公共图书馆绩效审计的目标选择与实现路径——基于香港公共图书馆绩效审计的案例

冒佳佳 吴雨晴 黄兆勇 王真真（南京审计学院 江苏南京 211815）

·工作研究·

公共图书馆绩效审计的目标选择与实现路径——基于香港公共图书馆绩效审计的案例

冒佳佳 吴雨晴 黄兆勇 王真真
（南京审计学院 江苏南京 211815）

〔摘 要〕香港审计署开展的提供图书馆服务绩效审计，对内地公共图书馆绩效审计的广泛开展具有重要的借鉴意义。公共图书馆绩效审计在目标选择上可采用“问题分析”法，遵循整体性、可量化性原则；实现路径上，应当采用多元化的绩效审计方法，重点参考图书馆服务相关法规、指引等作为评价标准，从而有利于公共图书馆绩效审计项目全面系统地开展。

〔关键词〕公共图书馆 绩效审计 目标选择 实现路径

党的十八大报告指出：“文化是民族的血脉，是人民的精神家园。全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，兴起社会主义文化建设新高潮，提高国家文化软实力，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。”公共图书馆承担着向社会公众传递知识、播撒智慧的任务，加强公共图书馆的建设，对于丰富人民精神文化生活、建设社会主义文化强国有着重要的意义。随着各地公共图书馆的投入使用，人们开始关注其建设、管理及提供服务的水平，而审计作为国家治理机制的重要组成部分，有必要对文化建设的不规范不经济行为进行评价和监督。值得注意的是，对图书馆进行审计，不仅是要关注建设流程及资金使用的合规性，也需要对其资源利用与读者服务等内容开展绩效审计，从而帮助公共图书馆这一公共资源能够更好的物尽其用、用之于民。目前公共图书馆绩效审计在我国内地部分地区已有实践，但还未全面展开且尚未成熟，而香港审计署对特区公共图书馆开展的绩效审计工作则相对成熟和完善，对我国内地审计机关有着积极的借鉴意义和参考价值。

1 公共图书馆绩效审计研究与实践现状

早期针对图书馆绩效审计的研究主要以图书馆绩效评价为出发点展开，我国图书馆绩效评价的重点经历了阶段性的变化，由20世纪50、60年代对读者、馆藏、设备等资源输入的评价发展到20世纪70、80年代对服务、开放时间、管理系统等的评价，20世纪90年代后主要以效益性评价为中心。近年来，关于图书馆绩效评价的范围和内容也在不断的拓展和延伸，主要是从不同角度来构建绩效评价指标体系，如基于知识管理的图书馆评价指标[1]（邓湘琳，2006）,包括知识资源结构、组织结构、知识管理系统、用户满意度、图书馆形象及员工竞争力这六个一级指标，每个一级指标又拆分、细化为若干个二级指标，该指标体系着重评价图书馆的知识管理的服务，另外还有以特区公共图书馆为案例介绍特区公共图书馆绩效审计项目的绩效评估体系[2]（王丽萍，2010），高校图书馆绩效评估指标体系[3]（范超，2012），涉及馆藏质量、信息需求与利用、服务质量、系统性能及用户满意度五大方面，进一步拓展了图书馆绩效评估体系的外延。国外关于图书馆绩效评估体系的研究则相对成熟，如英国文化部2001年公布并实施的《全面高效的现代化公共图书馆——标准与评估》，将公共图书馆的绩效分解为八大考核目标，并将每一目标分解为若干个更小的项，附以说明量化而具体的衡量标准。

提供公共图书馆服务绩效审计对于我国内地而言，还处于探索阶段，目前走在前列的为深圳特区所开展的绩效审计，其在2006年就将图书馆行业纳入绩效审计监督，分别从制度、体制、实践层面上建立了图书馆绩效评价体系。根据2009年深圳市南山区的图书馆建设与管理绩效审计结果公告，发现其重点评价了图书馆的馆藏资源、特色服务、利用效率以及所带来的社会影响，如图书馆与企业合作，创新基层图书馆运作模式，在外来务工人员集中地区建立网点。但目前公共图书馆绩效审计还没有得到广泛推广，并且部分地区的审计过程中还存在着很多问题，如审计范围过于狭窄，主要还是侧重于财政资金的使用和图书馆建设等方面；审计评价标准单一，没有综合考察图书馆管理和服务的相关法令和制度，在评价图书馆服务方面，侧重于评价图书馆服务网点的密度是否合理。

