“小官巨腐”现象的新制度经济学分析
——以马超群权力寻租为例

董少林 赵碧波

一、问题的提出

权力寻租作为一种发生在政府和私人之间的非生产性活动，并没有给社会带来新财富或增加新产品，只是掌权者凭借权力将一部分生产要素的产权属性由国有产权转变为私有产权。寻租理论是由西方公共选择学派发展起来的，并作为一项非常重要的理论成果纳入新制度经济学框架中。与政治权力有机结合形成的“权力寻租”理论于20世纪80年代传入我国，许多学者据此解释腐败的根源及其治理。*参见张家平：《基于制度经济学角度的权力寻租现象分析》，《当代经济》2014年第14期。但基于新制度经济学主要理论来分析权力寻租行为的文献相对较少。本文尝试运用新制度经济学的基本方法，来分析以马超群为代表的“小官巨腐”现象，以充分揭示其带来的危害、产生的原因及治理之策。

“小官巨腐”是指级别较低的国家公职人员，甚至是连官员都算不上的村官、股长，滥用公共权力，通过贪污、受贿等手段谋取巨额私利的行为。近几年媒体报道了多起涉案金额上亿元的“小官巨腐”案例，引发了人们的持续关注和深刻反思。这些“小官”官职虽小，但所从事的行业与群众关系最为密切，危害巨大且不容忽视，易形成破窗效应和从众效应。主要表现在：(1)破坏党内的纯洁性与公正性；(2)削弱政府的公信力；(3)威胁国家资财安全；(4)败坏社会风气；(5)疏远党群关系；(6)伤害群众利益。

二、“小官巨腐”的寻租空间

小官权力寻租所涉及的领域非常广，几乎涉及所有行业和领域，而且手段也极其多样。这里以马超群案为例来进行剖析。马超群是北戴河供水总公司原总经理、秦皇岛市城市管理局原副调研员，据河北省纪委通报，他因涉嫌受贿、贪污、挪用公款被查处，在其家中搜出现金上亿元、黄金37公斤、房产手续68套。一名北京市水务系统官员向新京报记者透露，马超群的贪腐数额如此之大，最有可能是从自来水管道管线工程的检修、建设等工程项目中非法牟利，“总经理是具体管业务的，给哪里供水，工程由谁做，总经理说了算。”*张永生：《秦皇岛巨贪马超群案正在侦查阶段》，《新京报》，2014年11月14日。从新制度经济学的视角来看，马超群案例中所体现出来的权力寻租空间主要包括以下几个方面。

1. 前提：地理位置优越

秦皇岛凭借其拥有更清新的空气、更优质的沙滩等独特的地理位置优势而成为北京居民首选的最佳沿海旅游城市，境内所辖北戴河区更是由于经常举办国家级重要会议而名声大噪。北戴河新区最近几年一直搞开发，有许多基础设施建设和房产开发项目都在动工新建。目前拥有大中型宾馆和休疗养单位达280余家，先后建成一批英伦国际马术俱乐部、华贸喜来登酒店等高端旅游项目，国际旅游度假中心等23个省重点旅游项目，此外还有在售的约50个高端旅游地产项目。*肖岳：《“小官巨贪”马超群的水暴利》，《法人》2014年第12期。所有这些项目和楼盘建设过程中必须要做的就有铺设管道、接通自来水等工作，至于是否接水、何时接水、是否正常供水等“水权”牢牢掌握在马超群手里，成为其权力寻租的对象。如果哪个单位胆敢不给好处费，极有可能面临马超群的停水惩罚，从而给其生产经营带来无法估量的损失。正是由于优越的地理位置所带来的大量开发项目，为马超群的权力寻租活动创造了无比巨大的空间。

