抗战时期国共两党军人抚恤制度之比较

摘要：从开端、发展、完善、终结四个阶段来全程展现抗日战争时期国共两党的军人抚恤制度，并对国共两党有关抗日军队的抚恤制度进行对比研究，分析各自制度的优缺点，认为国共两党的抚恤政策均有利于促进实现抗战的胜利。

文献标识码：A

文章编号：1673－1751（2015）03－0061－05

收稿日期：2015－03－16

基金项目：2015年国家社会科学青年基金项目（15CFX008）；2015年山西省高校哲学社会科学一般项目

作者简介：张亚飞（1981－），男，山西临汾人，博士，讲师，博士后流动站研究人员，研究方向：法律社会学、法律史学。

1 问题的提出

抗战时期，国共两党为了挽救民族危机，奋力抗击倭寇，保护大好河山。随着战争持续进行，战线逐步扩大，对军人抚恤的政策也急需完善。国共两党为了维持抗战的持久性，都制定了军人抚恤制度和政策，大大激励了官兵的战斗意志。抚恤观念也不断地发生变化，实现了从传统恩赏型到义务型的转变。

当前学界对抗战时期军人抚恤政策研究，主要集中在抗战时期的军人抚恤理念、军人抚恤机构的建立和发展、军队抚恤制度的实际运行等方面。如李翔（2008）集中对抗日战争时期国军军人的福利做了详细的论述；吴云峰、房列署（2011）论述了抗日根据地的优抚工作。而当前相关研究没有对国共两党抚恤制度进行对比分析的成果。笔者从概述国共两党的军人抚恤立法与政策出发，分别从开端、发展、完善、结局四个阶段来比较两党的抚恤制度，认为国共两党的抚恤政策都是为了抗战，以激励官兵敢于牺牲，实现中华民族的伟大胜利。

2 南京国民政府之抚恤制度发展历程

中国全面开展抗日战争长达八年，期间国民政府军队伤亡与日俱增，家庭风险逐渐增多。牺牲军人的遗留亲属和伤残军人的日后生活成为社会问题，尤其是烈属家庭的支离破碎，严重危害社会稳定，故南京国民政府运用部分财政资金建立军人抚恤制度，支持军人遗族生存，尽可能维护军人家庭的安稳。

在南京国民政府时期，因为抗战的惨烈程度使得军人抚恤制度处于落后局面，远远不能实现稳定军心和维护家庭安稳的目的，故国民政府重构军人抚恤制度。清末修律时期和北洋政府时期颁布了一系列抚恤制度，是南京国民政府时期的抚恤制度的基础。但两个时期抚恤制度是旧有恩赏型抚恤制度的延续，现代社会保障理念很少能得到体现，即实现国民收入的再次分配，弥补军人家属因军人的牺牲或伤残而引起的家庭收入降低，照顾伤残军人和军人家庭的生活，发挥抚恤制度社会减震器的效用等没有成为当时军人抚恤制度的理论。

2．1 开端

1909年8月19日，清廷颁布了《恤萌恩赏章程》，这是中国近代以来抚恤制度的开端。其中制定了一些近代社会保障制度，为后来民国时期军人抚恤制度的定型提供了参考。比如世职、萌监、恩恤金、恩抚金、优恤、天恩等类别的恤赈。另对抚恤事实分为五种：阵亡、伤亡、因公殒命、积劳病故、临战受伤。这亦是民国时期抚恤制度的雏形，这些内容具有一些中国传统君王对臣子的赏赐和恩宠性质，允许宠臣良将的子孙袭荫。

2．2 发展

民国南京临时政府建立后，为奖励辛亥革命阵亡的将士及遗孤，于1912年3月20日首先公布了《陆军部规定陆军官佐恤赏表》，这是民国时期最早公布的一部军人抚恤法规。后大总统和陆军部对此发布命令，褒奖和抚恤在辛亥革命中阵亡的将士。此法将抚恤金分为三种：一次性抚恤金、年恤金、遗恤金。此项制度也为后来的北洋政府和南京国民政府所继承，同时对民国时期文官抚恤和公务员抚恤制度也有很大的影响 ［1］。

