12）

从李维的叙述来看，不能完全否认在王政时期已经存在某种形式的，民众作为一个整体参与刑事案件审判的做法。但从李维的叙述中同样可以看出，在这个时代“向人民申诉”制度的运作，还不是一种非常严格的制度化的做法。它是否发动以及在什么情况下发动，要取决于国王对具体情况的考量。在贺拉提乌斯案件中，国王对这一制度的运用，其实是为了让自己避免遭受执法不严的指责，同时获得一个实质上不合法但是让民众感到满意的结果。所以即使在王政时期存在“向人民申诉”制度，它也只是民众所享有的一种习惯意义上的权力，而非制度意义上的对国王权力的制约。它的运作与国王本人的性格和习惯有关。在一个比较温和，注意倾听民众呼声和意见的国王那里，民众的参与度可能会大一些。但在一个比较独断专行的国王那里，民众参与审判的空间就很小，甚至可能完全被取消。李维的《罗马史》在提到高傲者塔克文滥权专断的时候写道：“为了激起更多的人产生恐惧，他不进行任何商议，而是完全由他自己一个人审理死刑案件，由此他不仅可以处死、放逐那些遭到怀疑或令他憎恶的人，没收他们的财产，而且也可以这样对待那些他可以期望从中不求别的，只求得以劫掠的人”（Liv．1，49，4－5）。 ②塔克文不进行商议，自己一个人审理死刑案件，虽表明了其不尊重民众的习惯法意义上的权力，但是从制度层面看，这并没有什么问题。因为在王政的体制之下，最高的权力的确执掌于国王之手。

以上所述是与“向人民申诉”制度相关的核心的原始文献。基于这些文献罗马法研究者展开了一系列的理论阐述。

2 涉及”向人民申诉”制度的三部法律

2．1 公元前509年的《瓦勒里法》

根据传统的叙述，在公元前509年，罗马的体制在驱逐高傲者塔克文的革命之后，发生了由王政体制向共和体制的转变。根据罗马原始文献的记述，这种转变的基础，就是把曾经存在的、在习惯层面上运作的东西，转变为一个正式的制度，即在法律的层面上确认公民可以针对官员的处罚决定向人民提起申诉，而且只有人民才可以审理死刑案件。罗马人认为这个法律是罗马的体制由王政向共和转变的基础性的法律。之所以说这是一个基础性的法律，主要的原因在于执政官的权力因此受到了限制，执政官的权力不再等同于王权。公元前509年的关于申诉权的《瓦勒里法》（lex Valeria），也因此成为关于申诉权的第一部正式的法律。关于它，有许多原始文献的记载。

2．2 公元前449年颁布的《瓦勒里法》

罗马历史上存在的第二个关于申诉权的法律是公元前449年颁布的《瓦勒里法》（lex Valeria）。根据西塞罗的表述，这个法律的核心是规定“不得选举任何对其决定不允许行使申诉权的官员”。 ［2］李维对这一法律的颁布也有详细记载。

然后，他们不仅恢复了另一条针对执政官权力的向人民申诉的法律，那是自由的唯一支柱，（以前） ①被十人委员会全力取消，而且使它以后也有效，确认它为新法，任何人不得选举其行为免受申诉的官职；凡选举这种官职的人可以而且应该被杀死，并且不把这种杀害作为刑事犯罪（Liv．3，55，4－5）。 ②

对于公元前449年的这个法律，必须结合在此之前的十人立法委员会的经历才能够恰当地理解它的内涵。罗马共和国早期虽然确立了双头执政官制度，但是在遇到特殊的紧急状态时，会暂时取消执政官制度，选择一个独任制的独裁官。独裁官拥有的是如同国王一样的至高无上的权力，因此独裁官制度是向王政的短暂复归。独裁官的权力虽然有严格的期限限制，但是在期限之内是无限的，不受限制的，其决定不受“向人民申诉”制度的约束。这是共和国体制一开始就存在的一种制度安排。

