地方政府债务规模扩张的影响研究
——基于省级地方政府城投债的经验证据

刘子怡，陈志斌，b

（东南大学a.经济管理学院；b.政府管理与政府会计研究所，江苏南京210096）

地方政府债务规模扩张的影响研究
——基于省级地方政府城投债的经验证据

刘子怡a，陈志斌a，b

（东南大学a.经济管理学院；b.政府管理与政府会计研究所，江苏南京210096）

文章以2009-2013年27个省份的城投债发行额为研究样本，实证检验影响地方政府债务规模扩张的关键因素。研究发现，内部激励因素（信号传递激励）和外部压力因素（政府治理因素）均会对地方政府债务规模扩张产生影响，并且腐败程度越高、财政透明度越低，地方政府债务规模越大；财政分权程度越低、晋升激励越高以及经济发展水平越高，地方政府债务规模越大。因此，构建廉洁高效、公开透明的地方政府，发挥信号传递的激励作用，有助于维持债务规模的稳定性；另一方面，完善政府债务治理机制，通过优化官员年龄结构、保持地区经济可持续发展，有助于控制地方政府债务规模扩张和地方政府债务风险。

地方政府；债务规模；信号传递；政府治理；影响因素

一、引言

近年来，中国地方政府债务呈现分布不平衡、增速快、偿还压力大等特点。据2013年审计署公布的数据显示，被审计的地方政府债务中，有四分之一的省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%；截至2013年6月，省级地方政府债务余额为51 939.75亿元，较2010年增长61.75%，债务增长速度超过了50%；2014年到期需要偿还的地方政府性债务约3.5万亿，未来3年政府面临着10万亿债务到期的集中偿付压力。这些现象受到学术界和实务界广泛关注和高度重视，并一致认为，如果地方债务日益膨胀的趋势得不到有效控制，巨额的地方政府债务将成为悬在中国经济头上的“堰塞湖”。2014年5月，《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》对限额控制地方政府债务、分类纳入预算管理做出了明确指示。2014年10月，《关于加强地方政府性债务管理的意见》进一步明确了地方政府依法适度举债融资权限和加快建立规范的地方政府举债融资机制的要求。中国地方债务管理研究课题组（2011）也通过分析31个国家地方政府债务状况，指出当前中国地方政府债务状况较为恶劣，得出地方政府债务适度规模的世界经验［1］。这些事件彰显了地方政府债务问题的严重性，探讨解决我国地方政府债务问题成为我国经济体制改革中难以回避的现实问题之一。

从实务界和理论界对待地方政府债务问题的态度和观点可以看出，将地方政府债务规模控制在适度水平很大程度上依赖于地方政府债务治理的好坏。例如，近几年，国务院、中国人民银行、发改委和银监会等中央相关部门颁发的一系列文件，均强调要治理整顿地方政府融资平台，控制和化解可能导致的财政风险和金融风险。薛菁（2014）认为，提高融资计划的可靠性、债务规模合理性和债务风险最小化，依赖于政府绩效评价结果对政府债务的治理［2］。当前，多数研究对中国地方政府债务治理开出的“药方”较多，但是由于缺少真正反映政府债务信息的披露机制，很多方法没有起到应有的作用（杨亚军等，2013）［3］。因此，区别以往研究，本文主要从以下几方面展开探讨：首先，以往研究主要是概括地研究地方政府债务问题的原因和防范地方政府债务风险的方法，本文侧重从控制地方政府债务规模的目标出发，探讨影响地方政府债务规模扩张的关键因素；其次，在信号传递理论和地方政府治理理论基础上，构建一个理论分析框架，据此探索改善地方政府债务治理的路径和方法；最后，本文选择地方政府城投债数据作为债务规模的衡量指标，运用面板回归进行论证，相对而言，更为全面和客观。

