群体性事件的行政法治之道

马瑞辰

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215000）

群体性事件的行政法治之道

马瑞辰

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215000）

群体性事件一直是困扰我国社会转型时期的难题，学界虽多有论述，但远未形成有共识性的结论性意见。从行政法治的角度来看，群体性事件的形成与我国压力型体制下的维稳等政策具有高度的契合性，应当增加行政对公民需求的回应性，转向以协商、合作为主线的合作治理模式，即立法上的合作、执法上的协商、救济上的协同。此外，司法改革中，提高法官的执业水平，坚守司法终局原则，以提升整个法律体系的社会整合能力。

群体性事件；压力型体制；合作治理模式；行政法治；司法改革

一、研究缘起与研讨基础

群体性事件是观察社会有机体运作情况的一扇窗口，群体性事件爆发的频率、程度与社会的稳定程度成反比。一般认为，转型期的社会矛盾愈发突出也更加容易被激发，失控的群体性事件会对社会产生极大的破坏力，这种担忧在政府处置社会突发性事件的手段匮乏的现实下尤甚。另一方面，随着我国改革开放的深入、经济的长足发展，公民意识开始崛起，一定程度上，“群体性事件”反映了我国社会利益的多元化及其冲突的激烈性，特别是底层民众权利意识的觉醒和维权热情的高涨。因此，对群体性事件的分析，任何带有价值预设的打压都难以从根本上消解种种矛盾与冲突，我们首先应当抱以一种平和的心态，在法治的范围内，尤其是公法视野中寻求可能的解决之道。“群体性事件”作为一个政治术语最初出现在官方的一些文件之中，并于2004年中共中央办公厅就发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（以下简称《意见》）中作出明确界定，即群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。事实上，群体性事件并非我国的“特产”，各国皆有之，其原因、性质、规模、后果千差万别，难以一概而论，然简而言之，群体性事件是指有一定人数参加的、通过没有法定依据的行为对社会秩序产生一定影响的事件［1］。

随着群体性事件与网络的结合，传统意义上局部性的、小规模的冲突极有可能迅速演变为大规模的、激烈的冲突，因此，无论官方还是学界对刻下的群体性事件都尤为关注。就学界而言，纵观近几年对“群体性事件”的主要贡献主要包括：（1）提出了若干学科概念，如集体抗争、维权行动、依法抗争新阶段、社会泄愤事件；草根动员；聚众政治；社会预警系统；体制性迟钝；还有压迫性反应、安全性困境、问题化技术等。（2）提出解释群体性事件的理论框架和模型。如刘能提出的包括“动员结构变量”、“潜在的参与者”和“怨恨变量”在内的解释框架［2］。阎耀军提出了社会稳定理论模型，包括生存保障系统、经济支撑系统、社会分配系统、社会控制系统、社会心理系统和外部环境系统等6个模块［3］。童星建立了一个“风险危机综合分析”框架，认为群体性突发事件并非只是事件，而是一个从社会风险到公共危机逐步演化的动态过程、是互动的系统、所牵涉的主体也并非只是政府一家，还有更多是利益相关者等［4］。上述研究在理论层面有创新意义：第一，对群体性事件性质的正确理解。群体性事件不管它以怎样的对抗性形式表现出来，都不能改变其非对抗性人民内部矛盾的本质。第二，在观念上抛弃了传统的上纲上线的专政思维，避免对社会冲突的泛政治化理解。第三，试图找到解决群体性事件的出路，提供了多种思维方式。

虽然学界经过多年对于“群体性事件”的不懈研究已经初具体系，但是国内研究还是存在诸多问题。从理论上说，关于群体性事件的基础理论或者学说理论建构相对滞后，缺乏历史延续性研究，且由于早期研究“务实”的倾向对群体性事件体制性症结和发生机制的深层次原因分析不够，缺乏系统性和集约化的成果，即使时而有若干有价值的议题，却未能引起学术争鸣。从时间上说，理论的研究没有能够有效的推动实践的发展。此外，不得忽视的一点是，现有关于“群体性事件”的研究成果绝大多数集中于社会学学者的讨论，鲜见法学学者的关怀，在中国特色社会主义法律体系已经形成的时代背景之下，亟须法学学者运用法律思维，为在法律框架内缓解并最终解决群体性事件建言献策。在一个利益分化和利益主体多元的时代，好的制度并不是没有矛盾和冲突，而是面对矛盾和冲突能有效进行缓和解决。民意如水，“防”和“堵”，并不能真正解决群体性事件，解决群体性事件的根本出路还要在于“化”和“解”。