2 香港审计署对香港公共图书馆开展的绩效审计[4]

2.1 案例背景

绩效审计（香港亦称“衡工量值式审计”）一直以来就是香港审计署审计工作的重要组成部分。香港审计署于2007年根据行政区的施政报告对香港特别行政区的公共图书馆提供服务的情况展开了绩效审计，关注的内容有以下六个方面：管理图书馆馆藏、采购图书馆资料、处理新图书资料、收取图书馆费用、策略性规划和服务表现管理及其他可改善之处。香港审计署对公共图书馆的账目审查是根据1998年所颁布的一套准则进行，另外还跟进了2002年审查所提出的事宜进展情况，从而保证之前审查所提出的建议落实到实处。针对每一事项，香港审计署遵从相关标准，采用特定的方法开展审计工作，并在提出问题的基础上给出具体的改进建议，同时附上香港公共图书馆管理当局康乐文化署的回应。

2.2 对香港公共图书馆开展绩效审计的目标

目标是从事一项活动所要达到的境界或目的，是组织或个人行为所期望的成果。[5]目前国内学者普遍将绩效审计的目标分为一般目标和具体目标两个层次[6]，其中一般目标体现绩效审计的本质，具有普遍适用性，现在绩效审计通常又被称为“3E”审计，这里的“3E”即是对绩效审计一般目标的简称，即经济性、效率性、效果性。其中经济性关注的是投入的资源和耗费成本，效率性主要关注产出投入比，而效果性则是既定目标是否实现以及成果与目标的差距程度。绩效审计的具体目标要依据具体审计项目的要求而确定，各个审计项目的具体目标是不同的，但同时也要依托于绩效审计的一般目标。

香港审计署在审计香港公共图书馆提供图书馆服务项目时，总体层面上将“审查当局在提供公共图书馆服务方面的节省程度、效率及效益”作为目标，这也正是绩效审计一般目标的体现。相对而言，具体目标由一个目标体系构成，可分解成若干个子目标，香港审计署结合香港公共图书馆的服务内容和管理流程将整个审计项目拆分成六个子项目进行审计。与此同时，针对这六个子项目分别制定具体的目标来指导审计过程的实施。每个子项目的目标则各有侧重，管理图书馆馆藏的审计目标主要是关注馆藏的数量是否与记录相符以及其馆藏质量是否满足社会需要；采购图书馆资料的审计目标侧重于关注各项书籍的采购比例是否符合读者实际需要；处理新图书资料的审计目标则为图书馆的新图书处理程序是否合理，处理时间是否过长；收取图书馆费用的审计目标则是图书馆追讨费用的程序是否合理，收费管理是否合规；策略性规划和服务表现管理的审计目标则是图书馆的管理当局康乐文化署是否制定关于图书馆发展服务的策略计划以及主要服务表现指标；在探讨图书馆管理的其他可改善之处的审计则主要关注了图书馆的开放时间是否满足社会读者的实际需要。

由一般目标到具体目标，层次分明，逻辑结构明晰，体现了公共图书馆绩效审计目标设计的整体性原则，即在一般目标的框架下，将目标层层分解为各个子目标分派给审计人员实施，各个具体目标相互协调，保证了审计项目的完整性，强调了公共图书馆绩效审计项目的整体效果，这同时也是英国审计署绩效审计“问题分析法”[7]的具体体现。

在选择公共图书馆绩效审计具体目标时，还需要考虑目标设定的特殊性，即要突出影响一般目标实现的关键因素，而审计人员在未开展审计工作时对公共图书馆的服务以及管理可能只停留于读者层面，这就需要审计人员在选择具体目标前要对公共图书馆的各项管理和服务进行调查分析，了解香港公共图书馆的构成、分布、资源以及管理流程、服务范围等，这样才能有效确定服务于一般目标的具体目标。如香港审计署认为规划和制订政策是公共图书馆管理的必需部分，从而将其纳入审计项目，并将目标制定为是否为公共图书馆服务制定相关政策来应对社会需求，即根据影响图书馆管理和服务的重要程度排列，从而有效识别出对公共图书馆绩效有关键影响的特殊目标。

