基层工会建设存在的突出问题以及对策思路的研究

刘赞杰，贺余德，房克乐，王 政

(山东省总工会，山东 济南 250001)

近年来，山东省各级工会认真贯彻“组织起来、切实维权”工作方针，以“党工共建”为动力，以“职工之家”建设为载体，积极推动依法建会、规范建会，基层工会建设取得了很大成绩，但依然存在着许多亟待解决的困难和问题。根据省总的统一部署，省总工会组成调研组，自3月份开始，先后赴青岛、潍坊、济南、莱芜、德州等地，就新形势下基层工会建设问题进行了深入细致地调研，撰写了本研究报告。

一、基层工会组织建设的基本情况

一是职工队伍不断壮大。省统计局数据显示，2009年我省城镇就业人员2803.4万人，2012年达到3084.3万人。其中，国有单位447.4万人，城镇集体单位63.2万人，股份合作单位12.7万人，联营单位2.5万人，有限责任公司303.5万人，股份有限公司101.3万人，私营企业431.2万人，港澳台投资单位33.1万人，外商投资单位121.2万人，个体301.8万人。

二是非公企业迅猛发展。全国工会基层组织建设工作管理系统数据显示，截止到2014年8月，我省共有各类企业62.42万家，其中，国有企业1538家，集体企业212家，有限责任公司5.94万家，股份有限公司9821家，私营企业53.65万家，港澳台投资企业2586家，外商投资企业1.41万家。

三是小微企业数量众多。全国工会基层组织建设工作管理系统数据显示，截止到2014年8月，我省企业法人单位中，职工50人及以上企业5.73万家，占全省企业总数的9.2%；25人至49人企业7.14万家，占全省企业总数的11.4%；24人及以下企业49.51万家，占全省企业总数的79.3%。

四是工会组建成效明显。据全国工会基层组织建设工作管理系统数据显示，截止到2014年8月，我省建会企业中，国有企业1538家，会员77.95万人；集体企业212家，会员1.16万人；私营企业52.36万个，会员1072.33万人；港澳台投资企业2539个，会员39.51万人；外商投资企业13897家，会员147.39万人；有限责任公司5.778万家，会员351.59万人；股份有限公司9621家，会员114.6万人，企业建会率和职工入会率均达到95%以上。

二、基层工会组织建设的主要经验与作用发挥情况

从调研的基本情况来看，基层工会组织建设的主要做法和成功经验是：

一是积极争取党委领导，合力建会机制基本形成；二是加强镇街工会建设，不断完善工会组织体系。三是抓住五个关键环节，推进基层工会规范化建设。四是突出建设“五型工会”，着力实施五大工程。

（一）形成了促进科学发展机制

全省基层工会广泛开展劳动竞赛、技能培训、发明创造、技术创新活动，2013年，参赛单位11万家、职工270万人次，40万名职工提升了技术等级。建立劳模（高技能人才）创新工作室16917个，选树技能带头人（金牌工人、首席技师、首席员工）81234人，师徒结对11.07万对。2013年职工技术革新5.8万项、发明创造2.2万项。在“查保促”活动中，培训职工938.75万人次，查出安全隐患43.2万项，整改37.6万项。省委、省政府领导给予充分肯定，全总也推广了这一经验。

（二）构建了职工经济权益保障机制

劳动关系和谐企业创建是我省工会工作的重要品牌。全省基层工会广泛发动、严密组织，依法推动签订劳动合同、集体合同，做到执行国家劳动法律法规有目标责任、有具体措施、有考核制度、有奖惩办法，形成了发展共谋、成果共享、和谐共建的良好局面，职工权益得到有效保障。目前，全省12.3万家企业，7.56万家企业受到各级表彰（或达标）；626个园区参加了创建活动；签订集体合同14.2万份，覆盖企业24.08万家、职工1638万人;签订工资专项集体合同12.2份，覆盖企业23.37万家、职工1585.8万人。

