PPP 对城市综合开发企业投融资模式的影响

刘剑锋

PPP 对城市综合开发企业投融资模式的影响

刘剑锋

2014年以来，影响地方融资平台未来发展的新政频出，预算法修改、国开行住宅金融事业部成立、43号文（即《关于加强地方政府性债务管理的意见》）、351号文（即《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》）等政策陆续出台。这一系列存量政府债务清理解决文件均显示以“城投债+土地财政”为主要代表的“旧”地方政府融投资模式即将退出历史舞台，存量地方债务已被设置了锁定的截止时间，即2014年12月31日，此后将进入地方债务锁定后的过渡期（1年）。过渡期结束后，地方政府目前的融投资模式及将被彻底改变。

近一年以来，系列新政陆续出台，让地方政府“旧”融资模式退出历史舞台的时刻日益临近的同时，也让地方政府“新”融资模式呼之欲出。一个由“三驾马车”构成的新模式轮廓已日渐清晰。即由地方政府债、国开行住宅金融事业部开发贷、PPP“三位一体”的融资体系将全面替代城投债的融资功能将是大势所趋。其中的PPP作为政府大力推广的模式，成为了近年来的热词，尤其引人关注。作为天然需要与政府进行深度合作的城市综合开发企业，PPP到底是什么？城市综合开发企业的投融资模式会受到什么影响？城市综合开发企业在投融资体系建设方面应如何应对？都是攸关企业未来发展的重要问题。

一、PPP要领初探

PPP模式英文全称为Public-Private-Partnership，有广义和狭义之分。广义的PPP为公共部门与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，分为外包、特许经营和私有化三大类：外包类由政府投资，私人部门负责整个项目中一项或多项职能，通过政府付费实现收益，如BT即属于此类的典型；特许经营类由社会资本参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，其典型模式有BOT、TOT等；私有化类需要社会资本负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润，典型模式如BOO。上述三大类型中，外包类和特许经营类较为常见。

狭义的PPP是指政府与社会资本组成特殊目的机构（SPV），其原理与BOT有相似之处，但更加强调公私部门的全程合作，即从前期的设计阶段，社会资本就参与进来。当前我国政府所推广的就是狭义的PPP模式。与广义PPP相比，狭义PPP模式下的政府和企业合作更加紧密和深入，信息更加对称。政府和社会资本组成的项目公司，针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营。等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。狭义的PPP模式最早在英国诞生，应用领域十分广泛，既包括公路、铁路等经济基础设施项目，也包括医院、学校等社会基础设施项目。

我国广义PPP模式最早可追溯到20世纪80年代，狭义PPP模式诞生于2004年，但直到近几年其应用范围才越来越广，原因除了一些公私合作项目的失败导致PPP项目降温之外，合作机制、配套制度和地方政府投融资模式等方面不成熟、不完善也是至关重要的因素。首先，政府部门较社会资本处于强势地位，在项目运营和监管方面社会资本的决策权和经营管理权无法得到有力保障；其次，当前PPP模式没有可靠的退出机制，这也阻碍了投资者的投资热情；再次，相关配套政策不完善，没有专门针对PPP模式的法规制度出台，也没有专门的PPP管理机构；最后，过去几年地方政府的主流投融资模式为债务融资+土地财政，对运作过程中协调、沟通较为复杂的PPP模式需求相对较小。

二、PPP（狭义）对投融资的影响

PPP模式（狭义，下同）的推广对城市综合开发企业投融资体系的影响主要有如下几个方面：

一是财政软约束消除，更有利于政企合作的规范化。目前地方财政的软约束体现在地方政府在举借债务时不考虑自身的财政收入状况，寄希望于借新还旧或上级政府支援，最终导致过度负债和对经营管理水平的漠视。未来PPP模式推广以后，地方政府与社会资本对于项目投资的风险收益完全自担，政府对项目的投资规模在期初就得以明确，政府的财政支出逐渐透明化。从而更有利于政企合作的PPP项目中，充分发挥社会资本的经营管理优势，加快项目的建设进程和提高投资效率，从而形成政企合作的良性互动。这也要求相关企业具备较强的投后资本经营管理能力和资本运作能力，这方面能力较差的企业将不再受到政府的欢迎。

二是PPP模式较长的业务周期，对城市综合开发企业的资金流管理能力提出了挑战。采用PPP模式由于基建项目通常有投资数额大、建设时间长等特征,初期的投资和收益常常不能成正比，这种期限错配一般会由地方政府对社会资本按一定周期给予一定期限内的补贴，来确保PPP模式的参与者能得到合理的投资回报率。根据世界银行的调查，在现有PPP项目中，社会资本收入的39%来自政府协议支付，34%来自用户付费，23%来自税收优惠等各类政府补贴，可见PPP项目大部分收入还是来自政府分周期给予的补贴。这意味着相比BT较为短平快的模式，PPP模式下的社会资本对自身现金流的利用效率和期限错配能力显得尤为重要,城市综合开发企业应要加快资金流转速度，通过完整的资金预算、资金支付计划，控制付款节奏，利用各项目投资空档期穿插投入，灵活运用资金，加大周转频次，提高资金使用效率，实现在一定期间内，一笔资金运作多项业务。

三是PPP项目具有现金流稳定及整体信用较高的优势，有利于相关融资工具的定价。海外经验显示，养老金、证券公司、资管公司等金融机构普遍对PPP模式介入较多，其原因在于PPP模式具有现金流相对稳定、较高收益率、能够匹配长期资产负债、低违约率、高回收率同时与其他资产相关性较低的投资标的等特征，较适合上述机构投资者进入。基于PPP模式的上述业务属性，一方面，城市综合开发企业应利用PPP模式中的政府信用，吸引长线低成本社会资金以股权投资基金的形式投放到项目的投资、建设和运营环节；另一方面，可针对PPP项目经营权产生的稳定的投资回报和现金流，可以采用收益信托设计相应的产品，聚集信托投资者资金，解决城市综合开发企业投资的资金需求；此外，城市综合开发企业还可利用公共项目未来稳定现金回报，将基础资产进行资产证券化为PPP项目提供建设运营资金或是将手中持有的特许经营公司股权作为质押的进行融资。从而实现高效率的融投资运作及在此过程中的资金及时滚动回收。

总之，随着近期财政部PPP操作指南及发改委关于PPP指导意见等政策的发布，国家PPP示范项目的实践探索，中国的新型城镇化建设已逐步进入了以PPP模式为主流的时代，城市综合开发企业惟有顺应这一变局，充分把握并发掘这一变局中的投融资新机遇，方能实现持续经营，不断发展。

PPP IMPACT ON THE CITY'S COMPREHENSIVE DEVELOPMENT ENTERPPRISE INVESTMENT AND FINANCING MODE

（作者单位：正略金融研究所）