公元前450年，罗马人在制定《十二表法》的时候，为了赋予十人立法委员会以绝对的权力，专门规定对于十人立法委员会所做出的决定，也不允许向人民提出申诉。考虑到十人立法委员会也是一个官职，所以这就是一个不受申诉权约束的官职。十人立法委员会的成员在第一年的任期内表现良好，但是在第二年，也就是公元前449年的任期内，表现得特别暴虐，像专制的国王一样，这引发了人民的愤恨。于是在公元前449年，人民发动起来，把十人立法委员会的统治推翻，恢复了宪政。鉴于先前的惨痛教训，当选的执政官立即提议制定一部法律，规定禁止选举对其决定不允许行使申诉权的官员。换言之，共和体制的原则被严格确认下来，而这是通过重申关于申诉权的法律来实现的。

2．3 公元前300年的《瓦勒里法》

第三部法律是在李维的《罗马史》第10卷中提到的 ［4］。

（3）仍是在这一年，执政官马尔库斯·瓦勒里乌斯提出了更为严谨的“向人民申诉”的神圣法。在驱逐国王之后，该法律是第三次被提出。而且总是由同一个家族提出来。（4）在我看来，如此经常地把这条法律提出来讨论，不是由于其他原因，而是由于少数人的财富和影响具有比平民的自由更大的分量。而能够为市民们提供保护的显然只有波尔基乌斯法，因为那条法律规定，凡鞭打或杀死罗马市民者将受到严厉的处罚；（5）瓦勒里乌斯禁止对向人民申诉的人用树枝鞭打和用斧子砍头，不过若有人违背这种禁令，只认为是“恶劣行为”。（6）按照当时的道德观念，我认为显然这已经是足够有力的法律约束，但是现在很难有人对它认真看待。（Liv．10，9，3－6）

李维在这里明确提到公元前300年，执政官再次提出了一部关于向人民申诉的法律。他同时解释了为什么同样内容的法律，在历史上要反复提出来，主要是因为现实的政治力量对比，时刻在威胁保障公民自由的“向人民申诉”制度。在罗马的具体历史语境之下，这一制度的保障对象主要是无权无势的平民而不是居于统治地位的贵族。这一法律与先前的法律虽然都涉及“向人民申诉”制度，但它也有自己的特殊性。这表现在它重申禁止对已经向人民提出申诉的人进行鞭打和处死的禁令的时候，规定违背这个禁令属于一种“恶劣行为”（improbe factum）。这种定性是这一法律增加（adiecit）上去的。问题在于，只宣告是一种“恶劣行为”，是否有实际意义？对此李维结合历史的发展进行了解释。他提到后来的确有法律，也就是波尔基乌斯法（对这一法律，我们后面还将详细分析）针对违反申诉权鞭打或处死罗马公民的人，规定了严厉的处罚。但李维也提到，在公元前300年的时候，根据当时的道德观念，宣告某一行为属于“恶劣行为”，就已经是一种足够有效的法律约束。根据学者的研究，拉丁短语“恶劣行为”（improbe factum），也包含应该受到责罚的意思，因此一旦某个行为被认为是“恶劣行为”，那么也就是对其进行了处罚。 ①从这个角度看，这是第一部规定如果官员违反了公民所享有的申诉权的制度保障，要受到处罚的法律。

上述内容就是罗马法的原始文献中通常提到的关于申诉权的三部法律。怀疑论者认为，这三部法律中的前两部法律是否的确存在，值得怀疑。他们认为历史上真实存在过的关于申诉权的法律只有公元前300年的那一部，其他两部都是罗马时代的历史作家出于各种原因而进行的“前置”（anticipation）。怀疑论者的主要依据是：同一事项三次重复立法，没有必要；三部法律的提案者都属于瓦勒里乌斯家族，这种巧合不太真实。

