天津市公共租赁房适宜人群特征分析研究

孙雪松，蔡为民，魏 黎，董 洁，李研菲

（1天津工业大学 管理学院 天津，300387；2天津市国土资源和房屋管理局 住房保障管理办公室，天津300042）

一、引 言

公共租赁住房（以下简称为公租房）是指人民政府提供政策支持，限定套型面积和租金标准，向符合条件的中等偏下收入住房困难家庭等群体供应的保障性住房。主要满足过渡性的住房需求。公租房不归个人所有，而是由政府或公共机构所有，是低于市场价或者承租者承受起的住房，主要面向三类群体：中等偏下收入家庭和低收入家庭、新就业人员、外来务工人员[1]。公租房在新加坡、香港等发达国家和地区，已经成为住房保障制度的主要组成部分，在中国内地依然是新生事物，它有自身的特点与优势，但在实际实施中也存在一定的问题，需要进一步研究和解决[2]。近年来，天津市也在加大公租房建设，为不够资格申请廉租房，又没钱买经济适用房的“夹心层”提供过渡性的住房需求。

二、政策沿革与实施现状

1.政策沿革

公赁房申请环节是公租房政策的关键所在，也是居民群众特别关注的部分，以下以公租房申请程序、准入条件为侧重点来看天津市公租房政策的发展。

2011年3月10日，天津市政府颁发《关于印发天津市公共租赁住房管理办法（试行）的通知》，指出向符合条件的中等偏下收入住房困难家庭等群体供应保障性住房。其中准入条件为：

（一）具有本市市内六区、环城四区非农业户籍，符合廉租住房实物配租补贴、廉租住房租房补贴和经济租赁房租房补贴条件且尚未租赁住房的家庭。已领取廉租住房实物配租补贴或廉租住房租房补贴或经济租赁房租房补贴，且房屋租赁登记备案未到期的家庭不得申请。

（二）具有本市市内六区、环城四区非农业户籍，上年人均年收入3万元（含）以下、人均住房建筑面积12平方米（含）以下且尚未享受其他住房保障政策的家庭（包括年满18周岁以上单人户）。上年人均年收入、人均住房建筑面积的标准根据社会经济发展情况适时调整。

（三）经市人民政府确定的其他类型中等偏下收入住房困难家庭，包括外地来津工作的无房人员。使用住房公积金贷款建设的公共租赁住房，同等条件下，申请人本人、配偶或与其共同申请的其他家庭成员连续缴存住房公积金1年（含）以上的家庭优先租赁。

2012年2月2日天津市国土和房屋管理局颁发《关于完善公共租赁住房申请程序的通知》，指出天津市自2011年3月15日开始实施公租房制度以来，10个具备条件的公租房项目先后配租。已取得公租房承租资格未配租的家庭数量已相当于所剩房源数量。天津市2011年市内六区、环城四区开工建设的9万套公租赁房项目预计将在2013年开始陆续推出。

2.实施现状

按照天津市“十二五”住房保障规划，市内六区和环城四区共安排建设公共租赁住房10万套，已安排在2011年至2012年全部开工建设。滨海新区“十二五”期间安排建设公共租赁住房5万套，2011年和2012年已开工建设了2.76万套，计划2013年建设0.2万套。

2011年天津市首批推出的公共租赁住房项目有：崂山道（康泽雅园、康泽家园）、卫国道（惠泽嘉园、惠泽沁园）、秀波园（6号楼、7号楼1门和2门）、雅丽园、民盛园、东和家园、龙顺园、泗阳道（盛祥家园）、志成道（盛盈家园），共计11个项目、0.9万套房源，预计入住时间2013年底前。第二批公共租赁住房项目主要有：渌水道（泓林园、泓春园、泓荷园、泓沪园、泓安园、泓青园、泓天园）、龙山道（茂泽雅园、茂泽怡园）、北辰道（辰悦家园、辰庆家园、辰兴家园）、农科院（文瑞家园）、辽河园（普泽家园）、钢渣山（东泰家园）、秀波园（9号楼、10号楼）、瑞景三号地（江南春色花园）、双青新家园（盛康园、盛安园）、大寺新家园（佳和康庭、佳和荣庭、佳和兰庭、佳和贤庭、佳和惠庭、亲和雅苑、亲和安苑、亲和康园、亲和祥园、亲和儒园、亲和静园、亲和福园、亲和泰园、亲和泽园、亲和润园），共计34个项目、5.8万套房源，预计入住时间2014年底前。第三批项目主要有：有微山路（惠众家园）、和苑新城（民康园、民益园）、天泰路（盛宁家园）、五金城西（锦润名轩）、东王家台（津畔名轩）、双青新家园（盛泰园、盛青园、盛泽园、盛逸园），共计10个项目、1.9万套房源，预计入住时间2015年底前。第四批项目主要有：有辽河园（普润家园）、雪莲路（畅泽园）、高庄子（恒惠馨园、恒惠佳园）、双青新家园（盛福园、盛锦园），共计6个项目、1.2万套房源，预计入住时间2015年底前。部分竣工项目见表1。