（三）健全了职工民主权利保障机制

全省基层工会认真贯彻《山东省企业职工代表大会条例》，广泛开展“职代会星级创建”活动，大力推动厂务公开规范化、常态化，积极探索民主管理的新特点和新形式，在紧紧围绕单位中心工作基础上，积极推进基层民主政治建设。目前，全省建立工会的企事业单位中，有18.2万家建立了职代会制度，18万家实行了厂务公开，分别占建会企事业单位的93.3%和92.3%。2011年，全国深化创新厂务公开民主管理工作会议在我省召开，之后在人民大会堂召开专题研讨会推广了青岛港的经验。

（四）完善了职工帮扶救助机制

全省基层工会紧紧依托五级帮扶体系，广泛开展“四季服务”活动，深入实施“工友创业”行动，不断拓展帮扶范围、帮扶内容，真心实意为职工办实事解难事。2013年开展技能培训7.86万人次，帮助5.29万人实现就业；扶持960人成功创业，带动9320人就业；筹集送温暖资金2.55亿元，走访慰问困难职工14.23万户，运送农民工平安返乡23.2万人次。

三、基层工会建设面临的困难和问题

调查研究表明，全省基层工会仍然存在着凝聚力不强、活力不足、作用发挥不充分的问题，尤其是25人以下的小微企业（占企业总数的80%）尤为突出。2012年我省职工队伍状况调查显示，仅有15.2%的职工遇到困难时找工会，34.2%的职工向工会反映自己的诉求。

（一）工会组建难、建会不规范、质量不高问题仍较突出

一是一些非公企业特别是小微企业建会意识不强，组建工作还有难点和空白点，一些农民工、劳务派遣工没有被吸收到工会中来。二是部分基层工会建会不规范。暴露出近年来非公企业建会工作中，重数量轻质量、重大轻小、重经费轻维权、重安排轻落实的工作弊端，致使有的企业工会，特别是有的联合基层工会，涵盖小企业很多，机构不健全，办公无场地，人员不到位，经费无来源，活动不开展，工会形同虚设，很难发挥作用。三是存在应付建会现象。有的企业只是为了应付完成上级工会要求的建会任务，仅限于“一枚章”、“一张桌”，成为“挂牌工会”、“空壳工会”，而对工会工作不支持。

（二）镇街工会和开发区、工业园区工会组织体制不顺

一方面，《中国工会章程》对镇街工会的定位不够明确，经费来源没有保障，编制部门也没有明确其机构设置、人员编制等重要事项，导致了镇街工会形式各异，架构混乱，缺人、缺钱问题突出。另一方面，镇街工会又承担着一级地方工会的大部分职能，还承担着基层工会的部分职责，很难有效地组织、指导、推动辖区内基层工会开展工作，基层工会的规范化建设和作用发挥受到影响，基层对此反映强烈。这个问题同样出现在开发区、工业园区工会建设上。但无论国家级还是省级开发区工会，绝大多数都存在缺编、缺人现象。有的开发区工会仅有一两名兼职人员，有的成立了工会委员会或工会工作委员会，与当前开发区工会繁重的工作任务不相适应。

如我在《物体在水中的沉浮》一课的教学中,物体的沉浮和它们的大小、轻重有关吗?这一问题的提出,我先引用猜一猜的方法,然后让学生在推理的基础上进行实验,最后学生通过亲手实验,将实验的结果与猜测进行比较，激发了学生的学习欲望。

（三）工会干部履行职责的能力不强

从调研情况看，基层工会干部队伍建设还滞后于经济社会发展和职工队伍变化的实际。一是工会干部的专业化水平不高。基层工会干部兼职多、专职少，而且流动性大，岗位变动频繁，工会业务知识掌握不够全面，导致工作效果不理想。二是企业行政领导兼任工会主席现象大量存在，在协调劳动纠纷、维护职工权益时难以很好地履行工会职责。三是工会干部在反映职工诉求、普及工会知识、吸引职工参加活动、维护职工权益等方面作为不大，职工不清楚工会能解决些什么问题，入会积极性不高，甚至不愿参与工会活动。四是工会干部保护机制不完善，特别是企业工会主席“端着老板的饭碗”，维权底气不足、手段不硬，甚至连表达和反映职工意愿诉求也很困难。五是工作开展方面重点不突出、难点不突破，在工资协商、劳动关系协调、劳动保护、安全卫生等方面缺知识、没经验，习惯于搞文体活动。

