农村集体建设用地利用中存在的问题及完善的措施

农村集体建设用地利用中存在的问题及完善的措施

孔令仙

(安徽经济管理干部学院 社会与公共管理系， 安徽 合肥 230059)

摘要：农村集体建设用地产权的不完整导致其功用并未有效发挥。为维护农村集体经济组织和广大农民的利益，需要修改法律，赋予农民集体完整的产权，享有与国有土地同等权利，允许集体建设用地入市，让农民分享城镇化成果，通过统一的土地市场实现对集体建设用地资源配置的优化。

关键词：集体建设用地；问题；措施

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2015)01-0026-03

Abstract：Incomplete land property leads to the inefficiency in the use of rural collective constructive land.To safeguard the interests of the rural collective economic organizations and farmers,it is essential to modify the law,granting farmers complete property right equal with the state-owned land,and allowing the collective constructive land into the market to help the farmers enjoy the achievements of urbanization,and through a unified land market to achieve the resource allocation optimization of the collective constructive land.

收稿日期：2014-12-11

基金项目：安徽省法学会资助项目“新型城镇化建设中的土地利用问题法律研究”(201301)；安徽经济管理干部学院科研团队项目“安徽新型城镇化法治建设研究”(YJKT1417T03PY)。

作者简介：孔令仙，1977年生，女，安徽庐江人，讲师，研究方向：经济法学。

The Problems and Perfecting Measures in the Use of Rural Collective Constructive Land

KONG Ling-xian

(DepartmentofSocialandPublicManagement,AnhuiEconomicManagementCadreInstitute,Hefei,Anhui230059)

Key words：collective constructive land;problem;measures

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了全面深化改革的精神，决定对农村集体土地进行改革，提出要建立城乡统一的建设用地市场。新农村建设目标的实现与城乡统一的土地市场的构建，依赖于集体建设用地制度的改革，集体建设用地制度改革已成为当前一项重大而紧迫的战略任务。加快推进集体建设用地流转是新农村建设的内在诉求[1]。建立健全集体建设用地流转制度，加快社会主义新农村建设和构建农村和谐社会目标的实现，是当前农村土地制度改革的紧要任务。

一、农村集体建设用地利用中存在的问题

现行集体建设用地制度牺牲了农村和农民的利益，农民集体在建设用地使用权流转中享有的权益难以得到保障。

(一)集体建设用地产权不完整，损害了农民的权益

1.以征收为主的利用方式，忽视农民的土地收益权。法律规定集体建设用地属于村农民集体所有，但法律并未界定农民集体的内涵，实践中出现农村集体经济组织、村民小组或乡(镇)集体经济组织三级所有的格局，导致集体土地所有权主体虚位。并且规定建设使用农民集体的土地只包括三种情形：兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业。除符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，出现破产、兼并等情形导致土地使用权依法发生转移外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。集体建设用地流转受到严格的限制，只能通过征收的方式用于城镇建设，不能自由进入土地市场，导致集体建设用地产权残缺。征收的唯一依据是公共利益的需要，却未界定公共利益范围，为政府发动征收权，任意征地提供了便利，出现强征强拆等违法、违规现象。土地征收补偿机制和分配机制不完善，征地程序缺乏透明度和协商机制，按照被征收土地的原用途对失地农民采取一次性的货币形式补偿，缺乏对农民利益的保障，政府和乡镇集体成为土地流转收益的主要获利者，农民个人获益很少，严重侵害了农民的土地权益，引发尖锐的社会矛盾[2]。今年10月昆明富有村发生致8人死亡、云南晋宁县出现30余辆公务车被打砸，27名公安民警受伤的暴力冲突事件，都源于征地拆迁事件，社会影响极坏。