二、群体性事件化解机制的现状透视

群体性事件的酝酿、发酵到爆发必然存在一定的共性，经过笔者的观察，大量群体性事件都发端于公民与政府的交往过程中。按照经济学上“理性人”的假设，处于弱势地位的公民个人在采取行动之前必然会预先衡量此行为的利弊得失，只有在可能获得的收益大于或显著大于付出的成本时才会采取进一步行动。那么，在双方个体力量如此悬殊的对抗中，弱势一方聚合个别力量以致于形成一个足以迫使对方妥协的压力群体便是个体“没有办法的办法”了。换言之，“群体性事件”的参与者多半是在合理利益诉求未获满足的情形下才诉诸集体行动的，并不以政治对抗为目的，否则，一般不会选择需要付出较高成本代价的公开激烈的抗争形式［5］。既如此，要想根治群体性事件则必须从源头入手，化解争议，转化为行政法上的话语，即规范行政主体与行政相对人的交往行为，进一步讲，就是要在充分把握行政主体思维的前提下，发现、纠正错误思维，引导行政主体合法行政、合理行政，为解决相对人与行政主体之间行政争议找寻切实可行的方案。

（一）压力型体制下化解群体性事件的悖论

社会学学者将中国目前的社会稳定归纳为“刚性稳定”，“这种稳定以垄断政治权力为制度特征，以绝对管制秩序为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段。它缺乏制度弹性和韧性，忽视了内在整合和发展转型的适应性要求”［1］。表现为：第一，追求短期利益最大化，忽视经济发展的社会成本和社会公平；第二，忽视社会基本规则的建设和维护。短期而言，此种压力型体制下的政府治理社会的成本会降低，但附带着的是行政机关“唯暴力论”的暗流涌动。从法律层面而言，国家机关的“暴力论”将使得国民对政府的信赖减少，长此以往必将冲击我国的政治合法性。

在现代国家，行政权与公民权的关系日渐密切。政府诞生的那天起，我们每个人便享受着政府“从摇篮到坟墓”的关照。然而，公民权利类型增加、权利需求的增长、利益的多元化与立法的滞后、政府治理理念、方式的落后形成鲜明的对比。传统行政受“全能政府”的影响，着力于维护行政权的权威性，利用“稳定压倒一切”、“稳定才能求发展”等政治术语挟持立法①如现行《行政诉讼法》第一条：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从某种程度上而言，“维护行政机关行使职权”就是这一思想的体现，而新《行政诉讼法》第一条将删除“维护”一词，只保留“监督”便是对立法目的的纠正与回归。，为权威政治作注脚。然而，随着社会经济的发展，改革开放的深入，国民开始又一次的“开眼看世界”，伴随着的是公民权利意识的崛起。现代公民不再满足于简单“活着”，而是努力寻求“生活得更好”的途径，其中最主要的就是要求“发声”，掌握话语权，易言之，就是表达自由，在立法确认权利时要发声，执法过程中要发声，权利受到侵害之后要发声。而这一切与压力型体制是不相融合的。以管制为核心的压力型体制，强调政治权力的排他性，社会秩序的固定性，因而公民个人无法找到有效的协商机制和利益维护机制，只能转而寻求更大程度上的“弱势群体”的联合。

（二）法律体系内化解纠纷能力匮乏

一个理想的社会从不担心会产生纠纷，因为它有一套相互衔接、相互补充的完整的救济体系，公民在权利受到侵害之际能够及时有效地得到最大程度的弥补，从而消除内心的焦虑。然而，法律天生具有滞后性，这就需要国家发挥积极能动的作用，不断通过法律确认新兴权利，扩大权利的保护范围与力度，提高法律救济的有效性，建立完备的法律体系。