（四）企业党政对工会支持不够

一是国企工会出现弱化趋势，如供电系统工会普遍并入党群部，铁路工会专职干部大量减少，不同程度地影响了工会工作的开展；二是有些非公企业主对工会性质、作用认识不到位、不清楚，对工会组建不积极，甚至担心企业建会后增加支出，影响企业经济效益。三是有的企业老板热衷于围绕提高效益开展劳动竞赛等活动，而对工会反映的职工诉求不理睬、不解决，导致劳资纠纷增加，影响企业乃至社会稳定。四是有的企业领导对工会工作不支持，不为工会工作提供经费支持，不为工会办公和开展活动提供场所，使企业工会成为“空壳工会”。

（五）基层工会维权效果不佳

一是职代会制度流于形式，从代表推选、议题确立、提案形成、决议执行等都有待加强和规范；厂务公开流于表面化，职工知情权、参与权、监督权难以得到保障。二是平等协商集体合同制度尚待完善，存在着集体合同内容不完备、协商程序不规范、“克隆合同范本”现象突出、缺乏操作性、履约监督不到位等问题，集体合同报审制度、职工参与评价制度尚未完善。三是区域性、行业性工资集体协商建制率有待进一步提高，特别是签订市、县级行业性工资集体协议的数量少，难以发挥产业工会在这方面的重要作用。四是有些劳动法律法规缺乏实施细则和刚性约束措施，存在有法不依、执法不严的现象；部分用人单位不与职工签订劳动合同、不为职工足额缴纳社会保险、拖欠职工工资等现象仍然存在。五是对工会维权的宣传仍停留在工会内部自我宣传、自我肯定上，没有被社会主流媒体重视，在社会上还没有形成一定的舆论宣传声势，导致工会维权没有被社会普遍认同。

（六）上级工会指导、服务基层工会工作的能力不强

一是基层工会点多面广量大，上级工会与基层工会间缺乏一套行之有效的沟通联系机制。如工会主席被调动，上级工会不知情；个别企业出现职工队伍不稳定苗头时，上级工会不了解，直到事态扩大才介入，错过了处置最佳时机。二是各级工会的职责界定不明晰，工作方式上行下效，不能结合所处的层级和工作实际，找准发挥作用的支点，突出各自的工作重点，在代表维护职工权益、为职工说话办事等方面，缺乏有效的办法和载体。三是工会机关存在“机关化”、“行政化”倾向，深入基层了解职工生活情况、思想动态、利益诉求不够，在经费保障、工作指导等方面向基层倾斜、支持帮助不够，开展工作习惯于下命令、下指标，部署任务习惯于自上而下全面部署，措施不得力，有些工作浮在面上，没有真正落实到基层。

四、加强和改进基层工会组织建设的几点建议

增强基层工会活力必须适应社会主义市场经济体制的要求，以竭诚为职工服务为出发点和落脚点，以破解制约基层工会作用发挥的突出问题为导向，以协调劳动关系为主要任务，以推动基层单位与职工“双赢”为基本目的，创新工会组织体制、工作机制、工作内容、工作载体、工作方式，进一步密切与职工群众的联系，把基层工会真正建设成为充满生机活力的“职工之家”。

（一）探索工会组建方式，完善工会组织体系

积极适应全面深化改革的新形势，将组建工会和发展会员作为全会的一项长期战略任务来抓。制定出台《基层工会组织建设四年规划》，明确动态建会、质量建会、深化建家要求，突出工业园区（开发区）企业、新社会组织和小微企业建会，突出农民工、劳务派遣工入会，探索举行会员入会仪式，不断巩固建会成果，扩大工会组织和工作覆盖；积极探索区域性、行业性工会组建模式，建立起符合市场经济要求、有利于维护职工权益的上下贯通、全面覆盖的工会组织体系；加大对小微企业、非公企业工会工作的指导，积极推行网格化管理，切实加强基层工会联合会、联合基层工会规范化建设，把组织机构、组织制度、工作机制等落实到位，不断提高基层工会工作水平。

