从效率到公平:1978 年以来党的社会保障理念的演变

李南海

(闽南师范大学法学与公共管理学院，福建 漳州363000)

中国共产党以谋求大众福利为自己历史使命。早在共产党成立初，为民众获得社会保障权利，建立社会保障制度就成为党的奋斗目标，随着党的理论不断成熟和实践经验的不断丰富，对社会保障的认识也不断深化，社会保障理念随之调整。特别是1978 年中国共产党把工作重心转移到经济领域以来，经济获得快速发展，我国从二元社会结构向城乡一体化社会结构转变，历届党代会的社会保障理念也经历了从城乡分割的效率优先时期到公平优先时期，再到统筹城乡公平公正与可持续社会保障理念观的转变。

一、现代西方社会保障理念的产生及演变

社会保障理念是对社会保障的看法和持有的基本态度，对社会保障实践活动发挥支配制约作用。［1］社会保障制度本质上受一定理论流派和价值取向制约，［2］(P48)作为社会保障价值观的社会保障理念也影响和约束了社会保障制度选择，不同社会保障制度体现不同的社会保障理念观。社会保障理念随历史发展而改变，封建社会时期，作为保障统治者统治安全而实施的社会保障制度和政策，体现为统治者“仁政”的社会保障理念观;而现代社会保险制度则体现了社会和国家安全的社会保障理念。

现代西方社会保障制度自产生以来，围绕权利与责任、公平与效率、政府与市场形成了不同的社会保障理念。［3］效率与公平作为社会保障的理论基础，决定着政府与市场在社会保障制度中的角色地位，［4］也决定着国家、社会和个人的权利与责任边界。从权利责任关系看，社会保障理念分为国家责任、个人责任和国家、社会与个人共同责任的社会保障理念观;从政府与市场关系上，分为政府主导、市场主导及政府与市场均衡关系的社会保障理念观;从公平与效率关系上，作为制度化的社会保障政策，具有经济政策和社会政策的双重属性，两者体现了不同的社会保障理念。作为经济政策的社会保障制度体现了效率优先的社会保障理念，作为社会政策的社会保障制度则倾向于公平优先的社会保障理念。各种社会保障理念相互交织，共同体现于同一社会保障制度体系中，但一定时期的社会保障体系又以某种社会保障理念为主导，突出体现某种社会保障理念。

现代社会保障理念及制度起源于古代社会中的慈善济贫和互助自救活动。中国的以民为本思想和西方宗教中的善恶观念共同产生了古代社会中的济贫济危活动，成为社会保障理念的道德基础。古代社会中的救危济贫活动主要由民间来实施，虽没有形成制度化，但影响了现代社会保障理念，为现代社会保障制度的发展和确立起了导向作用。

制度化的现代社会保障最早出现于英国1601 年伊丽莎白时期的《济贫法》。《济贫法》将早期西方宗教性质的救济活动用法律形式确定下来，认为个体贫困在于自身原因，个人对贫困负主要责任。解决贫困主要依赖于个人自身，政府的资助作为一种恩赐，需要以牺牲被保障者自尊作为基础。

现代意义上的社会保障制度产生于19 世纪末的德国。卑斯麦政府为缓和阶级矛盾和消除劳资对立，体现国家在化解工业社会中个体所面临巨大生存风险的责任，先后颁布了《疾病社会保险法》、 《工伤事故保险法》和《老年及残障社会保险法》，它们共同奠定了现代社会保险制度，并最早确立了政府主导强制执行、非营利性、保险费由政府—雇主—雇员三方负责、劳动与福利相结合 (先交费后受益)［5］等现代社会保障基本原则。

德国社会保险制度是统治者胡萝卜加大棒政策的重要组成部分，但还是为19 世纪末日益尖锐的社会矛盾提供了“减震器”功能，缓和了紧张的劳资关系和阶级矛盾而为各国效仿。西方各国相继出台一系列社会保障法规，着手建立本国的现代社会保险制度，强调国家责任的社会保障理念得到发展。认为贫困不仅是个人因素，也是国家和社会因素，接受救济和社会保险是人的基本权利。［6］

大萧条导致的严重失业使美国不少家庭陷入贫困，造成尖锐的社会问题。为缓和和解决因危机而日益严重的社会问题，美国国会于1935 年通过了《社会保障法》。该法案是一部以老年保险、失业保障和未成人保障为核心的综合性社会保障法律，第一次在一部法律中规定了社会保险、社会福利和社会救济等社会保障内容。［7］出于反危机目的的美国《社会保障法》突出了国家责任，强调人们在任何风险下都能享受基本社会保障的社会保障理念观。美国《社会保障法》在解决社会问题时体现了其社会政策属性，在促进美国经济复苏时则体现了其经济政策的属性，是一部同时具备社会政策和经济政策双重属性的社会保障法。