二、理论框架与研究假设

地方政府债务规模扩张的影响因素错综复杂，结合我国的制度背景，从根本上，影响地方政府债务规模扩张的因素主要包括两类，分别是内部激励因素和外部治理的压力因素。一方面，类似于市场经济中追求利润的企业，地方政府从事政治活动的目的不仅仅是追求社会效益最大化，更是为了追求自身利益的最大化，因而举债变成了政府内部寻租和利益的再分配。另一方面，在外部治理环境中，财权与事权划分不对称的制度基础、中央对地方官员的升迁决策以及以地区经济发展为政绩考核标准等因素，导致了地方政府投资行为“越位”，债务规模膨胀。因此在内部激励因素和外部压力因素的双重作用下，地方政府债务规模不能得到有效的控制。

地方政府债务规模的具体分析框架如图1所示。地方政府债务规模最终受到内部激励和外部压力因素的共同影响。首先，给定外部压力，地方政府内部寻租和利益的再分配的空间越大，地方政府与中央政府和公众间的信号传递越弱，债务规模越有可能扩张。同样，当内部激励因素不变，地方政府举债行为受到外部治理因素的影响，债务规模也有可能扩张。其次，内部激励因素与外部治理因素对债务规模扩张的影响是相互制约的。内部激励对地方政府债务规模的影响，不但取决于信号传递动机，而且受外部治理因素的影响，包括财政分权、政治晋升和经济发展等因素，当外部治理因素的作用力越大，内部的信号传递动机越弱，地方政府债务规模越大；同样地，地方政府债务规模扩张受到外部治理因素压力作用的同时，也受到内部激励因素的制约。当地方政府具有很强的信号传递动机时，外部治理因素的压力作用可能会弱化。因此，内外因素的作用不是完全独立的，地方政府债务规模的扩张是这两种因素综合作用的结果。最后，静态来看，地方政府债务规模的大小是内部激励因素和外部治理因素综合作用的均衡结果。但是动态来看，在内外因素共同作用下，地方政府债务规模在不断变化，因此地方政府债务规模应该是相对规模。

图1 地方政府债务规模扩张影响因素的分析框架

（一）信号传递假说

信号传递（signaling）理论认为，拥有私人信息的一方通过适当的方式，向市场传递其所掌握的信息，或者后者有办法揭示前者的私人信息，从而回避逆向选择。信号传递理论在资本市场得到广泛应用，同样也可以用来分析、解释公共领域中融资举债行为。同其他市场主体一样，政府是普通的市场主体之一，参与融资竞争。在开始融资时，为了吸引投资者购买政府债券或降低债务融资成本，地方政府具有将内部信息传递给市场的动机。如蒲丹琳（2012）认为，地方政府处于财政紧张的预算环境中，面临着资源紧缺的挑战。是否可以自主筹集资金完成政绩工程成为区别其他地方政府能力的有效信号［4］。然而，在尚未建立债务规模增长的约束机制条件下，地方政府举债行为容易变得盲目和非理性，地方政府也因此更像是唯利是图的企业（姚洋、杨雷，2003）［5］。地方政府为了维护私人利益，增加政治租金，内部信息传递给市场的激励效应不断减弱。尤其是腐败程度高的地方政府更不愿意公开政府信息，因为公开信息意味着面临公众更多的指责和上级更严厉的审查，即信号传递的“负反馈”效应（肖鹏，2013）［6］。另一方面，Shi和Svens⁃son（2003）通过构建政治代理模型发现，财政透明度决定了选民觉察到债务的时间和程度以及在位官员通过债务显示自身能力的程度。如果财政透明度足够高，选民能够敏锐地觉察到官员债务扩张的企图，抑制官员利用公债来表现能力的行为，降低公债的发行规模［7］。可以推断，高腐败和低透明为地方政府债务膨胀提供了契机。基于此，提出本文的假设H1以及子假设H1a和H1b。