北洋政府在1912年6月16日颁布了《陆军部请恤请奖各项章程变通办法》，抚恤对象集中在陆军中，没有对海军和空军的抚恤做出规定。后在1912年9月18日公布《陆军平时恤赏暂行章程》，又于1912年10月18日公布《战时陆军恤赏简章》，至此陆军抚恤制度分为战时和平时。后北洋政府开始制定《海军赡恤法草案》和《海军给予令草案》，虽然最终没有颁布，但在海军实际抚恤中发挥了作用。总之，北洋政府陆军抚恤制度主要有抚恤金种类、抚恤标准、抚恤规则和恤金领受等，并对战时和平时都做了区分。

南京国民政府时期，于1927年7月8日公布《国民革命军战时抚恤暂行条例》，适用对象是战时伤亡的官佐士兵。又于1928年在8月2日在《陆军平时恤赏暂行章程》基础上，改为《陆海空军平时抚恤暂行条例》，并将《国民革命军战时抚恤暂行条例》改为《陆海空军战时抚恤暂行条例》。这两个规定是对抚恤制度的改进，但不分军种的抚恤制度不能很好体现抚恤的宗旨，抚恤范围比较模糊，加之后来抚恤案件激增，当时抚恤制度并不能完全发挥作用。故在20世纪30年代，当时的国民政府先后颁布了《国民革命军誓师日以前为革命殉难军人之抚恤办法》、《平战时伤亡抚恤划分标准》、《负伤官兵及死亡官兵遗族迁居领恤办法》、《陆海空军国际战争抚恤从优办法》等，来弥补原有抚恤制度的不足。

2．3 完善及结局

抗日战争爆发后，南京国民政府为了激励官兵奋勇作战，对原20世纪30年代后期颁布的《空军抚恤暂行条例》、《陆军抚恤暂行条例》、《海军平时抚恤暂行条例》修改为《陆军抚恤条例》、《海军抚恤条例》、《空军抚恤条例》。至此，南京国民政府时期三个军种抚恤条例形成了一个完整的体系，覆盖了所有军种，官兵将佐可以奋勇杀敌而无后顾之忧，最终为抗战胜利提供了坚实的保障。

到1943年战略反攻开始后，随着经济形势日益恶化，国统区通货膨胀严重，法币严重贬值，造成了抚恤金几乎不起作用，甚至很多时候抚恤金发放不到受恤人手中。虽然南京国民政府采取了一些措施，如提高抚恤金、成立专业抚恤组织协助抚恤事项、简化抚恤手续、变抚恤金为实物抚恤、一次性发放抚恤金等，但这些都不能继续维持抚恤制度的良性运行。抗战结束后，国内战争持续进行，法币彻底崩溃，原有抗战时期的抚恤制度彻底走向终结，很多地方性的抚恤金发放不到位，基层官员常常贪污抚恤金，使得抚恤金发放有名无实。另一方面，很多受恤人也主动放弃了领取抚恤金，抚恤金变得没有任何意义。

综上，南京国民政府在抗战期间为了激励士兵英勇作战，采取多种方式促使抚恤制度良性运行，在战争初期取得了一定的效果。而到抗战后期，随着局势的逆转，经济形势发生恶化，基层官员贪污，政府财政状况走到了终点，抚恤制度变得有名无实，已经不能有效支持军人及家属的日常生活，更不能发挥国民收入再分配的社会保障作用，故军人抚恤制度走向了终点。

3 抗日革命根据地抚恤制度发展历程——以陕甘宁、晋察冀和晋西北为中心

3．1 开端

抗日战争爆发后，日军疯狂进攻，运用“囚笼战术”大肆蚕食抗日根据地，陕甘宁和华北各抗日根据地人员伤亡惨重。为激励士气，解除抗日军人的后顾之忧，华北各革命根据地政府开始制定军人抚恤政策。1938年2月，晋察冀边区政府颁布《晋察冀边区优待抗日军人家属暂行办法》，宗旨是“抗战军人是为国家争生存，为民族争气节，是中华民族的优秀分子，是民族英雄，应受全民族的尊崇，其家属亦应受优待，为实现优待制定本办法 ［2］”。1940年晋察冀边区施政纲领规定：“认真优待抗属，抚恤抗日烈士遗孤及伤员残废。 ［2］”同年，陕甘宁边区政府颁布《陕甘宁边区抚恤暂行办法》：“本办法基本适用于由边区内而直接参战的抗日战士之优老养病抚恤伤亡等。 ［3］”晋西北抗日根据地于1941年颁布《晋西北抚恤残废军人暂行条例》等。故华北各革命根据地在抗战初期颁布的抚恤条例有力支持了抗战，安定了军心，保障了大后方的稳定。