以《贝弗里奇报告》为基础建立的福利国家制度，从人们的需要出发，通过社会保险、国民救助和自愿保险三个层次保障人们不同需要而形成一套“从摇篮到坟墓”的完整社会保障制度。福利国家制度突出了公平的社会保障理念观，但这种社会保障制度在提升公平时却降低了效率，削弱了国家竞争力。为此，吉登斯的第三条道路理论提出不承担责任就没有权利的社会保障理念观，［8］(P152)扩展了社会保障责任主体，在改变社会保障政策时也提升了社会保障制度效率和可持续性。

尽管不同国家建立社会保障的出发点不同，解决的社会问题不同，但都蕴含了基本的公平与正义价值理念。随着社会保障理念的演变，从片面强调个人责任到片面强调国家责任再到国家责任、社会责任和个人责任的协调;从过于强调公平的社会保障制度导致社会竞争力下降到社会保障理念寻求公平与效率之间的平衡及制度的可持续性，社会保障权也从国家的恩赐演变为国民的基本权利。

二、城乡二元社会结构下效率优先的社会保障理念期

我国1978 年前社会保障制度的理念基础来自马克思主义，平均主义社会保障理念占主导地位。1978 年后，随着改革开放的进行和社会主义市场经济体制逐步完善，平均主义社会保障理念存在的社会基础和社会结构发生了改变。在农村，家庭联产承包责任制打破了集体经济，使建立在县、公社和生产大队三级基础上的农村合作医疗保险制度的社会基础解体，也动摇了农村五保户制度的经济基础。在城市，十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》使城市步入经济体制改革时期，从根本上触动了建立在平均主义社会保障理念指导下单位社会保障制度的经济社会基础。此外，计划经济时期形成的社会保障体制因自身存在着难以克服的缺陷，亦有改革的必要性。［9］(P74)作为执政党最高机构的党代会，也提出了相应的社会保障理念。

效率优先的社会保障理念影响了我国社会保障制度的建设，使我国社会保障制度从国家－单位型社会保障制度向国家－社会型的社会保障制度转变。作为国家最高政策指导思想的党代会，也从指导思想、社会保障内容体系、社会保障财务模式和社会保障机构及监管四个方面做了阐述。 (1)在社会保障整体理念方面。十四大报告提出积极建立待业、养老和医疗等社会保障制度，努力推进城镇住房制度改革;十四届三中全会进一步提出建立多层次的社会保障体系，并把建立社会保障体系作为构建社会主义市场经济基本体制框架的五个基本环节之一，提出我国社会保障制度改革的目标是到20 世纪末期基本建立起适应社会主义市场经济体制需要的社会保障制度;在政治上强调社会保障制度适应社会主义市场经济体制、社会保障体系对深化企事业单位改革、保持社会稳定的意义，体现社会保障制度为经济改革服务的思想。 (2)在社会保障的内容体系方面。十四届三中全会认为社会保障体系包括正式制度的社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和非正式制度的社会互助和个人储蓄积累保障，同时发展商业性保险作为社会保险的补充，强调社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。(3)在社会保障财务制度方面。十四届三中全会报告提出社会统筹账户和个人账户相结合的财务模式，强调城镇职工养老保险和医疗保险资金由单位和职工个人共同负担，十五大进一步完善了社会统筹账户和个人账户相结合的养老和医疗保险制度;同时规定失业保险资金由企业职工按职工工资总额的一定比例统一筹交;农民养老则由家庭提供养老资金支持。(4)在社会保障组织方面。强调建立统一的社会保障管理机构，社会保障行政管理和社会保险基金的经营分开，建立由政府部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织以监督社会保险基金的经营，规定了社会保险基金的投资方向。

改革开放初期，党的基本方针是以经济建设为中心，国家的主要任务是突破计划经济体制的限制以发展经济。效率优先的社会保障理念在打破平均主义思想和冲破计划经济束缚的过程中起了积极作用，社会保障成为市场经济良好运行的制度保障，实现从计划经济到市场经济的过度。［10］虽然社会保障体系获得一定的发展，但在大协调可持续发展的新理念结构影响下，社会保障体系只是作为中国整个社会经济长期协调稳定发展中的一项战略来实施，［11］社会保障制度的建设实际上从属于经济体制改革，社会保障理念是经济建设理念的扩展和延伸。