三、适宜人群界定

表1 天津市公租房竣工项目表

1.数据来源与抽样方法

本文采用调查问卷方式获取数据，街道和社区采用分层与随机抽样相结合，居民户采用简单随机抽样。

（1）街道抽样：抽取市内1/4的街道为调查街道，共抽取13条街道。再按照实际居民户的分布比例来确定各区街道样本量。最后考虑地理分布来随机选择街道样本（尽可能包含保障房项目所在街道）。

（2）社区抽样：抽取5%的社区为社区样本，共抽取37个社区。再按照实际居民户的分布比例来确定各街道的社区样本量。最后考虑地理分布来随机选择社区样本（尽可能包含保障房项目所在社区）。

（3）居民户抽样：按比例从各样本社区中随机抽取相应居民户进行调查。按照1‰的比例，抽取居民户1600户。

（4）发放问卷总量为2000份，回收1900份，回收率95%。其中有效问卷1590份，有效率84%。调查所反应的内容主要包括：天津市城镇居民住房需求的总体特征、居民现有住房来源、居民现有住房情况、居民近三年的居住打算、居民家庭人口状况、居民家庭收入、户籍等基本情况。样本分布见表2。

表2 样本分布表

2.数据处理

公共租赁住房的准入政策较为清晰。选取公共租赁住房的准入条件：上年人均年收入3万元（含）以下、人均住房建筑面积12平方米（含）以下且尚未享受其他住房保障政策的家庭。以此准入条件界定适宜人群规模。模型如下：

PI≤30000；PH≤12；PI=TI/N，PH=TH/N；TI/N≤30000，TH/N≤12；S=PI∪PH；

PI:上年人均年收入，PH：人均住房面积，TI：上年家庭年收入，TH：住房总面积，N：家庭人口数，S：公租房适宜人群规模。

根据准入条件模型，对有效数据进行计算，得出S=20.2%通过以上数据处理可以看出，依据公租房两个准入条件界定出公租房适宜人群占调查总人数的20.2%。

四、适宜人群特征分析

本文以大样本调查问卷为基础，依据天津市公租房的两个准入条件，运用软件析出了满足公租房准入条件的适宜群体，调查问卷数量较大，分布较广，由此粗略估计天津市公租房适宜人群占总体的20.2%，鉴于天津市公租房政策中对于户籍，家庭收入、住房情况的规定，本文将着重分析公租房适宜人群的户籍状况、家庭成员、家庭特殊情况、家庭住房来源、家庭年收入支出状况等。

1.户籍状况

调查问卷中户籍状况涉及8年以上天津城镇户籍、5-8年天津城镇户籍、3-5年天津城镇户籍、3年以下天津城镇户籍、3年以下天津农村户籍、8年以下天津常住人口、5-8年天津常住人口。在公租房适宜群体中户籍状况见表3。

表3 适宜人群户籍特征统计表

从上表可以看出，在总体人群中，拥有8年以上天津城镇户籍家庭人数最多，有193户，占总体63.9%。其次是8年以上天津常住人口，有92人，占总体的30.5%。总体来说拥有天津市市内六区与环城四区非农业户口的人数为205人，占总体的67.8%。非天津户口的人数为95人，占总体的31.5%。另外还有0.7%的居民户口为天津农村户口。

2.家庭人口状况

家庭人口状况主要包括家庭成员数、劳动力人口数、在读子女数、残疾人人口数、需要赡养老人数。具体数量见表4。

表4 家庭人口情况统计表

从以上表格看出家庭人口数3人、劳动力人口数2人、在读子女数1人、无残疾人口、无赡养老人家庭情况最多。根据统计，家庭人口数为3人的家庭有153户，占总体比例的50.3%，劳动力人口数为2的家庭有162户，占总体的53.3%，在读子女为1人的家庭有149户，占总体的49.0%，家中无残疾人、无赡养老人的家庭分别为257、151户，分别占总体的84.8%、49.7%。

