检察机关执法公信力的反思与完善

罗 浩，欧阳国

（1.景德镇市昌江区人民检察院，江西景德镇333000；2.景德镇市中级人民法院，江西景德镇333000）

检察机关执法公信力的反思与完善

罗 浩1，欧阳国2

（1.景德镇市昌江区人民检察院，江西景德镇333000；2.景德镇市中级人民法院，江西景德镇333000）

检察机关作为国家法律监督机关，其公信力是司法公信力的重要组成部分，当前检察权地方化趋势明显，检察管理方式不规范，检务公开力度不够，针对这些问题，需要弱化检察权地方化，强化检察公信力；进一步深化检务公开力度和实效；规范罚没款物的管理。

检察；执法；公信力

历史法学派认为：“法律是一个国家民族精神的体现和产物”。法律的良好实施是社会法治大厦的基石，检察机关作为国家的法律监督机关，履行宪法赋予的法律监督职责。检察公信力是反映公众对检察工作的认知状况，是衡量检察工作公众满意度的重要指标。检察机关执法公信力的核心是社会公众对检察机关公共信用理性认知基础上的心理认同。要素是信用与信任。它直接关系到检察机关在社会公众心目中的总体评价和综合印象［1］。检察机关的公信力是司法公信力的重要组成部分，其建立与完善需要全体检察人的共同努力，加强和改善检察机关的执法活动，对提升检察机关整体形象具有重要意义。

一、检察机关公信力内涵

所谓检察公信力，是指检察机关通过依法、全面、有效地履行法律监督职能，维护和实现社会公平正义，服务党和国家工作大局，回应和满足社会司法需求，促进社会和谐和法治化进程逐步积累起来的，社会公众中的信任度、权威性和影响力，反映了社会公众对检察机关、检察工作和检察人员的主观评价、心理反映和价值判断［2］。高铭暄教授认为，公信力是什么？“公”是公众不是指个人，“信”是信仰、信赖、信誉，具有双向意义，包括执法机关是不是依法执法和公众对其执法是否相信。“力”是作用力、影响力、权威力［3］。马克昌教授曾认为，执法公信力就是执法活动在公众中的信任程度。笔者认为检察公信力是公众对检察工作及其工作人员的认知度。当然这种判断或认知度是一种价值判断，不是事实判断，不可能完全或全部反映检察公信力，完全反应检察公信力的情况是达不到的，也不可能完全达到，只可能无限的接近，受到经济、社会、文化等客观因素的影响。当前我国正处在社会转型期、利益调整期，各种社会矛盾凸显，经济、政治改革步入深水区，但由于司法公信力不足，加之近年来冤假错案频繁发生，使得“信访不信法”的观念大范围“流行”，检察公信力日益受到“挑战”，强化司法公信力需要重视检察公信力建设。

二、检察机关公信力存在的问题

近年来，随着检察机关不断加强自身改革的力度，强化执法办案水平和质量，法律监督能力显著提高，社会影响力逐渐提升。为了改善检察机关自身监督力度不足，以及受“监督者自身也要接受社会监督”的影响，最高人民检察院（以下简称高检院）于2003年9月开始试点开展人民监督员制度，2010年10月，高检院在总结试点地区经验基础上，在全国检察机关全面推行人民监督员制度，防止和纠正检察机关查办职务犯罪中执法不公平、不公正的问题，可以说取得了明显的成绩，得到公众的广泛认可。当然在一些地方检察机关的公信力不高，执法办案尤其职务犯罪的查处力度不够，群众满意度缺失，干群关系紧张，检察公信力还有待完善和提高。

（一）检察权地方化明显

检察公信力的维护需要全体检察人的共同努力，没有检察人的共同努力和检察人员自身形象的维护，很难有检察公信力的提升，因此，需要建立检察人的职业认同感和归属感。

一些地方，检察机关受地方党委、政府的影响，执法办案的效果不理想，一方面群众对贪污、受贿等职务犯罪深恶痛绝，另一方面基层职务犯罪长期得不到解决，民众选择走“上访之路”，民众的维权成本增加，政府的职能错位，造成了一定程度的公共资源的浪费。

据有关资料统计，在信访案件中司法问题占据很大比重，公众通过新媒体、传统方式寻求解决。加之检察机关因考评、考核工作的要求，每年需要办理一定职务犯罪案件完成考核任务。但是由于财政、人事等因素受制于地方，一些经费需要党委、政府保障和支持，一些案件在立案时需要向当地的党委备案或请示，查处力度遭受一定影响，逐步弱化。