H1：给定外部条件，地方政府的信号传递激励越弱，地方政府债务规模越大。

H1a：地方政府腐败程度越高，地方政府债务规模越大；

H1b：地方政府财政透明度越低，地方政府债务规模越大。

（二）地方政府治理假说

地方政府比中央政府更接近于公众，更加了解所管辖区域中公众的需求。因此，国家整体治理水平最终取决于地方政府治理效率的高低。然而，我国地方政府治理机制还很不完善，由治理失效引发的地方政府债务问题一直存在。马骏和刘亚平（2005）认为，只有通过对制度环境的改革和官员晋升及激励制度的完善，才能从根本上破解地方政府债务问题［8］。据此，本文主要从财政分权制度、官员晋升激励和经济激励三方面分析其对债务规模的影响。在财政分权方面，Brennan和Buchanan（1980）认为，地方政府对税收的垄断可以被财政分权打破，限制地方政府财政支出的扩张，政府规模的膨胀也因此被形成的“预算硬约束”机制所遏制［9］。Grossman（1989）、Stein（1999）和Rodden（2003）针对不同时期、不同国家的经验研究发现，财政分权程度与地方政府支出规模负相关。随着财政分权程度提高，地方债务规模趋向于减小［10-12］。在官员晋升方面，张牧扬（2013）通过官员职业生涯的分析模型，指出在私人信息不完全的情况下，官员倾向于“主动举债”［13］。对此，蒲丹琳和王善平（2014）进一步验证得出地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府就越有动力融资［14］。在经济激励方面，王建丰和郭佳良（2012）研究指出，地方政府对经济发展的追求成为地方政府融资平台大量涌现与地方债务危机快速膨胀的重要现实动因［15］。地方经济总量的积累为地方政府举借债务奠定了较强的承载基础（Hildreth和Mill⁃er，2002）［16］。基于以上分析，提出本文的假设H2以及子假设H2a、H2b和H2c。

H2：地方政府面临的治理压力越大，其债务规模越大。

H2a：财政分权程度越低，地方政府债务规模越大；

H2b：政治晋升压力越强，地方政府债务规模越大；

H2c：经济发展越快，地方政府债务规模越大。

三、研究设计

（一）样本与数据

本文选择31个省、自治区、直辖市作为初步研究样本，在此基础上，剔除wind数据库中城投债数据缺失和数据异常的省份（海南、西藏、宁夏、新疆），最终获得27个省份135个样本数据。地方政府债务相对规模来自wind数据库中的“地方政府债”，官员腐败程度来自《中国检察年鉴》各年统计资料，财政透明度来自上海财经大学公布的《中国财政透明度报告》［17］，经济发展水平来自中国社科院发布的《中国地区金融生态环境评价》［18］，其他数据通过整理中国经济与社会发展统计数据库的相关数据和手工收集得出。

（二）主要变量说明

（1）地方政府债务规模。长期以来，通过地方政府融资平台发行债券一度成为地方政府的主要融资渠道。借鉴Blanchard和Shleifer（2001）度量债务相对规模的方法［19］，本文以wind数据库中省级地方政府城投债发行额占地区GDP的比值作为地方政府债务相对规模的代理变量。

（2）腐败程度。本文采用各省、自治区、直辖市检察机关立案的政府部门工作人员腐败案件数度量地区官员腐败的方法（周黎安和陶婧，2009）［20］，设置了虚拟变量Cor，当该省份当年官员腐败案件数的比例高于或等于全样本均值时，腐败程度高，取值为1；反之，腐败程度低，取值为0。

（3）财政透明度（FT）。本文采用上海财经大学每年公布的《中国财政透明度报告》中的财政透明度指数，该指数越高，表明该地区财政透明度越高。

（4）财政分权程度。财政过度支出是导致债务规模扩张的原因之一，本文借鉴Jia等（2014）对财政分权的度量方法，本文采用支出分权（ED）=各省本级财政支出/中央本级财政支出［21］。

（5）晋升激励。研究表明政府官员在地方政府治理中起到关键作用，并且官员年龄越大，晋升激励越小（徐现详和王贤彬，2010；曹春方，2013）［22-23］。另一方面，在中国，地方政府的权力往往都集中于各级党委机关，尤其是作为地方政府“一把手”的党委书记手中（周黎安，2007）［24］。因此，本文选择党委书记年龄作为省级地方政府晋升激励的替代指标。

（6）经济发展水平。本文采用中国社科院编制的《中国地区金融生态环境评价》经济基础作为经济发展水平的替代指标。该指标反映了地区经济发达水平、经济结构、基础设施及私人部门发展四个方面子要素的综合情况，能够客观地评价各省经济发展状况，该数值越高，表示经济发展水平越高。