3．2 发展

随着战争进入僵持阶段，多数抗日根据地受损严重，如何继续发挥抚恤制度的最大功用，成为抚恤制度建设的关键问题。在抗战之初，各抗日根据地所考虑的是如何尽可能地抚恤军人和军人家属的生活，忽略了抗战的长期性和残酷性，因此抚恤制度需摆脱建立伊始的稚嫩状态，进入发展阶段。从1942年开始，新的抚恤制度经过修订，不断完善，更好地适应了抗战出现的新情况。陕甘宁边区政府于1942年12月9日通过《新订陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》，通过使抗日军人家属享有相当权利，保证军人在前线安心、英勇作战。此处所说的“抗日军人”以“直接参加抗日的国防正规军、地方警备部队、保安部队、县区警卫队及脱离生产的自卫军干部为限。 ［3］”所指代的“抗属”“以抗日军人之家属，并与抗日军人在一个家庭经济单位之直系亲属（父母子女及依其为生之祖父母与未成年之弟妹）为限。 ［3］”

晋察冀根据地于1942年7月颁布了《晋察冀边区荣誉军人抚恤办法》，以代替1940年的《晋察冀边区抚恤残废军人办法》和1938年4月的《晋察冀边区抗战军人伤亡抚恤办法》，其最大进步就是将荣军分为三等，将各等残废荣军分为不退伍者和退伍者两种情况，逐步提高了抚恤金额，延长抚恤期限，采取定期恤金制、一次给付恤金、供给制（定期给付生活资料）多种抚恤方式的结合。这标志着晋察冀边区抚恤制度的进一步完善，逐渐摆脱了原有不合理的抚恤方式。

晋西北抗日根据地1941年5月10日颁布了《晋西北抚恤残废军人暂行条例》，1945年12月9日修正了《晋绥边区抚恤优待荣誉军人暂行条例》。1942年1月15日颁布了《晋西北政民干部伤亡褒恤暂行条例》，提高抚恤金额，扩展抚恤范围，有力地促进了抗战。

3．3 完善

抗日战争从1943年下半年转入战略反攻阶段，抗日根据地抚恤制度的制定和运行逐步成熟，抚恤基本思想发生转变，从单独发放抚恤金转为多种形式相结合的抚恤，如组织抗属大力发展自救、自产，积极帮助抗属代耕，减免抗属的部分费用，有权免费居住房屋，优先录用为公务员，抗属子弟优先录取入学，享受免费治疗，享受其他公益事业等。

陕甘宁边区政府于1943年公布的《修正陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》对抗属给予各种优惠政策，解除了抗日军人的后顾之忧。晋察冀边区于1943年11月颁布《关于目前生产运动的指示》，积极帮助抗属开展农业生产。1944年1月，晋察冀根据地又颁布《关于开展拥政爱民和拥军优属运动的指示》，指示深入开展抚恤抗属活动，展开生产自救，充分发挥抗属的积极主动性，抚恤制度朝积极的方向发展。

晋西北抗日根据地于1943年制定《爱护抗日军人办法》，提高抗日军人的地位，通过各种渠道和方式积极宣传此项办法，营造根据地积极拥护抗日军人的氛围。又于1945年12月9日颁布《晋绥边区抚恤优待荣誉军人暂行条例》，1946年8月1日颁布《晋绥边区民兵伤亡抚恤办法》，积极抚恤因抗战牺牲的民兵和军人，加大抚恤力度，安定了军心。

3．4 终点

到抗战结束后，华北各革命根据地都积累了丰富的抚恤经验，并积极保障抗日军人家属的日常生活，使得抗日军人能毫无顾虑地抗击日寇，巩固了根据地。

陕甘宁边区实现分类抚恤的方法，通过物质抚恤和精神抚恤双重方式，有力地激励了军人抗战决心，使军人敢于牺牲，随时面对死亡，这产生了超过单纯靠物质抚恤所产生的社会保障效果。