正如许章润教授所言，刻下的“群体性事件”多为公民大众基于联合行动机制而实施的“公民集体行动”，属于公民权的基本宪法权能。它在将多元主体的利益诉求付诸公开集体抗争形式的同时，为建构一种满足多元利益主体之间理性沟通的政治生态提供了契机［5］。不得不说，这样的理解给了我们很大的启发与警醒。不少现行立法不仅未能提供有效的权利救济途径，甚至立法本身就背离了“赋权”、“确权”的本质，而转向“限权”，如《集会游行示威法》就在一定程度上架空了《宪法》上公民与集会游行示威的权利。这种规制模式所导致的一个直接的后果便是，人们合法地、正当地行使自己的政治权利的机会被剥夺了，进而不得不以群体性事件这种方式来表达自己的意愿。这种立法和执法状况，既与现代世界文明与法治潮流相违背，也会与当代中国政治发展需要相脱离［8］。所谓法治，即是“良法之治”，既无“良法”，何谈法治？

立法不彰绝不是造成群体性事件大量爆发的唯一法律因素，在这方面救济方式的不力也起到了“补刀”的作用。事实上，现阶段的行政争议的解决方式并非单一，亦有诸如行政复议、行政诉讼，甚至信访等方式，但其解决争议的能力实在有限，这从每年行政诉讼与民事诉讼的数量上便能初见端倪了。行政相对人在权利受到侵害之后，首先想到的不是“找律师”，而是“托关系”，没有“关系”的就只能走上街头寻求“土办法”了。这种现象比比皆是，首先与我国目前的司法环境有关，随着司法改革的进行，司法独立虽然已经取得一定的成果，但距离真正的“独立”还有很长的距离；其次，各个救济方式难以有效衔接，尤其是复议、诉讼的关系混乱，二者救济范围不能对接，导致存在权利救济的“真空地带”，此外，信访的定位尚未在法律层面上厘清，往往凌驾于法律之上，架空已经生效的法院判决，加剧了“法律虚无化”的危机。

综上所述，在传统压力型社会下，群体性事件发生具有其历史必然性，反映出深层次的制度危机，所以必须转变思维、变“压制”为“回应”，将公民真正作为法律“主体”而非“客体”来对待；另一方面，需要在现行体制内理顺各种救济方式的关系，做好制度上的衔接，坚守司法独立与司法终局原则。这就要确立一种合作治理的思维。

三、合作治理模式下的群体性事件法治理框架

正如美国社会科学家刘易斯·科塞指出的那样：“通过它（社会冲突），社会能在面对新环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证社会在变化了的条件下延续”［9］。从这方面讲，群体性事件乃是社会冲突的集中体现，在一定程度上起着社会“出气阀”的作用，使得国家能够及时发现问题、纠正问题，从而促进社会的进步。另一方面，现代各国普遍将追求法治作为终极追求，希冀将各类纠纷在制度内得到有效解决。

章志远教授在群案研究的基础上，通过政府对不同群体性事件体现出的态度与处理方式的观察，提出了另一种思维，即压制型化解机制、疏导型回应机制以及回应型化解机制。其中压制型化解机制具有被动性、压制性以及随意性特征，疏导型化解机制具有及时性、协商性与单一性特征，回应型化解机制具有法治性、实质性特征［10］。笔者认为，一方面，回应型化解机制具有前两者无法比拟的优势，具有纠纷解决的及时性；但另一方面，若还是以行政主体为中心来构建治理方式，似乎很难真正转变行政主体的“老大哥”地位，因此，应当转向更为广泛的视野中的行政法治方案，即合作治理模式。所谓合作治理模式，就是立法上的合作、执法上的协商、救济上的协同。

