网格化管理的负效应

刘安

网格化管理试图解决基层治理的所有问题显然不切实际，其必然结果是社会力量培育不起来，政府一切大包大揽，不堪重负。

2014年7月，笔者在N市Q区对该区网格化管理进行了为期两个月的调查，并对网格化管理所涉各条块和部门的相关人员进行了深度访谈，包括网格化主管部门区社会建设工作委员会的主要负责人、一些街道和社区的负责人、部分网格责任人以及社区居民。笔者还收集了近一年以来区里有关网格化管理的各类文件、通知、工作简报、考评通报、会议纪要等文本材料。由于该区的网格化管理较为典型，笔者试图以该区为案例，说明网格化管理带来了哪些负面效应。

网格到底是哪种管理

网格化管理在各地的具体做法并不一样，N市Q区的做法是对应街道、社区（村）、楼栋（自然村）分别设立一、二、三级网格。街道工委书记担任一级网格负责人，二级及以下网格责任人由街道班子领导、街道机关科室负责人、社区（村）党组织负责人等担任。二级及以下网格中配备舆情信息员、安全巡管员、综治维稳员、司法调解员、政策咨询员，实现“一格多员、一员多能、一岗多责”和“人到格中去、事在网中办”。另外，区里还积极引导各类经济组织、社会组织和驻区单位等共同参与网格化管理。具体来说，网格化管理从如下几个方面进行操作。

延长社会治理链条，下沉社会治理资源。目前全区九个街道累计划分为107个二级网格和7679个三级网格。在新的组织架构下，完成社会治理的具体任务主要不是在以社区为主体的二级网格中，而是在由农村的自然村、城市的楼栋和驻区单位所构成的三级网格中。在延长社会治理链条的同时，网格化管理还将治理资源下沉一级。区里规定街道和社区工作人员要下沉到网格。街道领导班子成员每人挂钩一个片区（即一级网格），定人定岗定责；街道其它干部和社区工作人员则全部下到二、三级网格，确保不存在管理盲点和服务遗漏，行政人员下沉导致了治理资源的下放。

打破部门壁垒，整合治理资源。区政府要求街道打破传统科室职能界限，搭建街道网格一站式服务中心，使各职能部门的信息和资源在网格中得到共用。有的街道还建立了网格联席会议制度，三级网格作为成员单位定期召开联席会议。借助这一平台，驻区企业、高校等单位的资源被有效整合，社区服务质量与基层治理水平都得到了显著提高。

主动吸纳和积极满足社会利益诉求。在网格化管理中，利益诉求渠道的畅通具体体现为三项机制：一是信息采集机制。建立网格社情民意信息网络，在楼栋（组）配备专兼职信息员、社区（村）建立信息点、街道建立信息站、区信访局建立信息中心，每年至少开展两次走访，全面存储、及时更新网格服务对象信息。二是定期巡查机制。网格责任人每天要到责任区域内巡查至少一次，以确保下情上传和上情下达，畅通民意传输渠道，做到有问题早发现。三是联动处置机制。网格责任人对在网格内能解决的问题要立即解决；不能解决的要报上一级网格协调解决。

假台账的由来和过度科层化

网格化管理对社区制进行了改进和完善，但在实施过程中也产生了一些非预期的后果。这不仅影响了网格化管理自身的效能，也干扰了城市基层社会治理体制的运行。

网格化管理在实践中出现了过于强调过程和手段，结果却偏离了治理的目标和实质。

比如考核评定原本是确保实现目标的约束手段，然而很多时候它却耗费了大量资源，成为整个治理体系运转围绕的核心。调查中发现，作为全区网格化管理工作的主管部门，区社会建设工作委员会的日常工作主要就是考核各级网格，考评方式主要有“查台账”和“看现场”。于是，对于网格工作人员来说，“制作台账”和“布置现场”是其必须具备的职业技能，从而产生了“台账制作术”和“现场布置术”。不少网格工作人员抱怨制作台账浪费了他们过多的时间，但为了获得较好的考评结果，他们只能竭力应付，甚至是造假。事实上，区相关部门对这一情况也心知肚明。

对网格化管理的分析发现，强调“技术化”的形式有可能耗费过多治理资源，并偏离治理的实质目标。如何避免这一后果，是网格化管理急需破解的难题。

此外，网格化管理与过度科层化是一对孪生事物，过度科层化导致治理复杂化。从实践来看，网格化管理强化了治理的科层化倾向。这主要体现在：第一，严格按照既定标准将辖区划分为不同级别的治理单元，即网格，组织体系结构稳定、等级明显，资源配置以及信息的收集与反馈等均严格按照上述等级结构进行；第二，系统的治理目标被各级网格以量化指标的形式层层分解和下达，上级网格根据任务完成情况对下级网格及其责任人进行政治和经济方面的奖惩，以此来保证治理目标实现。这种科层化无疑增加了城市基层治理的复杂程度。

在网格化管理中，最基层的三级网格中尽管并未设立实质性机构，但行政资源下沉和以网格为单位的社区党建，事实上还是在街道—社区组织架构的基础上，增加了一个治理层级，增加了信息传递、诉求回应以及职能协调的难度。

此外，在全区范围内统一推进网格化管理，不同层级、区域的网格基本适用同一套考评指标，忽略了治理对象的内部差异，增加了治理的复杂性。

基层政府

为何沦为“多面手和万金油”

政府治理与社会组织以及公民个人作用的一个重要区别是，社会组织运行和社会成员互动的过程会产生信任、互惠以及各种参与和互动的机制，这类自组织行为提高了社会效率，同时也降低了社会治理成本。

但网格化管理带有明显的政府主导色彩。这种“行政化”治理提升了基层政府服务社会与整合秩序的能力，但同时，社会组织和社区居民更多是作为管理对象，参与公共治理的空间有限。“行政化”的治理无疑将导致诸如相互熟悉的关系网络、自发形成的公约制度以及居民间的信任感等难以生成和发育，结果是社会力量培育不起来，政府一切大包大揽，不堪重负。

同时，网格化管理也存在泛化趋势。其实施过程中普遍强调所谓的“精细化、扁平化、一体化”，将安全生产、公共卫生、平安法制建设、社会治安、拆违控违、社区服务、民生改善、矛盾调处、高校园区建设、党建工作等诸多职能尽可能地纳入网格。比如某街道就提出其网格化管理的十项职责为：城市管理联抓、公共安全联防、平安法治联创、流动人口联管、群众工作联做、民生保障联保、科教人才联享、发展平台联办、精神文明联建、区域党建联动。

“网格泛化”能够促进资源协调联动，但试图在网格中解决城市基层治理的所有问题显然不切实际。另外，基层治理中的政府、市场和社会应该有各自的行为边界，相互配合、良性互动而不是彼此越位才能获得更优的治理绩效。然而“网格泛化”不仅模糊了各类治理主体之间的界限，还将原本可以由市场和社会来承担的一些公共服务与社会治理职能，都纳入政府范畴。

这导致基层政府不得不将自身打造成为社会治理的“多面手”和“万金油”，从而陷入高成本运行和无限承担社会治理责任的境地。原本与冲突并未直接相关的基层政府成为社会矛盾纠纷“兜底”的调解者。“网格泛化”还使基层民众习惯于将利益诉求指向政府、将生活困境全部归咎于政府，并不断要求政府满足其利益诉求和帮助解决其困境。与此同时，市场和社会组织却陷入参与空间不足与治理能力低下的恶性循环之中。

（作者单位：南京师范大学社会发展学院）