晋察冀边区从1943年颁布新优待抗属条例，冀中边区亦颁布了优待抗属条例。晋察冀边区抚恤制度又有新的完善，逐步走向成熟，形成一次性补助、恤金制和供给制相结合的抚恤制度，从物质上给予提高生活补助。另一方面，增加军人家属的生活费用，提高其生活水准。

晋西北根据地为了适应抗日战争的新形式，在后期制定了一系列新的抚恤制度，改变了战争初期制度的一些不足，如：没有充分关注抗属的生活，忽视伤残军人的苦难生活；有些干部贪污军人家属所应得的抚恤金和物品，甚至让军人家属参加一些危险工作等。晋西北根据地顺应战争的发展规律，坚持新抚恤制度，最终让抗战初期的低水平、低层次的抚恤制度走向成熟。

4 国共两党军人抚恤制度之比较

选择抗战初期的《陆军平时战时抚恤暂行条例》、《海军平时战时抚恤暂行条例》、《空军抚恤暂行条例》与《陕甘宁边区抚恤暂行办法》、《修正陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》作对比，从抚恤范围、抚恤方式、抚恤分类等来论述。

《陆军平时战时抚恤暂行条例》 ［4］规定了平时和战时两种情况：战时为捍卫国家防御外侮自动员起至复员止，奉中央命令从事讨伐自奉令起至平定止。平时范围者有奉令劝办匪类或镇压暴动期间、现役军人在平时服务期间、备役军人在平时应召期间。

平时战时的伤亡具体情形分为阵亡、因公殒命、积劳病故、临阵及因公受伤、伤剧殒命。抚恤金分为一次恤金和年恤金，对上述五种伤亡的具体情况，做出了细致规定，如阵亡的情形有战时临阵殒命、战时阵地受伤或在阵地防守受伤旋即殒命、平时御乱被戕等。因公殒命有战时服务忽罹水火等灾，误触弹药或毒气因而殒命者、战时服特别任务失事殒命者、平时因公而误罹危险或操练失慎及与此相类而殒命者。年抚金之遗族为：死亡者之妻及子女（再醮或出嫁者不在内），妻及子女俱无者给其父母，父母俱无者给其祖父母及子孙，上列遗族俱无者给其未成年之胞弟妹（给至其成年为止）。同时，《陆军平时战时抚恤暂行条例》第1条增加了军法官、军用文官、军事技术人员、政治训练人员等，扩大了受恤人的范围。又将抚恤分为平时和战时两种期间，平时指捍卫国家防御外侮自动员起至复原止、奉中央命令从事讨伐自奉令起至平定止；战时指奉令劝办匪类或镇压暴动期间、现役军人在平时服务期间、备役军人在平时应召期间。

《海军平时暂时抚恤暂行条例》 ［4］中抚恤分类两种：平时与战时。战时者：①捍卫国家防御外侮自动员起至复原止；②奉中央命令从事讨伐自奉令起至平定止。平时者：①剿办匪类或镇压暴动期间；②现役军人在平时服务期间，备役军人在平时应召期间。关于抚恤阵亡的详细情形有：阵亡、因公殒命、积劳病故、临阵及因公伤者、伤剧殒命。抚恤金的类型分为一次恤金和年抚金。年抚金之遗族分为：①死亡者之妻及子女（再醮或出嫁者不在内）；②妻及子女俱无者给其父母；③父母俱无者给其祖父母及孙；④上列遗族俱无者给其未成年之胞弟妹（给至其成年为止）。

《空军抚恤暂行条例》 ［4］对伤亡分为五种：阵亡、因公殒命、积劳病故、阵伤、因公负伤。由于空军军种比较特殊，阵亡的具体情形较陆军和海军有很大不同，如阵亡有两种情况：空中与敌作战殒命者和地面与敌作战殒命者。战时因公殒命的具体情形为作战因恶天候地势飞行殒命者、作战因机械故障飞行殒命者、作战因驾驶关系飞行殒命者。平时因公殒命者有试飞发明飞机失事殒命者、试飞新装飞机失事殒命者、长途飞行因恶劣天气候地势或机械故障失事殒命者、教练或练习飞行因恶劣天候地势或机械故障失事殒命者、长途飞行因驾驶关系失事殒命者、教练或练习飞行因驾驶关系失事殒命者。可见由于空军的特殊性，对阵亡的情形做了详细的规定，大部分与空中作战有关，也包括与空战有关的地面作战。但阵亡的分类与陆军、海军都相似。

