京津冀协同发展的法律保障制度研究

[收稿日期]2015-09-10

[基金项目]北京社科基金研究基地委托项目“首都城市发展阶段特征研究”（项目编号：13JDCSD001）。

[作者简介]常敏（1964 —）女，北京市人，北京联合大学应用文理学院法律系教授。

[摘要]京津冀协同发展需要良好的法制环境，但现阶段区域合作处于较为松散的阶段，地方性法规之间存在相互冲突的问题，不利于区域内各种生产要素的自由流动，也阻碍了三地协同发展的进程。通过从京津冀的环境、经济与社会发展现状出发，分析目前三地协同发展的影响因素，主要是地方政府利益诉求方面的差异、制度设计和政策的倾斜抑制京津冀协同发展的步伐、缺乏公平的利益表达机制影响了沟通渠道中传递信息的代表性等。为京津冀协同发展提供法律保障是一项系统工程，不仅需要在立法层面上建立高屋建瓴的立法合作机制，制定《京津冀协同发展促进法》，还需要签订行政协议与加强执法监督，并进行三地的司法协助。

[关键词]京津冀; 协同发展; 法律保障

[中图分类号]D672[文献标志码]A[文章编号]16724917（2015）04004704

2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀协同发展这一重大国家战略的顶层设计基本完成，实施该战略的总体方针已经明确。

区域协同发展，是指相关区域在发展上优势互补、关联互动，以资源环境承载能力为基础，构建长效机制，使得各区域经济、社会均持续健康发展的共赢过程。京津冀协同发展战略的核心是优化提升北京的首都功能，调整产业结构、空间结构，走内涵集约发展的道路，形成京津冀目标一致、功能互补、互利共赢的新格局。协同发展需要强有力的法律保障，纵观世界都市圈发展史上的成功经验，从东京都市圈形成过程中的五次建设规划、巴黎都市圈建设中的《城市联合体法》以及推动伦敦都市圈形成的《新城法》，都说明了在区域协同发展的过程中，法律保障是不可或缺的重要因素。

目前，很有必要从分析京津冀的环境、经济与社会发展现状出发，找出三地协同发展的困难与挑战，在依法治国的思维框架下，提出京津冀协同发展的法律保障措施。

一、京津冀的环境、经济与社会发展现状

2013年以来，京津冀频发的严重雾霾天气引发了中央政府对京津冀协同发展的高度关注。据2014年环保部发布的全国重点区域空气质量状况显示，京津冀13个城市中，有8个城市排在全国污染最重的城市前10位。京津冀区域空气中的PM10，年均浓度为158微克/立方米，13个城市均超标;空气中的PM25，年均浓度为93微克/立方米，有12个城市超标[1]。 由于京津为河北省所环抱，大气的流动性特点，使得相邻地区环境互相影响。因此，北京、天津仅通过自身燃料结构的调整，来达到缓解大气污染的目的是很难实现的。若无整个区域，特别是河北省的“配合”，则京津的空气质量改善只能是臆想。①2014年11月的“APEC蓝”，2015年9月的“阅兵蓝”都离不开天津、河北省及其他相邻省份的贡献。据《京华时报》报道，2015年8月20日至9月3日15天的时间里，北京市细颗粒物（PM25）平均浓度为178微克/立方米，同比下降732%，相当于世界发达国家大城市水平。[2]

京津冀不同的产业结构，决定了其发展阶段和发展水平的不同。从产业结构看，2014年，北京的第三产业占比达779%; 天津市的二产占比为494%，三产占比为493%;而河北的二产占比为 511%，三产占比为372%。 [3]据统计，2014年天津和北京两市的人均GDP分别为116万元和1057万元，据世界银行的标准，都已达到富裕国家水平。2014年全国平均GDP为465万元，位于京津腹地的河北省，人均GDP仅为407万元，是北京的385%，天津的35%。[4]河北经济发展明显落后，形成了发达的京津与京津周边贫困带之间鲜明对比的两极分化态势。

同样，京津冀三地的社会公共服务发展也很不平衡。三地的教科文卫等公共服务资源配置差异巨大，优质的医院、高校、科研院所、文艺团体云集京津，而河北则资源匮乏。在养老保险等社会保障资源配置上也有很大差距。据统计，北京房山的郑家磨村与河北涞水的蘧家磨村，只隔一条马路，而农村养老金的数额竟相差近7倍。[5]这种公共服务资源的巨大差异，使得优质生产要素加速向北京聚集，形成“虹吸”效应，三地发展差距进一步加大。