3.家庭特殊情况

家庭特殊情况我们选了三个指标来衡量，夫妻双方均失业、家庭近5年发生过重大灾难、家庭近5年家人患重大疾病。具体数据见表5。

表5 家庭特殊情况统计表

从以上数据可知，在公租房适宜人群中，夫妻双方均失业的家庭有29户，占总体的9.6%，近5年遭受重大灾害的家庭只有1户，占总体的0.3%，近5年家人患重大疾病的有29户，占总体的9.6%。

4.家庭住房来源

家庭住房来源主要包括购置商品房、购置二手房、租赁商品房、购置保障房、租赁保障房、借住亲戚住房、无房可住、还有其他情况。具体数据见表6。

表6 家庭住房来源统计表

从以上数据可以看出，在公租房适宜人群中有10.5%的人选择了购置商品房，19.9%选择的购置二手房，4.5%是租赁商品房，0.7%购置保障房，14.6%租赁保障房，5.2%是借住在亲戚家，10.0%的人无房可住。

5.家庭经济状况

反映家庭经济状况选取的指标为上年家庭总收入与总支出。由于数据太多，我们采取分段的方式统计。具体数据见表7。

表7 家庭经济状况统计表

全年总收入在30001—40000的家庭数最多，有66户，占总体的21.7%，20001—30000的家庭为57户，占总体的18.7%，40001—50000的家庭为52户，占总体的17.1%，10001—20000的家庭为48户，占总体的15.8%。适宜人群全年总收入的平均值为40478.62，收入的众数为50000。

全年总支出在20001—30000的家庭数最多，有66户，占总体的23.0%，30001—40000的家庭户数为63，占总体的22.0%，10001—20000的家庭户为59，占总体的20.5%，40001—50000的家庭有43户，占总体的14.9%。适宜人群全年总支出的平均值为34101.43，支出的众数为30000。

五、存在的问题

1.户籍门槛过窄

《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中提出：有条件的地区可以将“新就业职工”和“有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员”纳入供应范围[1]。《天津市基本住房保障管理办法》明确提出：天津市住房保障的基本方式为“出租和出售保障性住房，发放住房租赁补贴，向符合条件的家庭及外地来津就业人员提供帮助和扶持”。第一次明确指出了保障性住房不受户口地域的限制，扩大了受保障群体的范围，只要是在津就业的符合条件家庭，都可以申请。办法以政府规章形式颁布，标志着本市住房保障制度法规化进程又迈出了重要的一步[3]。2011年3月10日，天津市政府颁发《关于印发天津市公共租赁住房管理办法（试行）的通知》指出，能够申请天津市公租房的人群有经市人民政府确定的其他类型中等偏下收入住房困难家庭，包括外地来津工作的无房人员。由此可以看出，天津市公租房适宜人群包括，具有天津市城镇户口的中等偏下收入的住房困难家庭，也包括不具有天津市城镇户口的外来务工人员，新就业人员等。

从户籍状况来看，在天津市公租房适宜人群中具有天津市城镇户口的人数占总体的67.8%，31.5%的居民不具有天津市户口，0.7%居民拥有天津市农村户口。现有的天津市公租房准入条件中，允许拥有天津市市内六区与环城四区非农户口的符合条件的居民与中等偏下的外来务工人员申请公租房。但却没有规定天津市农业集体户口对于申请公租房的相关事宜，也就是说，在收入和住房面积上符合申请公租房条件的适宜人群中有0.7%的天津市农业户口的人员是不能申请公租房的，虽然这部分人群较少，但也不能忽视。一方面，随着城市的发展和进步，农民进城务工，即使收入符合政府规定的中等偏下，但由于户口为农业户口，也不能申请公租房。另一方面，随着人们对于教育的重视，很多农村学生进城求学，家长陪读的现象很多，这部分不富裕的家庭由于户口不符合公租房申请条件，也是无法申请公租房。这部分居民虽然是天津人却不能享受天津公租房政策，在心理上会产生一定的情绪，长此以往，不利于社会的安定。