2. 重点：供水招投标过程

为提高办事效率，减少不必要的人、财、物等浪费，审批权确实有必要相对集中。但审批权若过度集中，就很可能会让一些垄断企业通过利益交换来换取更大的利益。特别是占有垄断资源的城市公共事业企业的实际掌权人，凭借政府所赋予的具有特殊“造租”功能的垄断经营权和其他特权，便可以坐拥丰厚“租金”。任何一个城市的日常供水管理工作一般是由供水企业承担，这类企业名义上是服务性企业，看似“不起眼”，实则拥有很大的权力。供水招投标过程是在供水公司主导下进行的，具体过程一般为“施工单位确定→工程竣工验收→用水企业付款→供水设施移交”。因为供水工程比较专业，所以最终还是由供水企业说了算。在此过程中，供水企业既充当“运动员”角色，又充当“裁判员” 角色。至于具体由哪个单位施工，完全由马超群之类的掌权者一个人说了算。这样一来，在此环节中就可能存在从施工单位索贿的可能。另外，如果工程未能通过验收，供水企业作为验收单位有权判定工程不得投入使用。这样一来，施工企业为使项目尽快通过验收，就不得不向供水企业主动“纳贡”。可见，供水招投标过程所蕴藏的无限“商机”，成为马超群权力寻租的重点对象。

3. 保障：项目方成本空间

马超群的手中牢牢掌控着干预和钳制项目方经济活动的垄断权力，加之其本人所开展的一系列设法获取和维持垄断利益的活动，展现了高超的创租、设租和权钱交易技巧，这就使得权力寻租不可避免。酒店业、房地产业等项目必须接受的现实，就是工程每一个环节都要与北戴河供水总公司(以下简称“北水公司”)打交道。众所周知，工程的建设过程是有成本的，工期每耽误一天，都会有相应的银行贷款利息、人员工资等支出。在用水的刚性需求面前，项目方根本没有与马超群谈判和讨价还价的筹码。只要马超群提出的索贿条件低于项目方因停水致耽误工期所带来的损失，那他们就不会采取相应行动而是息事宁人，这就大大增强了马超群权力寻租活动的胜算。譬如，马超群多次以某酒店供水工程未能按时竣工相威胁，索求价值不菲的各种建材，以供自己建造别墅使用，同时还要求为他置办一套北京房产。项目方之所以如此“听话”，主要是因为马超群卡住了项目方的“咽喉”，从而有力地保障了权力寻租行为得以顺利进行。

4. 动机：极端利己主义

极端利己主义是以满足个人利益为根本出发点，以经济视角对待权力范围内的任何问题，把个人利益和目标看得高于其他一切，以致于不惜损害公共利益和他人利益，引起权力寻租行为。*May Joshua，“Relational Desires and Empirical Evidence against Psychological Egoism”，European Journal of Philosophy，vol.19，no.3，2011.在极端利己主义思想的影响下，自北水公司2009年成立以来，因经营不善陆续亏损达3600万，马超群利用国家加大对基础设施领域的财政补贴政策，不断请求免缴故意拖欠的代征款和源水水费，给公共利益带来极大危害。表1所展示的种种事例表明，马超群在极端利己主义动机支配下，不放过任何权力寻租的机会。

表1 马超群极端利己主义的种种事例

三、“小官巨腐”的根源探析

“小官”从事权力寻租导致大量公共资源的非生产性耗费。对其权力寻租的研究不能仅局限于政治学和法学领域，应该追溯表象背后所隐藏的深刻的新制度经济学根源。

1. 规模经济的特性

一般情况下，自然垄断企业随着生产规模的扩大，单位产品成本就会不断降低，资源利用程度就更有效。*参见陈凯荣：《维持垄断还是走向竞争？──自然垄断行业分析的一个视角》，《当代经济管理》2013年第4期。秦皇岛市供水系统具有非常典型的自然垄断特征，生产函数呈现出规模报酬递增状态，主要由首创水务和北水公司两家供水企业垄断。为避免“自杀式竞争”对供水系统造成严重破坏，秦皇岛市有关政府部门出面对供水系统进行相应的规制，并赋予两家供水企业在一定区域内的垄断特权。权力寻租总是与政府行为相伴而生，一旦政府行为与市场力量相关联，就有可能产生各种人为设定的瓶颈与限制，寻求额外报酬的相关利益主体便有可能利用垄断特权开展寻租活动。与马超群权力寻租案件关联密切的是北水公司，它主要负责现有和将来纳入城市规划供水区域的居民用水、企事业单位和供水基础设施建设等，其中最重要的就是国务院、中直机关等七大重点单位的供水，尤其以暑期供水为重点。马超群正是利用了政府所赋予的垄断特权操纵北戴河地区的供水市场，其结果势必导致社会福利的严重损失。