2.城乡建设用地增减挂钩，违背了农民的意愿。为缓解城镇建设用地的供需矛盾，提高集体建设用地的利用效率，国土部推出城乡建设用地增减挂钩政策，虽部分缓解了城镇建设用地紧张状态，但在增减挂钩过程中地方政府追求的是城镇建设用地指标，而不是农民生活水平的改善。大规模开展拆村并居，擅自扩大试点范围，强制村民搬迁，众多的农民“被上楼”。在挂钩政策推行中，农民的话语权有限，缺乏表达自己意见的意愿和机会，对安置楼房的标准、楼层、楼间距等问题没有发言权，安置房的建设很少考虑农民生活的实际状况，引起部分农民的不满。农民宅基地转化为城镇建设用地的增值收益基本跟农民无关，绝大部分都归属于政府。增减挂钩也没有突破城乡二元化的土地格局，未从根本上解决我国土地二元制所带来的矛盾，农民仍处于弱势地位，2010年底增减挂钩政策进入清理阶段。

(二)集体建设用地缺乏科学规划，土地利用率低

随着城镇化的推行，农村人口不断减少，由于法律对集体土地流转的限制，导致城镇和农村两头占地的双扩现象，出现建设用地紧张与浪费并存的局面。

1.规划的缺失，集体建设用地的利用空间受限。农村集体建设用地没有规划或者对规划执行不力，农村建设用地基本处于自发状态、缺乏有效的约束与管理机制，缺乏必要的监督和指导，乱圈乱占宅基地的现象时有发生，很多村庄选址不符合土地利用总体规划，农房建设无序，布局分散零乱，环境脏乱差。规划、土地、城管等部门在对农村集体建设用地进行管理中工作有交叉，政出多门，形成管理漏洞，因无宅基地退出机制，一户多宅现象普遍存在，难以治理。大部分农村地区的集体建设用地规划实际上处于放任自流的状态，导致大量非法用地的产生，造成管理无序的局面，集体建设用地的发展空间受限，制约了新农村建设和新型城镇化的发展。

2.集体建设用地利用粗放，浪费严重。农民宅基地无偿取得并且缺少监督和制约，一户一宅的制度在农村难以落实，进城人口占用的宅基地并没有退出，重新选址和进城的村民都保留原有的宅基地，导致一户多宅的现象。进城农民在城镇和农村两头挤占建设用地，出现农村人口在减少，农村居民点用地不减反增的现象。由于农村宅基地缺少相应的配套措施，缺乏积极的土地回收、复垦机制，宅基地退出机制不健全，各地农村均存在人均建设用地超标、多宅、空心村、用地粗放等问题。农村土地大量闲置，农村空闲住宅达到10%至15%，闲置规模相当于现有城镇用地的1/4到1/3，土地资源浪费严重[3]。大量闲置建设用地不能盘活利用，宅基地的交换价值无法实现，降低了农村土地的利用效率。既增加了城市建设用地的紧张状态，又在农村形成事实上的耕地紧缺与宅基地浪费并存的局面。

(三)集体建设用地“隐形交易”大量存在，扰乱了公开土地市场的交易秩序

法律虽禁止集体建设用地入市，但随着城镇建设用地的需求越来越大，农村建设用地的使用权价值和资产价值逐渐凸显。在利益的驱动下，大量集体建设用地自发流入“黑市”，私下交易普遍存在：首先是农民个体，将自建自用住宅转变为出租、抵押、转让、入股等方式进行流转，突破了原有的使用范围，导致不受法律保护的小产权房大量存在，给流转双方交易安全带来隐患。其次是农村集体，将集体土地使用权通过联营、出售、股份制、出租等各种形式进入地下交易市场，变相转让土地使用权，导致集体建设用地隐形交易市场大量存在，冲击了国有土地交易市场。第三是地方政府，为了发展地方经济、增加GDP，鼓励利用集体建设用地兴办工业园区，大力招商引资，背离了现行的法律法规。巨大的增值空间驱使着集体建设用地使用权频繁地进入“黑市”流转，给土地法律制度带来严重挑战，集体建设用地隐形市场活跃，造成土地利用混乱和交易秩序混乱，影响了土地利用总体规划的有效实施，削弱了政府对建设用地总量的控制，干扰了公开土地市场的交易秩序[4]。

二、完善农村集体建设用地利用的措施

进一步贯彻党的十八届三中全会关于深化改革的精神，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，允许集体建设用地入市，建立城乡统一的土地市场，实现集体建设用地的优化配置。