检察权同审判权一样属于司法权，本属国家权力，依法进行法律监督、代表国家进行公诉。然而近年来，由于受地方经济社会发展以及维稳工作的需要，检察机关更多的是配合当地的党委、政府开展工作，独立性体现并不明显，影响检察机关执法公信力的提升，部分民众对检察机关职能认识不清，同时，检察机关自身体制行政化色彩过于浓厚，检察官办案独立性不足，请示汇报程序繁多，“集体智慧、集体决策”，造成一些案件定性把握上存在一定问题。

（二）检察管理的方式不规范

社会管理创新是政法机关追求的目标，检察机关公信力的获得需要不断改革完善自身的体制、制度性的障碍，最大限度的获取公众的支持。罚没款物的规范管理是检察管理方式的重要内容之一。一些地方检察机关与当地党委、政府协调好，实行罚没款物返还制度，一定程度上缓解了办案经费紧张、调动了办案人员的积极性，也提高了办案的效率，但是该项制度存在的问题也十分突出。一些检察院片面追求罚没款物的处理，反而忽视对犯罪嫌疑人刑事责任的追究，甚至有的职务犯罪案件由于没有或者不能进行罚没款物，减少对相关案件的办理或者追缴罚没了事，这些严重影响司法权威和检察公信力，让民众产生对司法的极度不信任，最终走上“信访不信法”之路。正如张明楷教授所言：“一个为自己利益而选择适用刑法的公安、司法机关，没有客观公正可言，也不可能具有权威性”［4］。

另一方面，检察管理方式的转变需要提升检察人员的职业荣誉感，受经济发展水平、法治意识等因素的影响，检察人员同普通的公职人员一样，甚至待遇、福利、升职变得更少或更难，部分检察人员为了基本的生活担忧，为今后的职业前途忧虑，为社会福利发愁，职业荣誉感、自豪感丧失殆尽，当然，这需要与西方国家的法官、检察官相区别，毕竟经济发展水平、社会法治发展程度、法治思维等存在很大差异，人员的素质、专业化水平、职业道德认识水平也有很多不同。因此，在现有条件下，有必要提高司法工作人员的经济条件和社会地位，但是这又需要检察机关社会公信力的提高，两者是相互补充、相互促进、相辅相成的关系。

（三）检务公开的效果不明显

2013年12月，高检院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，自2004年1月1日起在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革。这是检察机关强化自身建设、专业化建设的重要举措，2013年12月3日，全国检察机关统一业务应用系统正式上线运行。除绝密级以外的各类检察业务的受理、办理、流转、审批、监督和用印都将在软件上操作，并和地方检察机关互联互通。然而，就目前情况来看，检察机关的改革力度和举措落后于其他司法机关，尤其是检务公开力度和实效上严重不足：

1.检察机关的法律文书没有及时在网上公布，当然这需要一定的时间和周密的安排部署。现代社会处于网络时代，大量工作处理、办案通过网络进行，不仅提高办案、办事效率，又节约办公成本和司法资源。以法院为例，2011年起法院在全国推广使用统一的审判信息管理系统软件和司法政务管理软件，而检察机关在2013年年底才开始试点推广。就自媒体微博的开通情况来看，2013年11月21日最高法在新浪等媒体上开通了微博，2014年3月最高检开通微博，各省检察机关开通情况更是不同，部分省院未开通微博或更新内容不及时，基层检察院更是少之又少，即使有开通也是流于形式，信息内容更新、适用性等有待进一步提高。

2.对一些不诉案件的办理，公开力度不够，部分办案人员铤而走险，造成了一些违法、违纪的情况发生。尤其是一些终局性的法律文书，公开接受社会监督，公开比不公开好，检察文书越公开，检察工作越有公信力。同时，也是让民众参与司法活动的重要途径，民众可以了解办案的进程，对案件的被害人也是一种心理的安慰。

3.法律文书的释法说理工作不到位，既包括检察文书的说理，也包括承办人对法律文书的释法说理工作，一些地方承办人以法律就是这么规定的，敷衍了事，给部分当事人产生一定的“误解”，民众无法参与到司法活动中来，隔阂日益加深，当事人不理解选择传统方式解决诉求，涉检上访时有发生。