2.家庭状况考虑不充分

从家庭人口状况分析可以看出来，单个家庭中，劳动力人口平均有2个，在读子女和需要赡养的老人数量平均都是1人。关于家庭子女教育，中国经济景气检测中心公布的居民储蓄消费意愿调查结果表明，我国城市家庭消费支出中增长最快的是教育，其年均增长速度为20.0%左右。2010年5月，全国妇联发布的《中国和谐家庭建设状况问卷调查报告》也显示，当前“孩子的教育费用越来越高”已经成为家庭生活面临的三大困难之首。2011年，中国青少年研究中心家庭教育研究所成立“中国义务教育阶段城市家庭子女教育成本研究课题组”在全国8个省会，对将近5000名学生家长进行了调研，5000名义务教育阶段城市家庭子女教育年支出达8773.9元。调查显示，城市家庭平均每年在子女教育方面的支出，占家庭子女总支出的76.1%，占家庭总支出的35.1%，占家庭总收入的30.1%。调查表明，子女教育支出已成为家庭经济支出的重要组成，支出比例较大，子女教育支出已经成为城市家庭的主要经济支出之一。于此可见，家庭在读子女数的多少关乎着家庭的经济。

关于赡养老人，随着社会经济的发展，我国人均寿命日益提高，生育率逐渐下降，人口老龄化成为了一个无法忽视的为题，老人赡养主要有两种途径：社会赡养、家庭赡养。但由于我国社会保障体制起步较晚，目前社会养老水平很低，在老人的照料费用和医疗费用的分摊上，政府承担比例很小，主要的养老负担主要还是落在家庭成员上。

再看家庭特殊情况，夫妻双方均失业、近5年家人患过重大疾病的家庭都为29户，占总体的9.6%。二者加起来占总体的19.2%。夫妻双方均失业等于家庭中劳动力人口不足，严重的话基本上没有家庭收入。而家庭成员患重大疾病，对于普通家庭来说，医药费的承担会严重加大家庭的支出，即使全年家庭收入不少，但是支出的加大同样会给家庭经济打来巨大的负担。

由此可以看出，家庭子女教育支出、赡养老人支出、家庭成员是否有能力创造收入、医疗支出与家庭经济结构联系紧密。而天津市公租房准入条件中只规定了家庭收入与住房面积门槛，并没有充分的考虑到家庭成员情况与家庭特殊情况的支出。这样很可能造成一种情况：家庭人均收入高于准入标准，不能申请公租房，但是由于家庭子女教育、赡养老人、家庭特殊变故支出过大，需要申请公租房。这部分居民在公租房适宜人群之外，住房得不到保障，有失社会的公平性。

3.保障房引力不大、建设规模小

从适宜人群住房来源来看，在公租房适宜人群中选择租赁保障房的家庭有42户，占总体的14.6%，其他家庭选择其他方式解决住房问题，比如，购置商品房，购置二手房，购买保障房，借住亲戚家等，其中购置住房的家庭总共有87户，占总体的30.4%。也就是说，本应该属于保障房保障范围之内的家庭中，有相当大的一部分选择购置商品房、购置二手房。原因主要有两方面：第一，对于居民群众来说，保障房政策与建设吸引力不强，由于一些准入政策的限制和住房补贴难以落实到位，居民群众宁愿加大家庭经济负担购买自住型住房也不考虑租赁保障性住房，这样会进一步加剧家庭的经济负担。第二，对于政府来说，保障房建设规模小，并没有持之以恒的建设保障房，保障房建设没有有效的抑制商品房价格的快速增长，许多居民都选择购买商品房，希望将来住房价格增长，自己买的房子升值。而购买商品房的人群增多也会导致住房价格上升，形成恶性循环，保障房建设得不到重视与财政支持，很难得到发展。

4.没有充分考虑家庭经济支出

公租房准入门槛只设置的家庭年收入标准，并没有提及家庭支出情况，针对这一现象，本文对公租房适宜人群的家庭支出情况采用分段的方式进行了统计，并作出分析。年支出在60000以下的家庭有272户，占总体的94.8%。我们作出假设，四口之家，两个劳动力人口，一个在读子女，一位待赡养老人。全年收入130000元。光从收入方面考虑的话，此家庭人均年收入32500元。不符合小于30000元的公租房准入门槛。但如果考虑到家庭年支出情况，假设，子女教育费和赡养老人费用等总计50000元，那么这个家庭年收入剩余只有80000元。一个四口之家的城市家庭，年收入剩余80000元，在住房方面是很需要保障性住房政策给予帮扶的。更何况家庭年收入在100000元以上的只占总体的1.3%，大部分家庭收入都不高。