面对这些质疑，传统理论为三部法律的历史真实性进行了辩解。首先，三部法律虽然名称相同，但是内容都存在差别，特别是公元前449年的那部法律，其实涉及的是官职设置问题。公元前509年的法律与公元前300年的法律也不一样，因为后者增加了宣告违反申诉权的行为是“恶劣行为”的内容。关于属于同一个氏族的人在不同的时代提出的三个法律议案都涉及”向人民申诉”制度，这是否是一种不可能存在的巧合？但基于罗马的政治传统，这个巧合恰恰是可能存在的，因为罗马共和国时期的主要官职本来就是被几个传统的政治世家所垄断，因此出现这种巧合的概率并不低。

但是笔者之所以倾向于认可这三部法律的历史真实性，主要还是基于一种方法论上的理由。既然有确凿的原始文献提到这三部法律，那么在没有充分的相反证据的情况下，不宜否认原始文献的价值。而且，这种否认对于研究罗马政治制度的精神对现代观念的影响，没有意义。因为现代对古典观念的理解，往往立足于古典时代流传下来的经典文本，而不是建立在历史批判性研究成果的基础之上。

4 “向人民申诉”制度的性质

要讨论“向人民申诉”制度的性质，有一个学者绕不开，他就是罗马公法研究历史上的巨擘，德国著名古典学者蒙森（Mommsen）。蒙森是一个百科全书式的学者，其研究涉及古典学的很多领域，而且几乎在每一个领域都留下了经典著作。在罗马公法领域，蒙森撰写了两部非常重要的著作。一部是五卷本的《罗马公法》，另外一部是《罗马刑法》。正是在这两部作品中，蒙森提出了关于“向人民申诉”的经典理论。蒙森认为，“向人民申诉”制度，实际上是一个上诉行为。蒙森的思路是这样的：对于官员（比如一个执政官），针对一个罗马公民所做出的死刑的处罚决定，如果该公民不服，可以向人民提出上诉，要求人民重新进行审理。因此，相对于人民作为审判者的复审行为，官员做出的处罚，就是第一审。从这个意义上来说，“向人民申诉”制度是审判程序上的，通过上诉审第一审进行控制的制度。 ②

蒙森关于“向人民申诉”制度的理论，与其有关治权（imperium）的学说有密切的联系。这个治权，就是一个政治共同体中的最高权力。蒙森认为，在罗马的政制构架中，治权无所不包，其中也包括审判权（ius iudicium）。官员对一个市民做出处罚决定的行为，就是该官员行使其审判权的行为，他对市民做出的处罚决定，属于法律意义上的第一审。这个第一审，因为罗马法上存在“向人民申诉”制度的约束，就不是终审，而是受到上诉审的约束。正是在这个意义上，蒙森认为“向人民申诉”制度，在某种意义上是突破了一审终审，实现了通过复审来控制初审的保障性的制度设计。蒙森的理论在很长一段时期内占据统治地位。

但是20世纪60年代以后，蒙森的理论受到强有力的挑战，以至于现在基本上已经失去了影响力。批判蒙森的“向人民申诉”制度的理论的最主要的学者是德国慕尼黑大学著名的罗马法学家昆克尔（W．Kunkel），昆克尔的研究彻底颠覆了蒙森的传统理论。昆克尔教授认为，向人民申诉的性质完全不是如蒙森所解释的那样，是一种上诉行为。这是因为官员对罗马公民做出的处罚决定，就其性质而言，并不是一个审判行为，而是一种行使其强制权（ius coercendi）的行为。

区分这二者有什么意义呢？我们知道，官员在处罚公民的时候，通常是根据自己单方面的判断和认识，也不会有耐心听取对方的辩解，即使对方的辩解有根有据，也可能被置之不理。这里没有一个中立的第三方来评价官员的处罚是否有道理。所以，从根本上来看，官员的处罚决定在性质上根本不是审判之后做出的裁决，而是单方面行使强制权的结果。所以罗马公民对抗官员做出的处罚决定，从性质上看，并非上诉行为，而是直接对抗官员的单方面的强制权，要求必须在经过名副其实的“审判”之后才可以对自己定罪量刑。