①2014年北京煤炭消费总量降到1 900万吨以下，比2013年减少260多万吨， 进一步削减空间不大且成本高昂，而同期，河北省燃煤量为3亿吨。如果没有河北省燃煤量的巨大削减，北京仅凭借自己的努力对于大气质量改善依然收效甚微。河北省民用燃煤成污染重点。详见：http：//finance.chinanews.com/ny/2014/09-29/6642086.shtml。

二、京津冀协同发展的影响因素

（一）地方政府利益诉求方面的差异

2015年京津冀的地方政府，均在政府工作报告中提到京津冀协同发展概念，但三方对未来京津冀协同发展中的利益诉求存在一定差别。

北京认为造成自身人口膨胀、雾霾频现、交通拥堵和房价高涨等问题的根本原因是其集聚了过多的非首都功能，资源环境承载力严重不足，迫切希望通过有序疏解非首都功能，治理“大城市病”问题。天津则希望将北京的技术研发优势与天津的产业化优势相结合，利用北京的科研成果对天津传统产业进行提升。河北希望建立京津生态补偿机制，承接北京某些服务业，共建区域性技术贸易市场、科技园和创新服务平台，并能建立总部经济聚集区。[6]

京津冀三地对协同发展主要方向差别明显，北京的政府工作报告在强调疏解非首都功能时，未提及对河北、天津的环保利益补偿;天津也没有谈到对河北的生态补偿;河北则希望在自身为保障京津生态环境，放弃一些发展机会的同时，建立京津冀区域生态补偿长效机制及法律保障体系。

（二）制度设计和政策的倾斜抑制京津冀协同发展的步伐

京津处于河北腹地，作为首都的生态防护屏障和饮用水源基地，河北放弃了不少发展机会，做出了牺牲。就三地关系而言，当津、冀自身利益与北京利益冲突时，天津、河北的领导人通常会做出为了中央的需求，牺牲自身利益的选择。长期以来的这种政策选择倾向抑制了协同发展的步伐。有时，由于中央利益和北京利益界限不清，某些制度设计貌似是从中央视角出发，但实际上却过多地向北京利益倾斜，损害了津冀的利益，从而使本已存在的不平衡状态扩大，影响了协同发展。

据统计，“十一五”以来，仅承德为保证向京津供应纯净的水，就相继取缔企业1 410家，禁上项目2 014个，年直接减少利税50多亿元，[5]使得本已落后地区的发展更加艰难。据报道，天津每年给予承德调水的补偿仅为两千多万元，而且仅是对水源地生态区保护环境的补偿，对水源地生态区失去发展机会的补偿从未考虑过，这些远不能弥补水源地付出的经济和环境代价。[6]

（三）缺乏公平的利益表达机制影响了沟通渠道中传递信息的代表性

目前，北京作为首都有更多的机会表达利益诉求，因而，在政策制定上更容易获得关照。在三地发展差异巨大的情况下，应该高度重视处于弱势方的利益表达和诉求，使得各地方政府、社会组织、企业、居民都能够有渠道顺畅表达意愿和利益诉求，从而对政府决策产生影响。据报道，国家层面成立的京津冀协同发展专家咨询委员会，在全部16位成员中，仅有一位非北京的专家，而河北省则无人入选专家委员会。[5]在此情况下，尽管有沟通渠道，但很难保证反映的情况全面、公平。

三、实现京津冀协同发展的法律保障

当前，京津冀协同发展的法律环境不佳。既缺乏综合的协同发展促进法，又存在较严重的地方性法规冲突问题。如，就“个人能否从事电子出版物经营”的规定，北京与天津有很大不同;再如，三地关于“水污染防治”“计量监督管理”方面的地方法规也有差别。众法规之间的交叉、抵触与冲突，不利于协同发展。针对京津冀发展现状，应从以下几方面提供法律保障。

（一）建立京津冀区域性立法合作机制

区域经济的发展要求法制先行，建议建立三地立法合作机制，具体措施如下：

一是建立区域立法协调委员会。首先，应建立信息资料库，针对三地共同性问题起草示范法律文本，作为政府制定规章的参考;其次，审查各地法规，提出符合三地整体利益的修改意见;最后，对现存地方性立法冲突进行梳理，清理与协同发展不适应的部分。