三、城乡分割社会结构下公平优先的社会保障理念时期

随着社会主义市场经济体制逐步完善和改革开放的持续深入，经济快速发展的同时也带来了贫富分化，社会公平问题开始显现。失去保障的部分人群由于各种原因无法抵御市场经济风险，在城市，20 世纪90 年代中后期的国有企业改革使几千万城镇职工走向社会;在农村，农村合作医疗制度的解体和农村养老制度的缺失使农民面临新的贫困问题，效率优先社会保障理念的社会基础和社会结构发生了改变。同时，改革开放后构建的社会保障制度自身的各种缺陷也日益显现，制度的运行达到一个新阶段，要求制度自身去寻求突破和改变。社会结构的改变和社会保障制度的自身运行需要党提出新的社会保障理念。十六大认为，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是社会主义初级阶段社会保障制度建设的基本原则，作为再分配制度的社会保障制度应担负起维护和保障社会公平之责，用公平优先的社会保障理念取代效率优先的社会保障理念。

1. 社会保障群体覆盖范围的公平性。社会保障作为现代市场经济条件下的一项基本制度安排，是每一个公民都应当平等享受的基本权利。社会保障权意味着无论城市居民还是农村居民，在陷入贫困时都有获得救助的权利，以维持最低生活水平和基本尊严;在面临社会风险造成的收入下降时能获得社会保险金，以维持基本生活。［12］效率优先时期社会保障理念的保障对象为城镇职工及机关事业单位员工，农民及城镇其他从业人员被排除在社会保障制度外。十六大在提出完善城镇职工基本养老保险制度的同时，建议有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。十六届三中全会进一步提出完善企业职工基本养老保险制度的同时，将城镇从业人员纳入基本养老保险，使城镇养老保险的覆盖范围扩大到城镇从业人员。十六届六中全会强调继续完善企业职工基本养老保险制度，加快建立适应农民工特点的社会保障制度，开始考虑将农民工纳入社会保障体系，同时建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险。十七大报告正式提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度，全面推进城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险。因此，公平优先社会保障理念将保障群体从效率优先时只保障城镇职工先后扩大至城镇其他从业人员、城镇居民、农民工，最后将农村居民全部纳入社会保障体系，提高了社会保障覆盖范围的公平性。

2. 社会保障内容的公平性。自德国于19世纪末建立现代社会保障制度起，社会保障内涵就成为社会保障的基本概念。国际劳工组织在1952 年6 月日内瓦会议上通过的《社会保障公约》，把疾病、医疗照顾、失业、养老退休、雇员工伤、对家庭补助、生育、伤残、遗属等纳入社会保障内涵，并根据国家作用多少将社会保障制度分为正式制度和非正式制度。在我国，正式制度包括社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置四个方面，非正式制度包括社会互助、慈善和个人储蓄。［13］

社会保障的内涵依赖于社会经济基础，因不同地区及不同历史时期而成为一个历史的动态的概念，随社会经济基础和不同历史时期而变化。关于公平优先社会保障理念指导下的社会保障内容在正式制度和非正式制度在这一时期都获得了发展，提高了社会保障内容的公平性。正式制度方面，从基本养老保险和医疗保险扩大到生育保险、失业保险、工伤保险和残疾人社会保障、住房保障及最低生活保障。十六大提出完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度，健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。十六届三中全会则将社会医疗救助和医疗保险纳入多层次医疗保障体系，同时继续推行职工工伤和生育保险，农村有条件的地方探索建立最低生活保障制度。十六届六中全会为适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，将社会救助和社会福利也相继纳入城乡居民社会保障体系，并强调它们和社会保险之间的衔接;农村在最低生活保障制度的基础上，完善农村五保供养、特困户救助和灾民救助等制度，加快发展新型农村合作医疗;进一步丰富和完善社会福利体系，加快廉租房建设及规范和加强经济适用房建设，逐步解决城镇低收入家庭住房困难。至此，社会保障内容从基本的养老保险和医疗保险扩大到社会保障正式制度的各大体系。

在社会保障非正式制度方面，十四届三中全会首次提出社会保障的非正式制度，认为社会保障体系除包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置外，还包括社会互助、个人储蓄积累保障，并提倡社会互助，发展商业性保险业和根据农民自愿实行个人储蓄积累养老保险等，作为社会保险的补充。十六届三中全会则鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老保险和医疗保险。十六届六中全会把慈善事业作为覆盖城乡居民的社会保障体系组成部分，提出发展慈善事业及相关的免税减税政策，同时发挥商业保险在健全社会保障体系中的重要作用。十七大进一步明确把慈善事业和商业保险作为社会保障体系的补充，社会保障的非正式制度内容也不断丰富和完善。

