区域治理视阈下公共卫生安全合作探析

齐 峰

(浙江纺织服装学院 人文学院，浙江 宁波315211)

近年来，我国各经济区内公共卫生安全事件屡屡爆发，且新的病种频频出现，使得地区公共问题日益复杂。如2013 年3 月，一种新的禽流感病毒H7N9 在上海和安徽两地率先发现，并在短时间内迅速蔓延到长三角各个行政区，严重危及地区经济社会和谐发展。公共卫生安全事件呈现出明显的跨区域特征，事件本身跨越了多个行政区域，这就需要区域内政府共同应对［1］。随着区域治理理念的深入，区域性公共卫生安全防治需要引入区域共治的思维，将防治地区公共卫生安全纳入区域合作框架之中，探索构建公共卫生安全的区域合作平台。

一 公共卫生安全的区域治理属性

当前，频繁出现的各类公共卫生事件“已不是单纯意义上的卫生问题，它已上升为公共安全问题”［2］。而在区域一体化进程中，这一公共安全问题难免会超越行政区边界，演变成区域性公共危机，形成一种区域紧张状态。面对公共卫生的安全化和区域化态势，我们迫切需要用区域共同治理来解决相关问题。

(一)区域治理的内涵及应用

“区域治理研究发轫于欧美，其理论源流可以追溯到20 世纪早期诞生的区域经济学，后来融会了政治学、发展理论、治理理论等多元视角，逐步成为区域科学研究的一门重要学科。”［3］对于区域治理的研究主要源于三方面的应用背景:一是地区一体化快速发展，为区域治理创造了地理空间;二是区域化的发展滋生了一系列区域性公共问题［4］;三是面对性质迥异的区域性公共问题，各类主体主动介入开展区域治理。区域治理是政府、非政府组织、私人部门、公民等各类主体，通过谈判、协商、伙伴关系等方式，共同解决区域内公共事务，实现区域公共利益最大化的集体行动过程。

表1 区域治理的层次及实践举例［5］

在实践中，区域治理理论被广泛用于应对各层次区域性公共问题之中。为把握区域治理的应用范围，有必要科学划分区域层次。区域治理中的区域层次可分为宏观区域、次区域、中观区域、微观区域四个层次(见表1)。

(二)公共卫生安全的区域属性及治理

公共卫生是防止疾病、延长寿命、改善身体健康和功能的科学和实践。公共卫生事件不仅指非疾病导致的公共卫生事件，而且也指流行性疾病;不仅指非突发事件，而且也指突发事件。2013 年，我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》，其中明确指出:突发公共卫生事件是指已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情和不明原因的群体性疫病，还有重大食物中毒和职业中毒，以及其它危害公共健康的突发公共事件。

公共卫生安全事件屡屡爆发，同时，呈现出区域密集发生的态势。公共卫生安全的区域属性，是指在一个全球化和地区一体化快速发展的社会里，发生在一定行政区内的公共卫生安全若得不到有效防控，很有可能扩散到整个区域，继而引发区域性灾难。如2003 年的非典疫情主要发生在我国及周边国家。

区域的地理范围缺乏确切定位，公共卫生安全的区域边界比较模糊，很难确定其危害程度、管理主体及治理范围。因此，需要对文中所研究的公共卫安全区域属性及治理的边界范围做一个明确规定。本文研究的区域性公共卫生安全特指发生在我国境内且跨越国内行政区划的一系列公共卫生安全事件，而合作也是在同级行政区之间进行。

区域性公共卫生安全具有两层涵义:一是公共卫生安全事件密集于一定区域。尽管公共卫生安全先是发生在某一国境边界和行政区划，但安全事件一旦出现，极有可能传染到其它区域，引致区域性公共卫生安全的发生。区域性公共卫生安全不但危及区域合作的良性运作，而且威胁区域内群众的生命财产安全，更是考验党和地方政府的治理能力，直接关乎党和政府的公信力。二是区域性公共卫生安全的出现和区域公共空间的产生为区域合作提供了可能。面对区域性公共卫生安全问题，仅靠单个地方政府的治理，难以有效解决跨区域公共安全问题。因此，区域内各地方政府有必要在中央政府统一领导下，通力合作、集体协商，制定互促合作的制度;充分调动非政府组织、公民个人等多方力量参与区域公共卫生安全的治理，形成互信互利的跨区域合作格局。

二 公共卫生安全区域治理的重要变量分析

地方政府合作治理区域性公共卫生安全事务是指一定区域内两个以上地方政府，本着合作共赢的理念，依据相关合作框架，就共同遭遇的公共卫生安全问题进行合作治理，以实现区域共同利益最大化的行为过程。这一行为过程受五个主要变量影响，即多元主体、合作理念、共同利益、地区组织和制度机制。这五个变量或促进或阻碍区域公共卫生安全合作的推进。

(一)主体:多元治理

“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”［6］可见，区域性公共问题的治理不能仅靠某地政府或只靠政府，而应是一个政府与非政府共同治理的多元格局。