(一)科学制定并严格执行土地利用规划，促进集体建设用地合理布局

1.完善土地利用规划，坚持以规划控制为前提。加强土地规划用途管制，编制乡镇土地利用总体规划、村级土地利用规划、城乡建设用地规划、村镇建设规划和村庄整治规划，发挥土地利用规划的调控功能。首先是规划农村基础设施用地，统筹改造村庄道路交通、农田水利、园林绿化、供水供电、教育文化、医疗卫生等生产生活和公共服务设施。整治村庄环境、改变村容村貌，确保土地利用总体规划和村镇建设规划的实施。其次是加大对宅基地的管理，实现农村居民点建设用地的有效整合与规范。根据农村人口确定宅基地数量、布局和用地规模，引导农村居民点由零乱分散变为集中有序，促进自然村落适度撤并，确保农民新建住宅按照规划、计划使用土地。再次是推行占一补一工程，开发和利用废弃、闲置的土地，拆除废弃房屋，杜绝一户多宅情况的发生，实现集体建设用地的集约化利用，减少对耕地的挤占，逐步清理空心村[5]。对集体建设用地进行规划和整合，结束集体建设用地无序和混乱的状态，实行土地利用规划法制化，节约大量的集体建设用地。

2.设立宅基地退出机制和有偿使用制度，严格执行宅基地使用权面积标准。赋予农民对宅基地享有占有、使用、收益等完整的权能，允许出租、抵押、转让、置换、继承等方式流转宅基地，促进宅基地的商品化。弱化宅基地的社会保障功能，将农民的社会保障与宅基地分离，实现城乡一体化的社会保障体系，减少农民对土地的依赖。建立宅基地使用权收回、退回和置换机制，盘活和复垦空闲宅基地，对退出宅基地的农户给予补偿和奖励，对地上农房给予合理的经济补偿，对积极复垦宅基地的农户给以土地复垦、整理补助费，激励农村闲置宅基地的合理流转，提高农村宅基地的利用效率。坚持一户一宅和面积限制的原则，严格执行宅基地使用权面积标准，引导农民依法按程序申请和使用宅基地，在面积标准范围内，农民无偿使用，对超出标准的部分实行有偿使用，其有偿使用价格由市场的供求关系决定，通过征收宅基地使用费，推动一户多宅和超标准占地等问题的最终解决。农民一旦将宅基地流转，不能再无偿从集体取得宅基地，只能依转让、出租的方式取得宅基地。

(二)允许集体建设用地入市，建立城乡统一的建设用地市场

建立城乡统一建设用地市场是一项复杂的工程，需要建立相应的土地制度，系统解决法律体系不完善、集体建设用地产权不清、政府职能的重新界定、流转收益的合理分配等一系列问题。

1.完善法律法规，对集体建设用地确权登记，允许集体建设用地入市。一是修改宪法、土地管理法、物权法等法律，在法律上明确集体土地所有权和国家土地所有权是两个平等的权利主体，明确集体土地的法律地位和权属主体，将农村集体建设用地流转的相关内容纳入土地管理法、物权法中，推进法律的完善。删除土地管理法第43条关于建设用地一律申请使用国有土地的规定，赋予集体建设用地与国有建设用地平等的地位和相同的权能，允许集体土地在不改变所有权性质的前提下直接入市，改变城乡建设用地市场分割的状态。二是完善与土地制度相关的配套法规，对各类用地进行控制，出台农村集体建设用地使用权流转法规和具体的集体建设用地入市的管理办法，按照建立国有建设用地市场的规则，建立集体建设用地有偿使用和流转制度，对集体建设用地流转的原则、条件、形式和程序等作出具体规定，推进农村集体建设用地依法、规范流转，保护农村和农民的利益。三是建立农村集体建设用地、宅基地和农村房屋的确权登记发证制度。成立专门的登记机构，开展集体所有权和使用权确权登记，颁发具有法律效力的集体土地使用权证、宅基地使用权证及房屋所有权证，实现城乡土地产权的对等和城乡土地市场的对接，保障集体土地同权参与城镇开发，为集体建设用地流转提供条件。