昆克尔关于“向人民申诉”制度的理解，是对蒙森的理论模式的一种根本性的重构。经过这种重构，“向人民申诉”制度，就不再被理解为二审制的司法内部控制，而是一个更加根本的正当程序保障制度，这是一种对公共权力（尤其是处罚权）与公民个体之间关系的权力运作模式的重新理解。在这样的理解之下，公民个体受到正当程序的保障，官员的处罚权再也不能以一种任性的方式作用于公民个体，它要受程序的制约。

经过了这样的转换之后，我们可以看到，公民基于“向人民申诉”制度，可以对抗官员单方面的强制权力。官员不能任意行使处罚权，当官员认为某个公民违法，应该受到制裁的时候，他不能仅仅根据自己的判断来处罚，而是必须由人民作为中立的第三方进行审判。在这种审判中，官员的角色转变为刑事指控者，被指控的公民个体（用现代的术语来说就是犯罪嫌疑人）成为刑事被告人，人民则作为审判者进行审判。所以，“向人民申诉”本质上的功能是制约官员强制性的、单方面的处罚权，同时赋予公民个体一种程序性的保障，由人民作为审判者，对被告人进行审判来定罪处罚。基于这一制度而引发的民众大会审判程序，既是第一审，同时又是终审程序。蒙森所提到的二审终审制度，其历史根源不在“向人民申诉”制度之中，而存在另外的历史渊源。由昆克尔教授提出的这个解释，目前是关于“向人民申诉”制度的法律性质的主流学说。

基于对“向人民申诉”制度的性质的这一阐述，现代理论对罗马公法上的“治权”的概念和内涵，也产生了一个新的解释。古罗马执政官在履行公职的时候，有侍从官的伴随，侍从官手中捧着的束棒也称为法西斯（fasci），现代法西斯主义的词源就来源于这里。在罗马时代，束棒代表官员所拥有的权力。但值得注意的是，当执政官在罗马城内活动时，束棒上面是没有斧头的，当他走出城门之外，束棒就被插上了斧头。这二者的差别在于，当执政官在城内的时候，他所拥有的治权是一种民事治权（imperium civile），这个权力中不包含直接处罚和制裁罗马公民的权力，处罚的权利保留给人民，由人民作为审判者来行使（注意，人民也不直接主动行使，而必须是作为消极的审判者才可以行使审判权）。但是当执政官在罗马城市之外的时候，他所享有的治权就由民事治权转为军事治权（imperium militare）。这时在法西斯上面增加一把斧头，表明军事治权中包括了直接处罚权和制裁权。需要强调的是，罗马公法严格区分民事治权和军事治权。区分二者的最基本标准，就是有关的治权是否受“向人民申诉”制度的约束。

基于上面的分析，可以认为“向人民申诉”制度的主要目的并不在于推翻官员做出的处罚决定，而是当公民处于官员处罚的威胁之下时，可以诉诸人民，避开官员的单方面的强制性处罚，最终由人民作为审判者，进行审判和做出处罚决定。所以向人民申诉的目的是引发一个审判诉讼程序（在罗马是民众大会审判程序）的开展，是对官员强制权的宪法层面上的限制。这个制度被认为是罗马共和国宪政制度的一个基本支柱。对此，罗马历史作家李维明确地说：“帮助权和平民的向人民申诉权是维护自由的两根支柱”（Liv．3，45，8）。 ［4］

5 “向人民申诉”制度与罗马政制原则

罗马人通过“向人民申诉”制度，进行了一系列的制度建构，并且罗马共和国晚期的政治思想家（以西塞罗等人为主）基于这个制度，对罗马政制建构的原则进行了深入阐释。通过这些阐释，可以进一步认识这一制度的重要历史价值。

首先，罗马人特别强调执政官或者罗马最高官员的权力，究竟是不是受到约束。不受约束的就是类似于王权那样的绝对权力。在这个方面，“向人民申诉”制度被认为是区分王政和共和体制的一个关键制度，它是对人民主权原则的确认。