六、对策和建议

1.放宽户籍限制

天津市公租房准入条件中户籍限制的主要内容为，具有天津市市内六区与环城四区非农业户口，经市人民政府确定的其他类型中等偏下收入住房困难家庭，包括外地来津工作的无房人员。虽然天津市准入政策较有些地区更加合理，增加了外来务工人员，但是却忽视了农业人口人员。随着城市的发展，外来务工人员明显增多，他们对于城市的建设起到了不可替代的作用。农民工进城务工加速了城市的发展，为城市做出了巨大的贡献。为了促进城市的可持续发展，充分发挥人口流动因素对城市经济的促进作用，公租房准入条件中应放宽户籍门槛，对于已在城市居住一定年限，并连续纳税的农业户口家庭，应在住房保障制度上予以准入[4]。

2.考虑家庭经济支出

天津市公租房准入条件中规定上年人均年收入在30000元（含）以下的家庭有资格申请公租房，而没有设置其他有关家庭状况的标准。随着人们对与教育的重视，家庭子女教育支出占家庭总支出的比例也在持续增加，很多家庭供子女上学已成为家庭的经济负担。关于家庭赡养老人方面，随着医疗条件的改善，老年人的寿命增加，因此家庭赡养老人数量也在上升，有的家庭对于老人的医药费尚且无力支付，更不用说买房。家庭特殊情况方面，有的家庭夫妻双方都失业，基本上无经济来源，有的家庭成员患重大疾病，医药费承担不起，种种这些情况都影响着家庭经济结构。对于家庭经济状况的数据统计，可见大部分家庭每年的收入都不高，而且看一个家庭的经济状况，不能只看收入，还要看支出。所以，天津市公租房准入条件中不能只规定年人均收入门槛，还要结合家庭支出。政府应考虑到家庭的家庭成员情况，是否有在读子女，是否需要赡养老人，是否夫妻失业，是否患过重大疾病等等。把年收入与支出的差额作为衡量是否符合天津市公租房准入的标准。

3.加速保障房建设、提高吸引力

成熟的法律条文对其住房保障对象界定与整个住房保障体系顺利发展起到了重要作用，然而，我国现阶段的法律建设远远落后于经济发展需要，在很多方面都存在立法的空白点，住房保障领域就是其中之一，这使得我国保障性住房体系建设缺少权威性法律的约束[5]。因而有必要加快住房保障法的立法进程。在加快立法的同时，还要充分发挥政府的职能，确保住房保障政策的全面落实。只有加速保障房的立法步伐，充分发挥政府的职能，才能规范保障房政策的实施，保障房政策实施的顺利，才能加大保障房建设对居民的吸引力，使符合准入条件的居民申请保障房，而不是再宁愿加大家庭经济负担购买商品房，使房价虚涨。再者，继续加大保障房建设规模，保障房规模建设合理，才能有效的抑制商品房价格的持续增长。结语

全国范围内公租房建设经过不断的建设与发展，已经得到了巨大的进步，很多城市的政策已经比较先进，比如说在户籍方面，部分城市涵盖了经人民政府确定的其他类型中等偏下收入住房困难家庭，包括外务工无房人员等。但是，却仍然有不足之处，比如，户籍并没有包括市内农业户口居民、准入政策制定并没有充分考虑到家庭成员和家庭特殊情况、准入只限制收入情况，并没有考虑到家庭支出情况等，根据这些问题，本文提出了相关的建议，以期为公租房政策的制定与修改提供参考。

［1］ 胡琳琳.合理确定保障对象，提高住房保障的有效性［J］.经济研究参考，2012（44）.

［2］ 雷广平.国外保障房结构比较与启示——以英国、美国、新加坡为例［J］.中国财政，2014（6）.

［3］ 高原.天津市住房福利保障问题研究［J］.社会福利（理论版），2013（1）：27-28.

［4］ 邹晓燕，叶剑平，李子松.住房保障范围划定问题分析及改进意见［J］.城市发展研究，2010（9）.

［5］ 任修霞，钟云华.住房保障对象界定困窘及其化解之道［J］.江西农业大学学报（社会科学版），2012（2）.