2.重新界定政府在建设用地流转中的职能，加强对农用地向建设用地转换的管理。因建设用地具有较强的不可逆性，要确保18亿亩耕地红线和国家的粮食安全，必须贯彻国家土地的宏观调控政策，重新界定政府在建设用地流转中的职能，建立法治政府和服务型政府，发挥政府在土地流转、交易中的指导作用。一是认真贯彻十八届三中全会的精神，理顺政府与市场的关系，政府退出土地交易市场，通过对建设用地流转的管理，发挥市场在建设用地调配中的作用，让农民成为土地流转的主体，打破政府对土地一级市场的垄断，赋予农民更多的财产权利。二是完善城乡建设用地增减挂钩政策，改变政府单纯追求挂钩指标的做法，引导村民对土地综合整治，将宅基地和建设用地整理所节约的土地复垦为耕地，实现耕地空间位置的置换，将置换所得的建设用地直接入市，政府通过税费分享土地增值收益，减少政府对土地财政的依赖。三是建立政府对建设用地市场的监测机制，加强对土地市场的监督管理，为建设用地市场提供及时的信息，确保土地市场的公开透明，规范土地经营行为，确保土地市场的良性运行。

3.建立城乡统一的建设用地市场，发挥市场在土地资源优化配置中的决定性作用。集体建设用地平等入市，有助于扩大农民财产性收入，有效地盘活农村土地资源，有助于土地资源合理配置和有效利用，缓解严峻的城乡建设用地矛盾。一是明确集体建设用地入市的条件。对符合土地用途管制和土地利用总体规划、村镇建设规划、土地开发整理规划的集体土地，在实施“占补平衡”后均可申请上市流转。对符合条件的集体土地坚持有偿使用和集约利用制度，最大限度发挥集体建设用地的效用。二是发挥公开市场对价格的形成作用，结束集体建设用地大量非法流转的局面，成立专门的集体土地价格评估机构，通过地价评估和基准地价制度确立上市的集体建设用地的市场价值，在统一规范的土地交易市场上招拍挂，杜绝集体建设用地的隐形市场的出现，真正实现统筹城乡发展和建设用地市场一体化建设。三是制定集体土地收益分配机制和税收管理配套政策，合理分配集体土地增值收益，建议采取台湾的“农转非减半”制度，即农民与政府各得一半地，农民得到的地可开发、也可上市交易，但开发和交易都要缴税，政府所得的地一半用于基础设施建设，一半用于公益性事业建设，促进农村集体建设用地使用权流转收益的合理分配[6]。解决国家和农民在集体土地收益分配方面的问题，切实维护农民的土地财产权益，让城乡居民共同分享城镇化的成果。有利于新农村建设，促进小康社会宏伟目标的实现。

随着城镇化进程的加快，集体建设用地的价值凸显。由于法律的缺失，征收成为集体建设用地利用的主要方式，低价的补偿造成集体土地收益分配制度严重失衡，大批的集体土地处于低效利用状态，甚至出现了大量的非法流转现象，不仅与现行法律相冲突，还侵害集体的利益。修改现行的法律法规和政策，完善集体建设用地利用制度，正视农民集体土地财产权，界定政府在建设用地流转中的指导和监管职能，建立统一开放、竞争有序的建设用地市场，规范集体土地市场化运作，是提升集体建设用地利用效率的有效路径。

参考文献：

[1]卢嘉.集体建设用地流转与新农村建设关联度研究[J].中国国土资源经济,2011(12):44-46.

[2]陈燕玉,郭旭彦.我国农村集体建设用地使用权流转模式探析[J].长沙大学学报,2014(4):31-33.

[3]项继权,储鑫.农村集体建设用地平等入市的多重风险及其对策[J].江西社会科学,2014(2):10-17.

[4]李建建,戴双兴.加快构建城乡统一的建设用地市场[J].经济研究参考,2014(23):61-63.

[5]赵婷婷.农村集体建设用地制度研究[D].泰安：山东农业大学博士学位论文,2011.

[6]崔留森,邵丽,陈金库.新型城镇化建设中集体建新用地有效利用问题浅析[J].资源导刊,2012(9):16-17.