作为区域公共问题的公共卫生安全事件，多元治理主体主要体现在两个层面:一方面，公共卫生安全的发生、传播往往会跨越一定的行政区划，因而需要两个以上地方政府参与治理。这种合作治理是基于中央政府的领导和支持，区域内同级地方政府通过协商的方式，就区域性公共卫生安全合作治理达成共识，平等开展集体行动。另一方面，尽管政府是区域治理的主要参与者，但并不排除各类非政府主体的参与。这些非政府主体集合了非政府组织、企业、社会公众等力量，以科技研发、资金援助、自我健康教育等方式，参与到区域内公共卫生安全治理之中。

由多元主体参与的区域公共卫生安全治理，形成了一种网络化的治理格局。这是一种纵横交错的网络化框架，框架内的主体不只是垂直领导关系，更是横向之间的平等合作关系。无论是地方政府之间，还是政府与非政府主体之间，他们就共同关心的区域内公共卫生安全事务反复磋商、出谋策划，在互相信任的基础上，构建多元、互惠、开放的网络化治理模式。

(二)理念:合作共赢

区域治理不只是一种地理上的概念，更是一种集体思维。这一集体思维也就是所谓的理念，是区域内各主体开展合作治理的先导。哈贝马斯和罗尔斯都认为，重叠共识有一个重要的逻辑基点。罗尔斯则进一步指出这种共识的公共证明的可能性［7］。从重叠共识的理念出发，区域治理的基础就是区域公共空间。公共卫生安全事件一般都先发生在一定的行政区划内，其较强的传播性需要安全事件的发源地、受灾区形成共同治理的认识和理念。

区域性公共卫生安全的治理是基于公共卫生安全发生的共同治理，必须建立在合作与共赢的理念之上。首先，地方政府欲有效防控公共卫生安全事件的发生和蔓延，要摒弃“各扫门前雪”的思想，以合作、协调理念指导区域合作，积极促成一系列合作协议的达成，这是地方政府“集体行动”必不可少的理念。其次，把“双赢”与“多赢”思想作为区域合作的终极目标。区域治理要形成合作理念，实现区域内资源合理分配，确保地方政府共享合作成果，从而推动合作可持续发展。

(三)基础:区域利益

区域共同利益是区域合作治理的基础。区域合作治理的目标“并非仅仅来自于效率或绩效的提升，更重要的是它必须确保政策作为符合民众的期望，并且能够为社会带来长远的利益”［8］。如果区域内成员通过合作实现了共同利益或目标，“并且如果这一目标的实现会使所有群体成员的境况都比过去更好，那么已有的逻辑推论便是，只要在这个群体中的个人是理性的和自利的，他们就将为这一目标的实现而行动”［9］17。

区域利益对公共卫生安全区域合作治理具有积极意义。在公共卫生安全区域合作领域，区域利益是以防控公共卫生事件为利益核心，整合了地方政府利益、民众卫生安全权益等主体的利益综合体。面对区域性公共卫生安全事件的严峻态势，地方政府更易就区域整体利益达成共识，从确保区域公共卫生安全利益出发，有计划有步骤地开展区域公共卫生安全合作，从而更好地扮演公共卫生安全事务的管理着和公共卫生产品的最大提供者。

区域公共卫生安全中的民众利益考量是区域利益的关键。民众是公共卫生安全的利益攸关方，维护民众利益也成为地方政府合作防治公共卫生安全事件的主要动机。因此，当区域性公共卫生安全事件发生的时候，民众利益更应优先得到保护。

(四)载体:区域组织

区域合作是在一定的区域性组织下开展进行的。区域合作组织是在区域内各主体普遍认同、互相协商的基础上建立起来的跨行政区管理机构。它的出现有助于提高区域内各主体治理能力，拓宽各主体获利空间。

显然，区域合作组织对于有效解决区域性公共卫生安全问题是必不可少的。合作主体根据公共卫生安全的跨区域特征，通过互相协商，建立起一个网络化的区域合作组织结构。在主权国家内，这一组织介于中央政府和地方政府之间，其合法性源于区域内各地方政府的权力让渡，其成员主要由地方政府委派，领导方式可采用轮席制，并下设若干个处理各项公共卫生安全事务的专门委员会。

区域内公共卫生安全治理的组织机构，是履行组织职能的重要载体。从一定意义上而言，健全、合理的组织机构有助于组织职能的有效发挥。区域公共卫生安全合作组织有以下功能:第一，制定公共卫生安全合作方案和相关制度;第二，要成为收集、分析、处理和交流各类公共卫生安全信息的平台，及时通报公共卫生事件情况;第三，开展公共卫生安全事件调查，进行技术交流与合作研发;第四，监督区域内各政府执行相关合作协议等等。