此外，借鉴已有研究，本文还控制了经济增长率（rgdp）、人口密度（midu）和制度环境（institu⁃tion）。具体变量说明见表1所列。

表1 变量定义表

（三）部分变量的描述性统计

债务规模。各省地方政府债务平均规模为0.012 8，最大规模达到0.091 4。国际上流动性偿债指标警戒线为10%，从各省城投债占GDP比重来看，我国地方政府债务水平差异较大，有些省份城投债规模已经接近警戒线，如青海、甘肃、重庆等地存在较大的偿债压力。

内部激励。从统计结果来看，省级地方政府腐败程度均值50.11%，财政透明度均值25%，地方政府廉洁程度和财政透明度仍处于较低水平，侧面反映出较高的腐败程度和较低的财政透明度，削弱了信号激励作用，为地方政府债务规模膨胀提供了可能。

外部压力。主要考虑财政分权、官员晋升和经济发展三类外部压力因素的影响。在统计的样本中，三者的方差分别为0.075 0、3.486 6和0.180 5，表明各省外部压力影响因素存在差异，需要考虑到这三类外部压力影响。其他变量参照表1，这里不再冗述。具体统计结果见表2所列。

表2 各变量的描述性统计

（四）债务规模影响因素的回归分析

在面板数据分析中，本文首先通过Hausman检验选择回归模型，结果表明，固定效应更可取。另一方面，选择固定效应模型可以有效地控制省份与年份的固定效应。不同省份之间由于制度差异和资源禀赋等不可观测（测量）的异质性，可能会对债务规模扩张产生影响。同时，某一省份不同年份财政政策变动和债务统计口径的不同也会造成债务规模的变动。因此，根据本文提出的假设，建立如下固定效应模型：

该模型检验内部激励因素和外部压力因素对地方政府债务规模的影响。其中，Inter表示第t年第i个省的内部激励因素，Exter表示第t年第i个省的外部治理因素，X为控制变量向量，表示影响地方政府债务规模的其他因素，包括经济增长率（rgdp）、人口密度（midu）和制度环境（institution）。δ表示省份效应，Yt表示年份效应，εit表示随机误差项。在回归之前，本文对相关变量分别进行了标准化处理，以达到回归结果的稳健。具体回归结果见表3所列。

表3中列（1）-（3）报告了内部激励因素与债务规模的回归结果。结果显示，腐败程度与财政透明度均会对债务规模产生显著影响，系数分别在1%统计水平上为正和10%统计水平上为负。说明政府腐败程度越高和财政透明度越低，信号激励作用越弱，无法有效约束地方政府盲目举债行为，使得债务相对规模显著升高，支持了假说H1及其子假说，即政府腐败程度越高、财政信息越不透明，地方政府债务规模越容易膨胀。表3中列（4）-（7）报告了外部压力因素与债务规模的回归结果。结果显示，财政支出分权和官员年龄的系数均在1%统计水平显著为负，经济发展的系数均在1%统计水平为正，表明财政分权越低、官员晋升激励越高、经济发展水平越高，地方政府债务规模越大，与假说H2及其子假说一致。表列（8）报告了外部治理因素和内部激励因素对地方政府债务规模扩张的共同作用结果。结果显示，内外因素均会对地方政府债务规模产生影响。综上可见，回归结果支持了前文的分析和假说。

表3 债务规模影响因素回归结果

（五）稳健性检验

为了避免变量选取可能导致的内生性问题，本文选取滞后一期的城投债规模（GLt+1）作为稳健性测试的替代指标。另外，选取城投债利率（loan）作为债务规模的替代指标，以保证回归结果的稳健。Evans和Patton（1987）认为，通过参与“统一资格方案”的城市，向市政债券市场传递了良好信号，降低了债券利率成本［25］，从而获得有限资源的竞争优势。因此，城投债利率越高表明举债成本越高，债务规模则越小。表4中列（1）是滞后一期债务规模回归结果，与前文结论基本一致，这表明，在考虑了内生性问题后，内外因素对债务规模扩张的影响的结论是稳健的。表4中列（2）是举债成本的回归结果，腐败程度系数在1%统计水平显著为负，表明腐败程度越高，举债成本越低，从而导致债务规模扩张；财政透明度系数在5%统计水平显著为正，表明财政透明度越高，举债成本越高，债务规模越小；财政分权系数在5%统计水平显著为正，表明财政分权程度越高，举债成本越高，债务规模越小；官员年龄系数在5%统计水平显著为正，表明官员年龄越大，晋升激励越弱，举债成本越高，债务规模越小；经济发展系数在1%统计水平显著为负，表明经济发展水平越高，举债成本越低，债务规模越容易扩张。与前文结论基本一致，这表明本文的主要结论是稳健的。