另外，香港审计署在制定具体目标时也遵循了可量化性原则，即可以通过不同绩效审计方法将目标进行量化，从而便于比较优劣程度，如香港审计署在审查香港公共图书馆管理馆藏的事宜中，根据图书馆馆藏的功能，将该子项目的目标又分解为两个可量化性的三级目标：①通过点算核实图书馆相关记录是否准确；②审查图书馆馆藏各类书籍实际比例是否符合参考比例的要求。由此可见，可量化性的具体目标明确表明了香港审计署在审计该子项目时的具体职责和任务要求，便于指导审计人员具体实施审计工作。

2.3 香港公共图书馆绩效审计的实现路径

绩效审计的目标实现过程是一个系统化的过程，绩效审计的目标确定了绩效审计的范围、内容以及获取审计证据、绩效评估的方法，另外还需要对审计所发现的问题提出建议，与被审计单位进行沟通等，从而才能有效达到绩效审计的目标。此外，审计可归结为搜集证据并进行客观评价的过程，绩效审计自然也不例外。为实现绩效审计既定目标，获取充分适当的审计证据以及合理准确的评价审计证据是整个审计过程中至关重要的两个环节。而为确保审计证据的充分适当，运用恰当高效的审计方法搜集证据是基础。同时为正确的进行审计评价，选择合适的评价标准和运用有效的评价方法是前提。由此可见，审计方法和审计评价标准的选择关系到绩效审计目标能否成功实现。

2.3.1 绩效审计过程中审计方法的确定。绩效审计与一般财务审计的总体思路相同，都是以审计目标为导向、审计依据为准绳、审计准则为指导，通过搜集充分适当的审计证据发表审计意见。其核心问题在于证据的获取和意见的发表，而二者的实现都离不开采用正确适当的审计方法。

当下学者们普遍将绩效审计方法按审计流程的三个阶段划分为：审计资料收集方法、审计资料分析方法和绩效审计评价方法。其中，绩效审计与一般的审计搜集资料的方法均包括审阅法、观察法、询问法、外部调查法、重新计算法等。但与一般审计不同的是，绩效审计在资料分析和评价阶段更多地借鉴和使用了管理学、统计学、数学、运筹学等学科的先进方法和理念。绩效审计较为常用的分析方法主要有因素分析法、比较分析法、层次分析法、成本效益分析法等。绩效评价方法又主要有平衡计分卡、经济增加值、目标评价法、关键绩效指标法、综合评价法、专家意见法等。[8]

在香港公共图书馆绩效审计的案例中，香港审计署获取审计资料主要采用的审计方法是点算法、抽样法、审阅法和调查法（见表1）。

表1 审计资料收集方法

资料收集工作结束后，香港审计署着手开展数据分析和绩效评价工作，香港审计署在审计过程中主要运用了比较分析法和估计分析法两种绩效分析方法(见表2)。

表2 审计资料分析方法

2.3.2 绩效审计过程中评价标准的选择。审计评价标准是审计人员得出审计结论、出具审计意见的重要依据，常说的审计依据就是审计评价标准之一。从国外研究的文献综述中可以看出，英国、美国等国家的绩效审计评价标准主要来源于对审计实践的分析和总结。其中英国主要采用行业标准、社会公众调查结果、专家研究成果和意见以及被审单位制定的标准等作为绩效评价标准；美国主要使用公认的经济准则、上级部门对被审单位提出的目标、被审单位自身制定的制度和规则等作为评价标准。[9]

在香港公共图书馆绩效审计的案例中，香港审计署绩效评价标准主要分为两大类，一类是关于公共图书馆的相关法规，另一类是会计法规。其中，在评价收取图书馆费用时主要引用了相关会计法规，而其他审计内容则是以公共图书馆的相关法规、指引作为评价标准（见表3）。