综上，民国时期的国民党政府三大军种抚恤条例均将伤亡分为阵亡、因公殒命、积劳病故、阵伤、因公负伤。抚恤主要采取发放抚恤金的方式，分为一次性抚恤金和年抚恤金。三大军种抚恤制度的不同点是，认定阵亡的具体情形不同，领取抚恤金程序、抚恤金的审核程序、伤残程度的鉴定程序等不同。三大抚恤条例制定后，从1935年到1942年抚恤金额几乎没有发生变化，但是同期物价不断升高，国内通货膨胀严重，造成抚恤运行效果极差。可见，抗战初期所制定的抚恤制度不能很好适应形势的变化，虽后经修改，抚恤制度进入了短期良性运作。但由于南京国民政府处于不稳定状态，其抚恤制度也逐渐走向了终结。

华北各革命根据地抚恤制度的代表性文件——《陕甘宁边区抚恤暂行办法》，采取了与南京国民政府完全不同的抚恤理念和方式，对直接参加抗战致残士兵，分为三等残废标准，发给残废军人荣誉战士优待证书。陕甘宁边区在抚恤抗战士兵的同时亦考虑到了抗日军人家属的利益，制定了《修正陕甘宁边区优待抗日军人家属条例》，对抗属土地实行代耕，抗属享受免费住房和土地，公务员优先录取抗属子弟，抗属享受免费医疗和优先享受其他公益事业等。尤其当抗属因耕地遭受灾荒，不能维持生活时，则给予其实物救济或经济资助。陕甘宁边区抚恤政策以抗日军人及家属为出发点，不仅仅是通过金钱和实物抚恤，而是更为人性化地对抗属日常生活的方方面面给予照顾，从实际需要上解决抗属的生活困难，使军人无后顾之忧，奋力杀敌。如此细化的抚恤制度，是与陕甘宁边区的特殊地理条件和抗日形势决定的。边区处于中国比较偏僻的西北地区，自然条件恶劣，农作物产量较低，经济发展缓慢，故对抗日军人及家属的抚恤不能仅依靠经济资助，须通过各种具体抚恤措施来满足其日常生活需要。同时，中共的抚恤理念是民众之间平等的互助理念，重视民众间的情感支持，增强抗属的自我造血功能，教给抗属谋生技艺，使其自力更生。陕甘宁边区政府通过细致具体的抚恤工作，使军民团结一致，产生强大精神动力，消耗了日军的有生力量，赢得了抗日战争的最终胜利。

再者，抗战初期陕甘宁边区和其他抗日根据地的抚恤政策的实际运行也有不妥之处，这因为单纯给予经济援助和机械的慰问，没有唤起民众对抗日军人的尊重，抗属的维权意识不强烈等。但随着抗战进行，中共意识到了问题的存在，逐步通过相应的制度和实际措施完善解决了问题，抚恤制度走上了良性运行的道路。这跟南京国民政府的抚恤制度的结局有很大不同，虽然国民政府也逐渐完善了其抚恤措施，但由于经济形势和政治原因，其抚恤制度变得有名无实。

5 结论

通过对抗日战争时期的国共两党的发展历程描述，对抗战中两党的具体抚恤规定进行了比较，可以看出两党的抚恤政策都由开始的不成熟，经过抗战的洗礼，逐步走向成熟，为抗战的胜利都提供了坚实的保障，解决了军人家属的日常生活困难，免除了军人的后顾之忧。但也应该看到，国共两党的抚恤制度不同之处，尤其要看到两党抚恤制度结局的不同。中共的抚恤政策形成良性循环，抚恤政策和军人抗战互相激励，军民互拥，军爱民，民爱军，不仅确保了抗属和军人的生活，也使得抗日军人不怕牺牲，有效地巩固了根据地。但是南京国民政府抚恤制度到抗战结束时，由于衰败的经济形势、贪污横行、无视抗日军人的切身利益等原因，造成了抚恤制度在运行中失灵，单纯的经济抚恤成为一纸空文，抚恤制度走到终点。