（二）加强镇街、开发区和工业园区工会建设

一是从职能定位上明确。镇街工会既是基层工会，又是一级地方工会。从工作职能上看，作为基层工会，它有别于企事业单位的工会；作为一级地方工会，它又有别于县级以上的总工会。因此，应根据镇街工会的实际工作需要及镇街工会的人员、机构情况，科学合理地确定其工作职责，不贪多贪大。二是从组织体制上理顺。各级工会应根据《中国工会章程》和全总的有关规定，积极争取各级编制和组织部门的支持，尽快将镇街工会同共青团、妇联一样，列为镇街正式机构，对人员编制、干部配备作出明确规定，使镇街工会“名正言顺”。同时，积极创造条件，大胆实践，推动镇街工会逐步向“地方总工会”过渡，建议企业数量和职工人数较多的镇街如企业职工人数3000人以上的，应建立总工会，其它不足3000人的镇街是否建立总工会，由县（市、区）总工会根据实际情况确定。三是从人员配备上加强。通过以下途径解决：第一，从镇街现有编制（包括行政编制或事业编制）内统筹解决，力争为每个镇街总工会配备1名专职工会主席或副主席。第二，通过纳入公益性岗位解决。保证每个镇街总工会配备1名专职工会工作人员，职工人数较多的镇街适当增加工会工作人员数量。2013年我省出台了《山东省公益性岗位开发管理办法》，将群团工作纳入了公益性岗位。虽然公益性岗位的人员身份、聘用时限、工资待遇以及个人发展等方面存在一定局限性，但是可以暂时缓解镇街工会缺少专职工作人员的现实问题。第三，通过政府购买服务的方式解决。2013年我省出台了《政府向社会力量购买服务办法》，将群团工作纳入了政府购买服务目录，为解决镇街工会工作人员配备问题，提供了政策支持。第四，通过市、县（市、区）工会聘用社会化工会工作者的方式解决。对于暂无条件统筹配备，或者没有通过公益性岗位、政府购买服务等途径，解决工会工作人员的镇街，可由市、县级总工会统一聘用社会化工会工作者。同时，针对聘用社会化工会工作者中存在的劳动合同签订、人员工资保障、规范管理使用等问题，加快建立完善社会化工会工作者选聘、使用、履职、考核、退出等机制，确保进者优、留得住、干得好。四是从经费上保障。从现有编制内统筹配备的镇街工会专兼职工作人员的工资，由镇街财政解决；纳入公益性岗位或通过政府购买服务形式配备的工会工作人员工资，按照政府有关规定的渠道解决；社会化工会工作者的工资及工作经费，主要由省、市、县三级工会及镇街财政共同承担。

（三）加强干部队伍建设，提高专业化水平

一是加强工会领导班子建设。推动各级党委按照工会主席同级副职配备的文件精神，向工会输送作风正、能力强的干部，又注重从工会内部提拔年富力强的干部，配好配强各级工会领导班子。把工会干部纳入党政系统交流和提拔使用，真正实现干部的双向交流，使工会组织始终充满生机与活力。二是健全完善基层工会主席民主选举制度，积极稳妥地推进基层工会主席直选，积极探索向企业选派职业化工会主席的办法，拓宽工会干部来源渠道，建立完善制度化、标准化、科学化的选人用人机制。三是建立有效的考核监督以及权益保障机制，细化工会主席权益保障金使用办法，完善工会干部任期目标责任、年度工作目标和年度述职制度、会务公开制度、征询职工意见建议制度，保证基层工会真正代表职工利益，为职工说话办事。四是分级抓好基层工会专兼职干部的培训、轮训工作，纳入工会工作考核内容，提高工会工作的专业水平。