2. 委托-代理问题

根据委托-代理理论，在自然垄断领域，公众为实现公共利益将公共资源配置权委托给官员行使，官员根据契约行使权力并取得相应的收益。委托和代理双方都具有机会主义倾向，但由于信息不对称，仅具有有限理性和有限计算能力。如果政府对官员的寻租行为惩罚力度轻或者置若罔闻，那就比较容易发生委托-代理问题。*参见王明琳、周生春：《控制性家族类型、双重三层委托代理问题与企业价值》，《管理世界》2006年第8期。秦皇岛市供水系统存在三级委托-代理关系。委托-代理关系Ⅰ反映秦皇岛市民委托北水公司提供供水服务，委托-代理关系Ⅱ反映北水公司委托马超群行使供水大权，委托-代理关系Ⅲ反映马超群通过招投标委托施工方进行供水设施的施工。通过委托-代理关系Ⅰ和Ⅱ，马超群受秦皇岛市人民的委托，掌管着北水公司的供水大权，并掌握着更为丰富的信息优势。但马超群作为代理人违背委托人的意愿，做出损害公共效率和公众利益的行为，从而最终也损害了北水公司的利益。因马超群为谋取私利将“水权”明码标价，与某些急欲承揽工程的施工方进行利益互换，从而将手中掌握的“水权”当成生意来经营，达到谋取非法收益的目的。在委托-代理关系Ⅲ中，当他认为施工方所出的租金达到他所认为的理想估价时，寻租活动就会发生。

3. 供水“特许经营权”

供水的经营模式在国际上比较普遍的做法，就是城市供水企业掌握着本辖区的供水“特许经营权”。其原因有两个：一是由于城市供水管网建设具有投资规模大、成本在短时期内难以有效回收的特点；二是由于水资源作为一种基本公共资源，需要供水企业统一调度以实现科学配给，减少不必要的浪费。*参见杨辉：《对社会网络视阈下权力寻租现象再研究》，《学术交流》2012年第9期。《秦皇岛市城市供水管理办法》授权市政府与城市供水企业之间签订供水协议，明确规定城市供水企业可以在特许经营周期和地域内，具有独占性和排他性的生产、供应和销售自来水等经营权。由此，北戴河及附近区县任何一家单位若需用水都只能向北水公司申请，包括项目审批、建设、验收中的每个环节。按常理，供水“特许经营权”本身具有内在缺陷，特许期内难免发生各种问题，因此需要实行政府规制，以有效预防和抑制权力寻租行为。但是，秦皇岛市政府在制度设计上并没有对这种“独占性”和“排他性”权力进行有效监督和制约，致使“水权”牢牢地把持在马超群手中，“水权”被滥用到了极致。

4. 监督机制缺陷

一些官员虽然行政级别不高，却拥有管辖单位内一切事务的最终决定权，可自由调度配置单位内人、财、物等资源，而相应的监督机制没有跟上。*参见Wu Yunna，et al.，“Quality self-control and co-supervision mechanism of construction agent in public investment project in China”，Habitat International，vol.36，no.10，2012.我国对官员的监督一直都是强调以权力制约权力的内部监督，很大程度上忽视了社会监督的功能和作用。在自我约束机制尚不完善、社会监督机制不够健全的情况下，一些官员把握不住行使公共权力的正确方向，从而做出与公共利益相冲突的行为。马超群利用权力操纵公共资源配置，明显与公共利益相违背。从内部监督机制来说，上至主管单位城建局，下至公司各业务科室，均无法或不敢获得真实可信的证据，导致对马超群的权力寻租行为听之任之。马超群将弟弟和妻子调入秦皇岛自来水系统，长期把持公司会计职位，把北水公司变成“家庭式”企业，寻租生态链越来越结实。从外部监督机制来说，所辖区域内各种企事业供水工程主要是由北水公司承接完成的，在缺乏竞争的同时，各级纪检监察部门、新闻媒体及社会公众等没有建立起有效且严密的外部监督网络，这就为马超群的权力寻租行为提供了很大的空间。