二是建立区域联合立法机制。我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法，未规定省际、市际的联合立法模式。因此，地方政府间联合立法可通过行政协议方式进行。各地政府通过平等协商，采取协议方式确定法律草案内容，然后由各方在各辖区内审议，并以地方规章的方式颁布。

1984年三地政府就曾颁布过《官厅水系水源保护管理办法》，该办法至今有效。因此说，京津冀联合制定区域规章是有成功经验可借鉴的。

（二）制定《京津冀协同发展促进法》

中共中央政治局通过的《京津冀协同发展规划》是指导三地协同发展的纲领性文件，但从依法治国的角度看，还应制定《京津冀协同发展促进法》，以保障纲领性文件的实施。依据我国《立法法》的规定，全国人大应从宏观的角度来协调跨省市立法事项，《京津冀协同发展促进法》应在全国人大的主持下尽快制定。

《京津冀协同发展促进法》应以缩小地区贫富差距为目标，追求各地均衡发展。该法应涉及产业布局、自然资源开发、人力资源利用、环保、户籍、住房、就业、医疗、教育、社保等各个方面。制订该法，不仅可解决地方性法规的冲突，还可建立区域资源调配和生态补偿机制，妥善解决区域利益分配问题。通过产业调整及税收杠杆使得区域经济结构更加合理，弥合发展差距。通过环境保护方面的法律规定，使得区域生态环境质量得以提升;通过法律对公共服务资源的合理配置进行规定，对与公众利益密切相关的决策，设定听证、告知等制度，为京津冀协同发展保驾护航。

（三）加强政策、法制协调与执法监督

在对产业合理布局、环保与危险品管理等方面的执法监督方面尤其需要加强协调。

产业合理布局与环境保护均要求削减和淘汰落后产能，这也是雾霾治理方面难啃的“硬骨头”。很多污染大户往往也是纳税、就业大户，它们对于地方政府来说有着实在的利益贡献，因而，当治理污染与经济利益发生冲突时，地方政府往往下不了狠心。就污染企业而言，采取治理措施，使得排放达标的成本比因污染而被处罚的成本要高得多，企业没有治污的积极性。

目前，在执法监督方面也存在很多问题。据报道，河北某县曾组织公务员联合承包，对区域内污染企业全天候监督，督促其治污。但这种看似严格的监督，也不能保障治污设备的正常运行。该县某干部表示：当监督人员在场时，企业会把设备打开，等人员离开，治污设备就被关上了。并且，对于企业来说，净化设备通常运营成本昂贵，在处罚不够严厉的情况下，企业负责人往往存在侥幸心理，不愿意开启净化设备。政府虽然可以强令企业花钱购置减排设备，但不能保证企业实时启用设备，很多设备成了摆设。[8]

为保障环保执法监督的有效性，首先，需研究监督方式的创新问题。可不定时、不声张地直奔现场督察，对问题企业直接曝光;也可采用无人机、卫星遥感等手段对重点企业进行监测。其次，加大追查、处罚力度。加强公检法与环保部门的配合，共同打击违法犯罪。第三，打击数据造假，保证监控数据的完整性、一致性、有效性。最后，保障公众的知情权、参与权、监督权和举报权。把污染源排放暴露在阳光下，使每个人都能对排污企业进行监督，做到对环境污染零容忍。

2015年8月12日，天津港瑞海国际物流有限公司的惊天大爆炸，暴露出了危险品存储区域设置不合理、未分类存放、超量存放、管理混乱等一系列执法监管方面的问题。特别突出的问题是以下两点：第一，缺乏统一规划。储存危险化工品的仓库，居然能建在距居民区、轻轨仅有数百米的港区，而不是在地广人稀的地区。第二，对安全方面的监管流于形式。瑞海公司被允许储存10吨氰化钠，但事实上企业储存了700吨氰化钠。[9]对此，海关有统计数据，安监部门若不掌握则属失职，掌握了相关情况而不处理则属枉法。

为防止此类事件再次发生，应在法律层面上进行如下规定：第一，危险品存储仓库的地域选择，要经过严格的审查，并报省级人民政府批准，在京津冀三地设立的危险品存储仓库不仅要由仓库所在地的省级政府批准，还应知会另两地有关部门备案，以起到相互监督作用;第二，危险品存储信息联网，实时监测其存放量与存放位置，并与消防部门联网;第三，安监部门的安全检查情况也应被实时监测，以杜绝走过场、不作为等懒政现象的存在，使其真正能为人民群众的安全负责。