表4 稳健性检验

四、结论与启示

本文主要的研究结论有：①内部激励因素对地方政府债务扩张具有显著影响。提升政府廉洁程度和财政透明度，使得地方政府具有较强的信号传递动机，更好地约束自身举债行为，从而维持债务规模的相对稳定。②外部压力因素对地方政府债务规模也产生显著影响。财政分权、政治晋升和经济发展是债务规模的外部压力因素，财政分权程度越低、晋升激励越强以及经济发展越快，地方政府面临的治理压力越大，债务规模越容易扩张。③地方政府债务规模的大小在内外因素共同影响作用下发展、变化，控制地方政府债务规模需要综合考虑内外部因素的影响。

本文具有一定的理论和现实意义。理论意义在于，丰富和发展了地方政府债务的相关研究。以往研究认为，地方政府债务与财政分权、经济发展、政治晋升等因素相关。为此，本文构建了一个分析框架并验证了这些因素与债务规模的关系。本研究的政策启示是，一方面，构建廉洁高效和公开透明的地方政府，发挥信号传递的激励作用。从政府内部管理入手，不断推进各省党风廉政建设和反腐败工作，公开政府财务信息，真正实现政府举债行为的规范性，维持债务规模的稳定性。另一方面，完善政府债务治理机制，虽然外部环境不断变化，但是通过优化官员年龄结构、保持地区经济可持续发展，可以在一定程度上控制债务规模和债务风险。

本文可能存在以下研究不足：首先，鉴于数据收集的难度，本文以城投债作为研究对象，说服力仍然不够；其次，本文虽然做了内生性的稳健性检验，但是内生性问题依然对研究结果的合理性产生影响；最后，本文也没有研究内部激励因素与外部治理因素的交互作用。所有这些问题都是今后研究的重点和难点。

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［责任编辑：张兵］

A Study on the Expansion of Local Government Debt Size—Based on the Evidence from Provincial-level Administrative Areas Quasi-municipal Bond

LIU Zi-yia，CHEN Zhi-bina，b
（a.School of Economics&Management；b.Institute of Governance and Government Accounting，Southeast University，Nanjing 210096，China）

The paper takes the circulation of quasi-municipal bond of 27 provincial-level administrative areas from 2009 to 2013 as the research object to test the factors influencing the expansion of local government debt size.The study shows that both internal motivators（signaling incentives）and external stress factors（government governance factors）have influences on the expansion of local government debt size.Moreover，the level of corruption is higher and the fiscal transparency is lower，the size of debt is larger；the level of fiscal decentralization is lower，the official promotion incentive is higher and the level of economic development is higher，the size of debt is also larger.Therefore，we need to build uncorrupted and efficient，open and transparent local governments，and play the incentive influence of signal transmission in order to maintain the stability of the debt size.On the other hand，we should improve the government debt management mechanism by optimizing the official age structure，maintaining the sustainable development of regional economy and in order to control the expansion of local gov⁃ernment debt size and the risk of local government debt.

local government；debt size；signal transmission；government governance；influence factors

F812.7

A

1007-5097（2015）11-0096-06

10.3969/j.issn.1007-5097.2015.11.015

2014-12-20

国家自然科学基金面上项目（71172064）

刘子怡（1989-），女，安徽蚌埠人，博士研究生，研究方向：政府及非营利组织财务与会计；

陈志斌（1965-），男，江苏泰兴人，教授，管理学博士，经济管理学院副院长，研究方向：公共治理与政府会计。