3. 社会保障水平的公平性。社会保障权在保障公民平等地享有公共资源和社会福利服务，不断提高福利水平方面发挥了重要作用，但社会保障制度也是一种社会风险责任分担机制，需要国家、雇主和职工个人三方面共同承担责任。［14］因此，党的公平优先社会保障理念不但体现在保障人口覆盖范围和保障内容的公平性方面，也体现在缴费水平和待遇水平方面的公平性，并通过党代会进行阐述。十四届三中全会指出，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行“社会统筹与个人账户相结合”的缴费原则，增强了养老保险的公平性。十五大明确实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险和医疗保险制度，要求完善社会保障体系以提供最基本的社会保障，将待遇水平限定在满足基本生活需求层面。十六大要求各地要根据实际情况合理确定社会保障标准和水平，十六届三中全会要求逐步做实个人账户以提高基本养老保险水平，十六届六中全会提出强化保险基金统筹部分征缴，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹，确保省内或全国各地的基础养老金待遇水平相同，降低基础养老金在各地的不公平性。最低生活保障制度方面，十七届三中全会在建立农村最低生活保障制度的基础上，进一步要求不断提高农村最低生活保障标准和补助水平，并将农村五保户的供养水平提高到当地农村生活的平均水平。

这一时期党的社会保障理念不再将社会保障制度作为经济发展战略的从属部分，而是从社会稳定和社会公平角度提出社会保障制度的建设和发展，社会保障制度自身也获得发展而不是依附于经济发展制度。但由于中国二元社会结构的基础没有明显改变，存在城市和农村两种社会保障制度体系，公平优先社会保障理念只是城镇社会保障内部和农村社会保障内部的公平，是城乡分割基础上的社会公平。

四、统筹城乡公平公正与可持续性的社会保障理念观

城乡分割时期的社会保障虽然在社会保障覆盖范围、社会保障内容体系及缴费待遇的公平性获得巨大发展，但呈现明显的城乡二元结构(双轨制或多轨制)和碎片化等特征。［15］以养老保险为例，经过多年努力，目前我国包括城镇职工、农民工、城镇居民以及农村居民在内的城乡基本社会养老保险制度已基本建立。但产生于不同历史条件下的各类社会养老保险制度，在各方面差别较大，蕴含新的不公平。如国家政府机关事业单位退休人员实行由国家财政统一支付的退休养老金制度;而城镇企业职工、农民工群体、城镇居民和农村居民则实行社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。双轨制的养老保险体系使不同群体的养老金水平差距越来越大，我国企业、事业和机关的年人均离退休费由1990 年分别为1664元、1889 元和2006 元扩大到2005 年的8803元、16425 元和18410 元。［16］(P235)另据《中国社会保障发展报告2012 年:社会保障与收入再分配》的数据显示:我国不同养老保险制度的养老金最低200 元，最高10000 元，最高相差近50 倍;城乡及城市内部之间各种社保之间的差距非常巨大。［17］(P58－61)原有社会保障制度的各种不公平开始显现，急需进行改革，党的社会保障理念也从强调公平优先的社会保障理念观发展至统筹城乡公平公正与可持续性的社会保障理念观。

十八大提出统筹推进城乡社会保障体系建设，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，全面建成以公平性和可持续性为重点、覆盖城乡居民的社会保障体系，同时改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度。十八届三中全会从各方面完善和丰富了十八大提出的社会保障理念，强调建立更加公平可持续的社会保障制度。在公平性方面，继续坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，同时完善个人账户制度，扩大参保缴费覆盖面，实现基础养老金全国统筹。在可持续性方面，健全多缴多得激励机制，坚持养老金全国性的精算平衡原则。在社会保障非正式制度方面，十八届三中全会要求加快发展企业年金、职业年金和商业保险，构建多层次社会保障体系作为对正式社会保障制度的补充。

公平与效率是社会保障制度的核心，选择公平还是效率取决社会经济状况。1978 年开始的改革开放使我国从计划经济过渡到社会主义市场经济、从低收入国家发展到中等收入国家，社会结构也从城乡二元社会结构发展到城乡社会逐步融合、城乡差距逐步缩小，党的社会保障理念也随社会经济基础的变化而改变，从强调效率优先到强调公平优先，再到公平性与持续性并重的新的社会保障理念，党的社会保障理念为今后我国社会保障体系继续发展提供了新的指导思想。

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