5. 惩罚力度疲软

目前我国针对权力寻租行为的相关法律和制度不够健全，导致惩罚力度过于疲软，大大降低了寻租者的风险和代价。*参见黄新华：《政府管制、公共企业与特许经营权竞标——政府治理自然垄断问题的政策选择分析》，《东南学术》2006年第1期。同时，由于反腐机构在人事和经济上缺乏独立性，各部门之间普遍存在着“权力关系网”，减少了权力寻租行为被发现和受制裁的机会，在寻租失败时也会得到各种护租力量的呵护和照顾。当一种公共制度的安排使得权力寻租者能够以较低的成本获得较大收益时，那么寻租者进行寻租行动的积极性必然会被激发起来。换言之，如果寻租行为受到政府当局严厉惩治的可能性仅是小概率事件，那么对于风险偏好的权力寻租者而言，也就相当于从事一项风险投资，这时寻租边际成本不管多高也不太可能制止寻租行为。可以预见，短期内寻租者的最优选择便是加大寻租力度，提高寻租边际收益。正因为如此，长期把持供水“闸门”的马超群，在丰厚的眼前利益的驱使下，个人的理性选择便是进行权力寻租，苦心经营其权责范围内的各种寻租空间，包括自来水经营、建设工程用水、供水设施建设等，将“清水”转变为实实在在的“油水”。其最常惯用的寻租伎俩便是“不给钱不通水，给少了就断水”，即便对中直部门用水单位也照收不误。

四、“小官巨腐”的治理思路

新制度经济学基于制度和规则的考量，为权力寻租的治理提供了一个独特的视角，即注重制度、机制的作用来扼制权力寻租。

1. 推行干部轮岗制度

西方国家政府一般采取5年一轮换的方式来管理公务员，特殊岗位甚至3年一轮换，以此来规避因在某个部门长期掌权而出现的权力寻租行为。我国政府对垄断企业的“一把手”也应实行类似的定期轮岗制度，使权力寻租分子不易构筑寻租利益链或关系利益网络。因为在某一岗位上长期任职，有可能在工作中产生特权思想和优越感，也有可能在主观上愿意被服务对象所俘获，容易形成错综复杂的关系网。一旦各种内部和外部监督措施不到位，在市场经济负面作用和个人私欲不断膨胀的双重影响之下，“一把手”有可能萌生以权谋私和权力寻租的想法，甚至犯下严重违规违纪案件。马超群之所以能大肆进行权力寻租，就是因为他长期在关键岗位任职，自1997年以来，马超群已在北戴河供水系统苦心经营整整17年。在这17年期间，马超群编织了复杂且庞大的社会关系网络，其家人也成为权力寻租利益链条的不可或缺的重要组成部分。

2. 理顺产权运作机制

各经济主体对租金的追求在于得到一种排他性权力，如果产权安排及结构有利于某些个人或利益集团，则必然是以损害其他利益集团为代价的。*参见钱津：《论公共产权构成的企业利益关系》，《中国工业经济》2004年第6期。无效的产权安排或产权失灵，必然会导致某些个人或企业不断追求垄断、反对竞争和寻求特权。由于产权主体的虚设，北水公司内部无法形成与责、权、利相对应的激励机制和约束机制，容易造成马超群独揽企业的经营权和控制权，让个人意志在公司决策中得以完全体现。这方面的实例是，距离北水公司仅几十米远的长途汽车站就是因为没有与马超群谈拢“条件”，至今一直没有通上自来水。甚至连医院和公安部门都曾被马超群停过水。很显然，马超群将北水公司的公有产权视同为私有产权，俨然成为一个“水皇帝”，根本无视秦皇岛市城市管理局的存在。为防止此类现象一再上演，最好的办法就是通过产权制度创新，最终使经营者和所有者形成规范化、法制化的经济利益关系，实现责、权、利的内在统一。