三、检察机关公信力的健全与完善

（一）确保独立行使检察权

党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称决定）提出“全面推进依法治国”，“依法执政首先要坚持依宪法执政”、“确保依法独立公正行使审判权、检察权”。司法独立、独立行使检察权很早就提出来，司法机关一直在提独立行使职权，但是为什么每年都会出现一些冤假错案、刑讯逼供等违法犯罪情况，是司法机关工作人员的专业性不强、还是受制于地方行政权的干扰。从河南的赵作海、河北的聂树斌“故意杀人”、湖北佘祥林“杀妻”案到现在的杭州张辉、张高平“强奸致死案”。每一起案件的情况不同，也许存在司法人员责任心不强、工作态度不积极等情况，问题是各种因素叠加、交织，种种的“过失”共同影响造成的，笔者认为主要是由以下几方面构成：

1.虽然刑诉法采取了非法证据排除和严禁刑讯逼供等制度，但是在基层院是否完全做到了非法证据排除，办案时是否完全没有刑讯逼供情况，这一点值得深思，从近年来的冤假错案我们可以发现，一种奇怪的现象，法院判处检察机关提起公诉的嫌疑人无罪，那么该地检察院今年一年的公诉考评排名就会末位，而法院在判处嫌疑人无罪的时候在考评时有加分项，这样的考评固然可以形成相互制约、相互监督的情况，但是对犯罪嫌疑人来说将是极大的不公，因为是否有罪并承担刑事责任不是取决于法律规定，而是取决于考评细则，这样的办案公信力难以保持，也不可能建立，当事人的合法权益更是难以保证。

笔者在调研中发现某地办理了这样一起刑事案件，犯罪嫌疑人张某系一名女性，2年前曾经因犯诈骗罪被判处3年有期徒刑，刑满释放后，张某经人介绍认识了李某，两人因结婚后共同生活了一段时间，张某及其家人在婚前向李某索要财产共计9万余元，然而，婚后由于李某经常大骂张某，张某一气之下离家出走，从此杳无音信，李某寻人无果的情况下向公安机关报警，声称张某以结婚为名骗取钱财，涉嫌诈骗罪，公安局实行拘留、检察院批准逮捕，最终法院以诈骗罪判处张某有期徒刑5年，属于累犯从重处罚。案情简单，但是是否真正符合犯罪构成要件，笔者认为值得进一步思考。其一，犯罪嫌疑人是否具有非法占有为目的值得商榷，因为张某与李某结婚后生活一段时间才发生离家出走情况，且是因为李某对张某实施了殴打行为所致，张某离家出走情况至多算作“紧急避险”，为了使本人的人身和其他权利免受正在发生的危险，不得已采取的紧急避险行为，造成损害的，不负刑事责任。即使是造成损害也不要承担刑事责任，更何况没有造成他人人身损害。这不仅不应该打击，更应该提倡和保护。其二，诈骗罪的基本构成是行为人实施欺骗行为，使受骗者产生认识错误并基于该认识错误处分财产，行为人取得财产，被害人遭受财产损失。就本案来看，犯罪嫌疑人婚前取得了李某的财产9万元，结婚之后这9万元财产自然转化为夫妻共同财产，除非张某有证据证明这9万元是与婚后财产相分离，即使是不动产房屋共同还贷这样婚前的财产，按照《婚姻法司法解释三》的规定，也是按照协议处理，协议不成的以归婚前所有人为原则，对另一方进行经济补偿。这些涉及的是婚姻法的财产分割问题，不能仅仅以诈骗追究犯罪嫌疑人的刑事责任。笔者深入了解后发现，这样的案件提起公诉的最重要的一点是犯罪嫌疑人之前犯过诈骗罪，另一方面，检察机关已经进行逮捕，如不起诉影响一年的侦监考评，如判决嫌疑人无罪影响一年的公诉工作业绩和考评，此外，检察机关相信公安不会无缘无故拘留一个人，于是批准逮捕，法院称人已经逮捕现在又进行起诉，判决无罪显然太不给“面子”，两家不会冤枉人的，都经过“层层把关”，且判决无罪影响两家关系，于是各方协调，最终嫌疑人“有罪”。这样的解释对嫌疑人来说将是极大的不公。