在罗马共和国早期和中期，独裁官不受“向人民申诉”制度的约束。换言之，独裁官可以行使单方面的、专断的处罚权，对于其决定，被处罚的人不得诉诸“向人民申诉”制度。罗马的这种制度安排有其特殊的考虑，但正是基于这一点，罗马人认为独裁制度是对王政的短暂复归，是在特殊状态下处理紧急情况时赋予独裁官的一种无限的权力。我们知道独裁制度与公民的基本权利不受保障或者受到扣减这个状态是联系在一起的。罗马人对独裁的理解与现代的观念存在密切的联系。

其次，是否受到“向人民申诉”制度的约束，决定了官员所享有的治权的性质。罗马人对于治权的性质的理解与城邦体制有关。在城邦内部活动的时候，官员所享有的是民事治权，在城邦外部所享有的叫城外治权，也叫军事治权。二者的主要差别就在于有关的官员是否受“向人民申诉”制度的约束，是不是拥有一个无限制的强制权、制裁权。这个强制权或者制裁权的外观就是法西斯上面的那个斧头。对此我们也可以引用李维的原话：“申诉权的适用不超过城市外一里，……独裁制度下不存在申诉权（Liv．3，20，7－8）。” ［4］罗马人在传统上把城邦内部看作一个和平之所，是民事状态（civil），是一个市民社会（civil society）。罗马人把城邦外部看作一种战争状态。对应于民事状态的是民事治权，对应于战争状态的是军事治权。

再次，“向人民申诉”制度是界定罗马公民政治内涵的一个基础性标准。在罗马公法上，怎么界定某个人是罗马公民呢？本文开篇提到的“我是罗马人”是一个著名的拉丁谚语。“我是罗马人”就是指我应该受到罗马城邦宪法的保障。这二者是相互界定的：你是罗马公民，就意味着你享有“向人民申诉”制度的保障；从另外一个角度来看，“向人民申诉”制度的保障也就界定了罗马公民身份。强调这一点很重要，因为在罗马共和国末期，发生了一场紧急状态之下的罗马公民权保障问题的政治大辩论。那场辩论就和这个问题联系在一起。贵族派主张的是这样一种逻辑：官员有权通过所谓的“公敌宣告”，宣告某些人是共和国的敌人，被宣告者因此就失去了罗马公民的身份，因此就可以剥夺被宣告者本来享有的正当程序所提供的保障，也就因此可以任意剥夺被宣告者的财产，甚至将被宣告者杀死。而民主派认为，贵族派的所谓公敌宣告，没有宪法上的依据；民主派认为一个即使被认为是从事革命活动的公民，也仍然是公民，因此也仍然享有基于公民权的宪法保障。

最后一点需要特别加以强调，这涉及罗马人对共同体成员的基本态度。也就是说，是采用法律的手段，在尊重公民的基本权利的前提之下，对公民所犯罪行进行处罚，还是把涉嫌犯罪的公民当作敌人一样，直接处死。罗马人历来就不反对死刑 ①，问题的关键不在于某个公民犯了罪行是否要判处死刑，关键在于公民所接受的制裁是官员单方面基于其强制权而产生的制裁，还是经过了严格意义上的审判程序之后，因为被定罪而接受的制裁。这二者是完全不一样的。同样是把一个人杀死，一种是官员根据单方面的强力，直接拿枪把人打死，另外一种是将涉嫌犯罪的公民指控到法庭，经过严格的程序（这也就意味着被告有机会为自己辩护，指控者也必须证明为什么对方犯了应该被处死的罪行）之后，被判处死刑，并在刑场被执行死刑，后一种虽然也是一死，但他享受了正当程序的保障，整个共同体还是把他作为一个公民来看待，尊重了他的基本权利，而他后来之所以被处死，是因为他应当受到这样的惩罚。而前一种直接拿枪把人打死的处罚，共同体根本就没有给他这个保障，根本就没有把他当公民来看待，对待他就如同对待敌人一样，简单地肉体消灭了事。所以罗马人说，不经过正当程序的审判就处死（处罚）一个罗马公民，与把他当作一个敌人来看待，二者之间没有区别。