（四）加强京津冀三地的司法协助

目前，京津冀三地由于社会、经济发展状况的差别，区域内法治建设程度不平衡，执法标准欠统一，跨省案件处理难度大，多元化纠纷解决机制需进一步完善。

2015年3月11日，京津冀三地高级人民法院正式签署执行工作联动协作协议书，建立执行工作协作机制，密切开展司法协作，合力破解执行难。这一举措为京津冀协同发展的司法保障与提供优质高效的法律服务奠定了基础。

建立三地法院协作执行机制，可以解决被执行人信息分散、跨区域执行困难等问题，提高执行效率，节约司法资源，维护当事人权益。

执行工作联动协作协议明确了三地法院协作执行的事项，包括委托查询、查封、扣划存款、登记型财产过户等法律文书的送达，以及拘留等强制措施。上述事项，执行法院均可委托被执行人财产所在地或被执行人住所地法院办理。对于在三地辖区内已查明的被执行人的财产处分中的财产审计、评估、拍卖、过户、支付执行款项等执行事项，可依法专项委托被执行人财产所在地法院协助执行。同时，协议简化了异地执行手续，三地法院执行员赴区域内异地执行时，无须高级人民法院开具介绍信，只需携带本院介绍信、工作证、执行公务证和相关生效法律文书即可。承担协助配合义务的法院应优先提供交通、警力支持。

今后，三地应重点加强食品与药品、环境与生态保护方面的协同检查，加强协同执法力度;完善区域矛盾纠纷化解机制，完善调解制度，加强区域内基层法院之间、法院与司法部门之间的沟通协调;设立三地司法协助常设机构，研究司法协助的相关重要问题。

综上所述，为京津冀协同发展提供法律保障是一项系统工程。不仅需要在立法层面上建立高屋建瓴的立法合作机制，制定《京津冀协同发展促进法》，还需要签订行政协议与加强执法监督，并进行三地的司法协助。只有这样，才能以法律手段协调好各自的利益，真正实现京津冀区域协同创新的可持续发展。

[参考文献]

[1]环境保护部：《环境保护部发布2014年重点区域和74个城市空气质量状况》，http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/201502/t20150202_295333.htm。

[2]王硕：《“阅兵蓝”炼成原因公布：七省区市企业停限产》《京华时报》2015年9月7日。

[3]中国新闻网：《官方首发京津冀三地数据：GDP总量占全国10.4%》，http：//bj.zhaoshang.net/2015-07-09/310049.html 。

[4]数字世界——鹤厅的博客：《2014年河北各市GDP和人均GDP排名》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_9a3239630102vfpl.html 。

[5]薄文广、陈飞：《京津冀协同发展：挑战与困境》，《南开学报 （哲学社会科学版）》2015年第1期。

[6]孙久文、李坚未：《京津冀协同发展的影响因素与未来展望》，《河北学刊》2015年第4期。

[7]安虎森、周亚雄、颜银根：《新经济地理学视域下区际污染、生态治理及补偿》，《南京社会科学》2013年第1期。

[8]吕斌：《雾霾下的京津冀》，《法人》2014年第4期。

[9]郭永芳：《河北企业确认爆炸前存放700吨氰化钠于瑞海仓库》，http：//news.sina.com.cn/c/nd/2015-08-16/doc-ifxfxraw8846519.shtml。

Legal Protection of the Collaborative Development

of BeijingTianjinHebei Region

CHANG Min

（College of Applied Arts and Science of Beijing Union University， Beijing 100191， China）

Abstract： Although great attention has been paid to the BeijingTianjinHebei collaborative development by the Party and national leaders， there are still challenges of some kinds. The industrial structure varies significantly in the three areas， thus making it difficult for the industries in these three areas to positively interact with one another. The gap between the levels of development in the three areas is very big; there is no collaborative governance mechanism to go by， and there is no legal protection to make it easy for the three areas to get along with each other. It is， therefore， necessary to establish an interestcoordinated mechanism， and to set up a legislative coordination system. The three areas also need to support each other at an enforcement of law across the areas.

Key words：BeijingTianjin Hebei Region; collaborative development; legal protection

（责任编辑孙俊青）