（一）立法上的合作，强调公民参与立法

公民参与立法为群体性事件的法治解决提供了“活水源头”。国家是受公民委托形成的特殊的组织，集立法、执法、司法于一体。基于委托的法理，被委托人应当维护委托人的权利，最大限度地满足委托人的合法需求。这首先将归结到立法上。我国《宪法》以较为宏观的方式确认了公民权利，但仍有很多尚未直接写明。要摒弃传统要么“全无”要么“全有”的思维，应当确信在刻下，将会有更多不断涌现的新兴权利类型。这就要求立法机关“开门迎客”，扩大立法的公众参与范围与程度，从实质意义上做到“立法为民”。值得欣喜的是，当下的多数立法，都基于大量的立法调研，草案的及时公布，公布后大范围展开讨论，征集意见和建议。如《行政诉讼法修正案（草案）》及《行政诉讼法修正案（草案二次审议稿）》在52天的征求意见期间内，参与人数3 069人，共征集意见7 736条；《刑法修正案（九）（草案）》在30天内，参与人数达15096人，共征集意见51 362条。如下图所示，据笔者不完全统计，自2005年7月至2014年12月将近10年间，通过《中国人大网》公布的征求意见的法律草案共计67部，参与人数有425 664人，征集意见共计2 120 522条。互联网与法律草案征求意见的结合，从实质意义上排除了“闭门造车”的可能性，对涌动的民意予以正视和接纳，扩大了立法的科学性、代表性与可执行性，能够得到公民的自觉拥护。可以预计的是，《集会游行示威法》的修改将是不久将进行的一项工作，限制《宪法》赋予的公民表达自由的任何法律都将是实质违宪的，随着社会的进步，恶法会逐步被清除出法律队伍将是“民心所向”。公民参与立法为群体性事件的法治解决提供了“活水源头”，只有不同团体、不同利益集团能够将自己的意志反映于立法本身，才能在大变革的时代寻求共识，法律才能体现民意，而集民智的法才是科学的法、正义的法。现阶段，应当总结法律公开征求意见实践以来所得的经验、教训，并将此一经验推广至行政法规、规章，甚至于其他规范性文件。

图表：通过“中国人大网”公开征求意见的法律草案统计

（二）执法上的协商，创设合作治理的新型政治模式

合作治理的新型政治模式为群体性事件的解决提供思想基础。随着传统高权行政逐步退出历史舞台，沟通型行政越发成为“时髦”话语，政治模式亦由“管理”向“治理”转变。所谓合作治理的模式，就是要赋予公民话语权，尤其是完善各类表达机制，畅通表达渠道，行政主体不仅要“听到”民间的声音，还要“听得进去”。传统行政都擅长制作“内部规定”，认为只有“神秘感”才能强化公民对政府的畏惧，现代行政法强调“合作”就是要通过加强行政主体与行政相对人之间的沟通、协调来增强两者之间的相互理解，行政主体只有在真正关心相对人的利益时，才能得到相对人的敬畏，做到“令行禁止”。行政主体应当注重行政信息公开，而且公开应当及时、有效，将常规信息发布机制与紧急发布机制相结合。大多数群体性事件的出现都是由于政府与民众的信息极度不对称造成的，政府往往害怕一旦公布某一消息，会对社会造成巨大的冲击，会扰乱社会秩序。实际上，从理性人的角度而言，公民都会优先选择平和的表达方式，而政府需要做的就是提供这样的渠道，比如开辟专门的场域，征集民意，回答民众的质疑。从客观上讲，现代科学技术的充分发展，尤其是网络的普及，任何一方欲想封锁消息，信息独享都是不可能的，与其如此，不如“开诚布公”。再者，行政行为新类型的出现已经完成了对传统“压制型”理论的突围，公民参与式的行政行为将是难以回避的趋势，这就要求行政主体及时改变行为模式，建立合作思维。犹如行政协议、行政指导等柔性执法方式越来越多地出现在官方话语之中。此外，随着政府简政放权的深入，“负面清单管理模式”将成为政府治理社会的主要模式，这符合全球化时代中社会主体的需求多元化特征，将释放出社会的巨大能量，使得社会矛盾得以缓和与消解。因此，合作治理模式以平等为内核、协商为路径，将为群体性事件的有效化解提供思想基础。