（四）整合各方资源，合力加强基层工会工作

一是坚持把工会工作纳入党委重要议事日程和工作目标考核体系，完善政府与工会联席会议制度，定期听取工会工作汇报，及时研究解决工会工作带有方向性、原则性和全局性的重大问题，不断增强工会工作的政治优势。二是积极推动人大、政协开展涉及职工权益和工会工作的执法检查或专项视察，并吸纳同级工会参加，形成推进工会工作的强大合力。三是整合民政、人力资源和社会保障、工商、卫生、教育等部门在组建工会、签定劳动合同和集体合同、安全生产、工资足额发放、参加社会保险、困难职工帮扶救助等方面的资源，构建社会化工作格局。四是积极推动健全完善党政干部政绩考核评价体系，把职工权益是否得到保障、生活质量是否得到提高作为重要内容，形成依靠职工促进发展的科学理念，大力倡导企业和职工是利益、事业、命运共同体的理念，真正形成依靠职工促发展的机制。五是适当提高人大代表、政协委员中工会代表和一线职工、劳动模范的比重，充分发挥他们参政议政的作用，不建立工会组织、不开展工资集体协商和劳动关系不和谐的企业经营者，不能提名为人大代表、政协委员候选人。六是广泛宣传《工会法》、劳动法律法规、基层工会的好经验和优秀工会干部的先进事迹，提高社会各界对工会的思想认识和法律意识，营造良好的工会工作环境。

（五）健全工作保障机制，提高基层工会维权实效

一是工会经费保障机制。将工会经费收管用情况纳入考核指标体系，确保基层工会在完成上解任务后，其自身留成部分落实到位，以满足基层工会开展工作的需要。二是职工权益保障机制。不断深化职代会、厂务公开、工资协商、集体合同制度，认真履行法定程序，抓住关键环节，突出核心内容，使之真正成为维护职工权益的有效机制。三是宏观参与机制。采取与行政及有关部门建立联席会、民主议事会、民主协商会、劳资恳谈会等形式，畅通工会与行政部门的沟通渠道，积极参与涉及职工切身利益的政策、规定的制定与实施。四是调查研究机制。经常深入到车间和一线职工中，及时了解他们的思想动态、收入状况、生活情况，根据职工所思、所想、所需、所盼，拿出新思路，制定新措施，使工会工作贴近实际、贴近职工。

（六）完善联系沟通机制，提高指导服务基层质量

加强对基层工会与职工、与上级工会和同级党政联系沟通机制的探索研究，推动建立基层工会信息员制度、常态化报告制度，建立劳资双方联席会议制度、劳动关系信息沟通会议制度，健全完善基层突发事件紧急处置机制。充分运用现代传播手段，增强联系沟通实效。进一步加强服务职工平台和体系建设，按照“会、站、家”一体化的思路，把组建工会、创办职工服务中心、建设“职工之家”统一起来。建立健全工会机关干部联系基层和职工制度，经常性深入基层指导工作，开展服务职工活动。加强会员优惠普惠制的探索研究，在总结各地创新实践经验的基础上，适时出台关于推行工会会员优惠普惠制的意见。

（七）创新工会工作方式，发挥基层工会作用

坚持重心下移，把更多的资源和手段赋予基层工会，把一线职工作为主要工作对象，特别是把低收入职工、困难职工作为维权重点，让职工真切地感到有没有工会和入不入会不一样。克服上级工会对基层工会干预过多、过杂的倒服务现象，使之有更多精力创造性地开展工作。积极探索和建立上级工会代行下级工会部分职能的机制，把基层工会不便行使的维权职能上提一级。加强分类指导，根据不同层次工会承担任务的不同，有针对性地制定目标、任务，创造性地开展工作。积极探索体现工会特色、服务会员群众的工作，使工会工作更多更好地覆盖广大职工。基层工会应围绕本单位中心工作，充分调动职工积极性、创造性，广泛开展劳动竞赛、合理化建议、技术改新活动，举办职工业务技能培训，提高职工整体素质，在服务科学发展、和谐发展上履职责、见实效；认真承担职代会工作机构的责任，在推进厂务公开民主管理、保障和落实职工民主政治权利上履职责、见实效；坚持开展“查保促”活动，在促进安全生产、劳动卫生，维护职工生命健康权上履职责、见实效；坚持开展丰富多彩、寓教于乐的群众性文化体育活动，在活跃职工文化生活、促进职工身心健康上履职责、见实效。