表3 绩效审计评价标准

如审计署在审计图书馆馆藏时将《物料供应及采购规例》作为审计评价标准，该规例指出：康文署已把图书馆资料视作已记入部门帐目的部门管制物料，康文署应按照《物料供应及采购规例》第715(b)条所载的一般非耗用物品记帐程序，每年至少安排一次点查图书馆资料项目。审计人员应将获取的证据与该规例中的具体规定进行比较，判断其对规例的遵循程度。

3 香港公共图书馆绩效审计对我国内地审计机关的启示与建议

香港审计署在开展公共图书馆绩效审计从图书馆馆藏、采购、处理、收费六个维度考量了图书馆的绩效，相对我国内地审计机关部分地区开展的图书馆绩效审计而言，比较全面系统，因而香港审计署对提供公共图书馆服务绩效审计的案例有很重要的借鉴意义。

3.1 公共图书馆绩效审计的目标选择

审计人员可以通过对“问题分析法”的具体运用，按照严密的、结构化的步骤把绩效审计所要回答的总括性问题分解成具体的审计任务，在制定具体目标时可以考虑整体性原则、可量化性原则，从而保证审计项目的完整性，同时也便于指导审计过程的实施。针对公共图书馆的这一审计客体的特殊性，在制定各个子项目的具体目标时，无论是馆藏或是采购比例等方面，应着重考虑社会读者的实际需要，才能更好地体现公共图书馆的服务宗旨。

3.2 公共图书馆绩效审计的实现路径

审计人员应突破传统的财务审计方法，综合采用其他多种学科的方法，如点算法、调查法等，从而有效搜集审计证据以及对审计证据进行客观评价。其次，在选取公共图书馆绩效审计的评价标准时不能拘泥于传统的财务指标，可以适当选取公共图书馆管理机构或自身制定的相关制度和指引作为标准，或是将调查中服务对象的需求作为评价标准，具体问题具体分析、有针对性的选取绩效评价标准。另外，香港审计署在审计时十分注重与被审计单位的沟通，所提出的每项审计建议都能及时得到管理当局的积极反馈，从而有效实现了公共图书馆绩效审计的目标。内地开展公共图书馆绩效审计时也可借鉴此做法，积极与被审计单位进行沟通，一方面可以促使被审计单位更大限度地参与和配合审计工作，同时另一方面也能有效改善被审计单位对审计建议的落实情况。

（来稿时间：2014年8月）

参考文献：

1,4.邓湘琳.基于知识管理的图书馆绩效评价研究.长沙：湖南大学硕士论文，2006

2.王丽萍.基于政府绩效审计视角的特区公共图书馆绩效评估体系初探. 图书馆，2010（1）: 41-42

3.范超.高校图书馆绩效评估.大连：大连海事大学硕士论文，2012

5.《中国特色社会主义审计理论研究》课题组.国家审计目标研究.审计研究，2013（6）

6,7.倪巍洲.绩效审计过程中的目标选择与实现.审计研究，2008（1）: 6-10

8.陈希晖，邢祥娟，冯玉瑞.刍论政府绩效审计方法的科学选择.财会月刊，2011（4）：38-40

9.陈亮等.析英国、美国和澳大利亚政府绩效审计的内容和评价标准.审计与经济研究，2007（4）：11-16

〔分类号〕G258.2

〔作者简介〕冒佳佳（1991-），女，南京审计学院研究生在读，研究方向：审计技术与方法；吴雨晴（1991-），女，南京审计学院研究生在读，研究方向：内部审计；黄兆勇（1991-），男，南京审计学院研究生在读，研究方向：内部审计；王真真（1991-），女，南京审计学院研究生在读，研究方向：政府审计。

The Target Selection and Realization Path of Performance Audit of Public Library——Based on Performance Audit of Hong Kong Public Library

Mao Jiajia Wu Yuqing Huang Zhaoyong Wang Zhenzhen
( Nanjing Audit University )

〔Abstract 〕Public library Performance auditing Target selection Realization path

〔Key words〕Performance audit of public library service carried out by Hong Kong Audit Commission is more mature and complete with respect to China’s mainland. It offers important reference to the extensive development of performance audit on the mainland. “Problem analysis” method can be used and the integrity and quantifiable principles that can be followed in the target selection. It should adopt various methods, focusing on library regulations and guidelines related to public libraries as the evaluation criteria, which is beneficial to the comprehensive development of the performance audit.