2.检察机关公信力的提升还取决于队伍素质的提高和职业认同感、归属感。一些地方检察人员“为办案而办案”，没有积极关注和回应社会需求，案结事了情况时常发生，事实上，对于一些经常发生的类案，完全可以进行综合分析，提出预防对策，向公众展示类案的规律，共同建立预防机制，无论是普通的刑事案件，还是职务犯罪案件，都需要针对性的开展一定的预防措施。这样才能与公众建立互信，检察公信力才会逐步健全和完善。检察人员职业认同感归属感实质上是检察职业道德的重要内容，因此，需要强化检察人员的职业道德建设，与党风廉政建设结合起来，共同建立检察公信力的良好秩序。

（二）规范检察机关的综合管理

检察机关的综合管理涉及多方面的问题。其一，规范罚没款物的管理。一个人在选择做事情的时候一般会首先选择对自己有利的事情去处理，一个单位也是同样道理，首先会选择对单位有利的事情对待，西方谚语：“任何人不能做自己案件的法官”一样，即使实体上再公正都难以保证将来类似案件的客观公正，因为程序上不合法。罚没款物的上缴与地方财政的分离应是现代法治秩序的客观选择，因此，建议由省级财政统一保障检察机关的执法办案，依据办案人员和办案数综合考虑，并随着经济社会的发展及时增补。

其二，提高检察人员的专业素质。在西方国家检察官、法官的社会地位很高，美国联邦法院大法官是众多法律人的终身追求目标，当然他们不是为了职务的升迁，而是为了追求正义的实现，他们既是法律的守护神，又是道德的楷模。联邦最高法院的各项决定深深地影响着社会生活的各个重大领域，一些重大事件都与联邦法院联系在一起，“消灭种族歧视”、“改善种族关系”、“总统选举”等等。我们的检察队伍专业水平与其他发达国家相比存在一定的差距，加之一些基层院队伍断层相当严重，呈现两极分化情况，因此，需要不断强化检察人员的教育培训，有针对性地开展轮训，不断更新法律理论和法学知识，将系统的法学理论应用于检察工作实践，更好地指导办案。

（三）着力提高检察工作的透明度

提高检察工作的透明度，首先需要深化检务公开的力度，需要媒体、公众的广泛参与，这不仅仅是在新闻媒体上自我评价，更需要公众的公开评判。建议在年底考评时，引入第三方社会调查，采用调查问卷的形式（或占据一定的比重、分值），考察检察工作开展情况、案件办理情况、公众影响力情况，结合民意调查或调查走访的形式，综合反映检察公信力和影响力，检察机关办案是其职责，考评是为机关办案提供指导、是“指挥棒”，检察工作开展的效果如何取决“听众”。

其次，着力提高门户网站的利用率。“阳光是最好的防腐剂”，主动公开是建立互信的前提。检察门户网站应与自媒体相互结合共同挖掘职务犯罪线索，加大反腐和网络举报力度，让公众广泛参与信访、参与到举报中来。不信任很大程度上源于不了解、不认识，检察门户网站应成为检察公信力提升的重要载体，除涉及当事人隐私以及保密事项外，在门户网站上公开一些批捕书、公诉书、不起诉意见书等，主动接受社会监督。

再次，深化法律文书的释法说理工作。检察机关的法律文书具有法律性和权威性，将会对当事人的权利产生重要影响，也是增强检察工作的透明度和认同感，有效化解社会矛盾，促进司法和谐，提升检察公信力的重要途径，因此，对法律文书的释法说理显得尤为重要，应逐步建立释法说理工作机制，通过办理案件预防及时跟进、释法说理跟进，减少中间环节沟通不畅带来的误解和矛盾，突出证据展示，法律条文的说理、法理的诠释等，提升法律文书的说理性，逐步取得当事人的理解和支持，最终提高检察公信力的透明性和影响力。

［1］王建宁.公共关系语境下检察公信力的提升［J］.中国检察官，2013，（12）.

［2］刘继国.和谐视野下的检察公信力［J］.人民检察，2007，（13）.

［3］樊崇义.公信力理论研究的六个前提性问题［J］.人民检察，2009，（23）.

［4］张明楷.刑事司法改革的断片思考［J］.现代法学，2014，（2）.

［责任编辑：李 莹］

DF0

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1008-7966（2015）02-0118-03

2014-10-07

罗浩（1984-），男，安徽六安人，检察员，法律硕士，办公室副主任；欧阳国（1981-），男，安徽六安人，硕士,法官。