3. 建立防止租金耗散的机制

租金耗散理论(The Theory of Rent Dissipation)是当代产权经济学的重要理论之一。该理论的核心是，本来有价值的资源或财产，当其产权界定不清时，公共资源就会成为相关利益主体的争抢对象，并带来社会利益的损失和财产经济价值的降低。从另一个角度看，租金耗散实际上是一种社会成本，因为人们花费资源去竞争租金，除了得到租金之外，不产生其他任何价值。结合马超群案件，建立防止租金耗散机制的有效途径，主要是建立完善的招投标机制。对于北水公司来说，只要科学规范招投标运作规程和操作方式，就能够减少设租者的寻租空间，增加寻租者的机会成本，从而减少供水资源配置中的总体租金规模。*参见董少林：《政府技术采购的权力寻租模型及规制措施》，《当代财经》2011年第1期。对于竞标企业而言，只要产权安排得当，有价值的资源或财产便不会被竞争性使用，其租值亦不会下降，寻租活动也就不会无限制进行。这主要取决于寻租的边际成本与边际租金的对比结果，如果边际租金低于边际成本，那么寻租的总收益增加便会小于所付出的总成本增加；*参见杨骞：《行政垄断租值耗散的理论与实证研究》，《中南财经政法大学学报》2009年第3期。这种情况下，竞标企业与“一把手”合谋从事寻租活动显然得不偿失，故而不会选择寻租。

4. 完善反腐举报机制

在全媒体时代背景下，我国有必要建立一套完善的系统化、特色化、高效化的反腐举报机制，充分发挥各种社会力量有序理性地参与反腐举报活动。马超群这次东窗事发主要有两个导火索：一个是体制外的华贸喜来登大酒店经营者举报。在建设过程中，喜来登酒店的内部供水系统需要与公共供水管网对接。马超群一开始要100万元好处费，但没想到对方答应太爽快，随即反悔，把价码提高到300万元，后见对方态度不太友好，便变本加厉把价码涨到500万元。喜来登方面幸好早有防备，对其索贿过程进行录音，并向上级有关部门举报。另一个是体制内的秦皇岛市公用事业管理局局长马壮的举报。马壮与马超群之间是上下级关系，因自来水公司归秦皇岛市城管局管。马壮曾试图协调一些当地企业与北水公司的关系，但马超群拒不配合，故而将其材料反映给上级主管部门。可见，扼制“小官巨腐”现象需要充分发挥体制内外各种投诉举报渠道的作用，不仅有助于将权力曝晒在阳光下，以弥补体制内监管机制的缺失，而且有助于约束公用事业管理过程中的不合理行为，减少权力寻租活动滋生的空间。

5. 强化腐败重罚机制

为保持反腐高压态势，对那些贪污受贿数额特别巨大的犯罪分子，必须施以政法上的重处(党纪、政纪、法纪的处罚)和经济上的重罚，双管齐下以震慑权力寻租分子不敢为了高额预期收益而走向犯罪的深渊。经济上重罚的尺度，应该使权力寻租的成本大于或等于权力寻租的纯经济收益，挤压腐败分子的寻租空间。马超群凭借手中所掌握的水资源，大肆利用职务之便进行寻租交易活动，给国家财产带来巨大损失。因此，国家要根治“小官巨腐”顽疾，必须将官员财产申报对象扩大到村级“小官”。对于房产、汽车等家庭财产在一定范围内公开，并组织专门机构进行抽检核查；对于那些迟延申报、申报不实、拒不申报的寻租分子，采取相应措施加以预警和惩治；*参见姚瑞平、刘祖云：《财产申报制度：现实困境及其路径突破》，《南京社会科学》2013年第6期。对于财产或支出与其合法收入明显不符，并且无法说明具体来源的，除将超出部分作为非法所得上缴国库外，还要依纪依法追究其相应的刑事和经济责任。