（三）救济上的协同，注重体制内纠纷化解机制的完善

体制内纠纷解决机制为群体性事件的解决提供制度保障。正如于建嵘等教授所归纳的那样，纠纷解决型群体性事件将是我们长期内无法回避的主要类型，对于这类事件应当完全地化解在现有的纠纷解决方式之中。“多元纠纷解决机制”就是要整合当前的所有解纷方式，包括复议、诉讼等正式的纠纷解决方式，也包括人民调解、行政调解等非正式纠纷解决方式。正如学者所言，“行政调解与行政复议、行政诉讼等纠纷解决方式犹如市场经济中的各个经济主体，展开公平竞争，各自发挥优势，互相激励，有效衔接，才能‘心平气和’地走向和谐社会”［11］。这里需要说明的是，不论相对人选择何种解纷方式，都必须遵循“司法终局”原则，所有经过法院判决生效的案件都能以除了司法以外的方式重新提起，尤其应当警惕信访对司法的冲击。问题是，如何提高司法在人们心目中的地位？首先，降低诉讼成本。成本因素是当事人寻求司法救济过程中可能首先遇到的阻碍因素，这里所谓成本，不仅仅是金钱等物质成本，也包括时间成本，甚至情感成本。修订后的《行政诉讼法》一方面，扩大了受案范围，拓宽了行政争议的司法救济渠道，将法院大门向社会敞开，有利于实现对相对人“有效而无漏洞”的救济体系的完善。另外，修订后的《行政诉讼法》还设置了简易程序，对于案情相对简单的行政案件及时处理，是符合诉讼经济、便宜原理的，使得司法成为相对人“消费得起”的资源。另外，应当提高法官的素质，增强判决书的说理性，而不是简单的案情和法条的堆砌。新一轮的司法改革正酣，法官员额制的背后是实现法官“精英化”的努力与尝试，如果说，司法系统是一座大厦，那么法官则是这栋大厦的顶梁柱，在这个层面上来看，法官的素质决定了司法的质量，决定了相对人获致正义的可能性与比例的大小。另外，“判决书上网”等现代信息技术在司法实践中的运用，对司法的精进形成了倒逼机制。最后，要在完善各个救济手段的同时，加强各程序之间的衔接，扩大对公民权利的保护广度和深度。

学术界对群体性事件形成规律还缺乏基础理论层次的深刻认知，尤其是从法学角度还缺乏涵括性很强的学科概念和基础模型。压力型体制下，行政权过于强大，“抱团取暖式的集合行动”便成为弱势群体的条件反射行为，加之现行法律体系解纷能力匮乏，群体性事件的爆发有其必然性。因此，立法上的合作、执法上的协商、救济上的协同即合作治理的新型行政法治模式为群体性事件的有效化解提供了可供参考的路径。可见，通过对群体性事件行政法防治机制的研究，能够更好地丰富社会纠纷解决理论和风险行政法的研究。同时，通过群体性事件内在机理及处置模式的揭示，能够管窥现代行政法的时代机能，构建以相对人为中心的“有效而无漏洞”的权利保护模式，提升行政法学研究的现实关怀。

［1］于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架［J］.学习与探索，2009，（5）.

［2］刘能.怨恨解释、动员结构和理性选择——有关中国都市地区集体行动发生可能性的分析［J］.开放时代，2004，（4）.

［3］阎耀军.超越危机——构建新的社会预警指标体系及其运行平台的设想［J］.甘肃社会科学，2005，（3）.

［4］童星，张海波.群体性突发事件及其治理——社会风险与公共危机综合分析框架下的再考量［J］.学术界，2008，（2）.

［5］许章润.多元社会利益的正当性与表达的合法化——关于“群体性事件”的一种宪政主义法权解决思路［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2008，（4）.

［6］杨海坤.群体性事件有效化解的法治路径［J］.政治与法律，2011，（11）.

［7］［美］科塞（Coser，A.）.社会冲突的功能［M］.孙立平，等，译.北京：华夏出版社.1989：114.

［8］章志远，朱渝.我国群体性事件法律化解机制之反思［J］.苏州大学学报（哲学社会科学版），2013，（4）.

［9］黄学贤，孟强龙.行政调解几个主要问题的学术梳理与思考——基于我国理论研究与实践发展的考察［J］.法治研究，2014，（2）.

［责任编辑：郑 男］

DF31

A

1008-7966（2015）02-0028-04

2014-12-16

苏州大学第十六批大学生课外学术科研基金项目研究成果（KY2014392B）

马瑞辰（1991-），女，江苏扬中人，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。