(五)支撑:制度机制

区域合作的实现，不仅需要设立推动合作的组织机构，更需要构建良好的制度机制。如上所述，合作组织是否合理健全会影响组织功能的发挥。那么，一套健全完善的制度机制则是组织机构发挥内在功能的有力支撑。缺乏制度机制保障的合作组织是一种不稳定、非正式、较松散的联盟，很容易出现合作组织因领导人变更而形同虚设的结果，更谈不上组织功能的实现。

在公共卫生安全区域治理中，合作各方要以健全的制度体系、完备的合作机制为基础，建构应对公共卫生安全的有力支撑体系。一方面，区域合作需要完善的制度保障体系。合作各方要在法律制度、利益共享制度、监督制度、考核制度等方面形成一整套成熟的、完整的制度体系，实现合作的规范化、制度化。另一方面，在区域内，建立统一的公共卫生安全反应机制。这就需要在区域合作组织内建立起覆盖预警防控、信息处理、应急处置、调查评估、区域救援等工作机制。这些机制要与组织机构、制度体系实现无缝对接，从而确保组织功能的发挥以及增强制度的可操作性。

三 公共卫生安全区域治理中存在的问题

在公共卫生安全区域治理上，部分经济区虽然探索了一些新的合作方式，也取得了一些进展，但对公共卫生安全合作的认识程度依然较低，合作内容多限于经济层面，合作主体多为府际之间的行为，合作制度依然不健全。这些不足或者缺陷，制约了区域公共卫生安全合作的正常开展。

(一)合作意识比较淡薄，容易产生阻碍合作的消极观念

区域合作的各主体分别隶属于不同行政区域，往往导致这些政府的行为意识和行为习惯限于本辖区内。在公共问题治理上，地方政府共治意识不强，积极性不高，容易陷入“治理失灵”的困境。尤其是经济领域内的合作是当前经济区各地方政府合作的主要领域，重视经济合作忽视社会合作的现状很难在短期内改变。就公共卫生安全合作而言，即使地方政府对此开展合作，其合作目的也多为服务于经济合作，为经济发展营造一个健康安定的环境。公共卫生安全治理具有长期性、公共性、艰巨性等特点，因而地方政府不太愿意以较高的成本来进行公共卫生安全合作，只是把该项合作视为经济合作的附带品。

(二)共同利益较难形成，难免陷入“搭便车”的困境

“搭便车”现象是地方政府在治理区域性公共卫生安全事务时不可避免的问题，它直接影响共同利益的达成。“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献。而只会选择做一个搭便车者。如果所有的参与人都选择搭便车，就不会产生集体利益。”［9］18显然，由于区域内各地方政府分别隶属于不同行政区域，在合作治理区域公共卫生事务过程中，优先考虑的是自身利益，很少顾及区域内其他成员利益，较少考虑区域共同利益。

从理性经济人角度理解，政府及官员也有自身利益，他们的利益与社会公利并不完全一致。政府官员作为理性的“经济人”，既要实现公共利益，更要实现自身利益最大化。因此，在一系列公共卫生安全事件面前，地方政府首先关注的是本行政区内社会安全和稳定，尽量避免人员的感染或死亡。为此，甚至可能采取一些不利于合作的措施和政策。一旦公共卫生安全事件失控，造成重大人员死亡，直接会危机政府官员的政治前途甚至政治生命，这不乏先例。可见，由于共同利益较难形成，区域内各地方政府的理性选择最后有可能变成集体的非理性，直接影响到区域内公共卫生安全的治理。

(三)合作多为政府间行为，非政府组织作用发挥有限

毋庸置疑，政府是公共卫生事业的第一负责人，在治理公共卫生事务中具有不可推卸的责任。一些经济区已开启了区域内公共卫生安全合作，也取得了些许成就。

但各地方政府在公共卫生安全合作的现状是:政府间合作较多，非政府组织作用非常有限。首先，政府组织与非政府组织的互动较少。在区域性公共卫生安全合作的组织建设上，政府组织很少考虑邀请和积极吸引非政府组织的参与。这导致非政府组织要么出于边缘化状态，要么与政府组织保持高度一致而缺乏独立性。无论哪种情况，都影响了非政府组织的作用发挥。其次，非政府间的合作较少。不少非政府组织的视野和作用往往只限于本行政区域内，很少开展跨域合作，由此导致各地非政府组织重复建设，不利于区域内的公共卫生安全合作联动开展。再次，公民参与公共卫生安全合作不多。公民既是公共卫生安全问题的直接受害者，也是公共卫生安全治理的群众基础。然而，这一群体往往被忽略，时常被视为保护对象，而不是以主体身份参与到地区公共卫生安全合作中去。

(四)制度欠缺且效力不足，制约合作规范化开展

协议、协定是区域府际合作的主要制度性文件。然而，这些通过协商方式制定的协议往往缺乏具体的实施细则以及约束性的法律，造成府际合作执行力薄弱，相关合作协议无法得以贯彻执行，使得府际合作流于形式。当前，在区域公共卫生安全合作中，缺乏一个有力的、专门的合作制度，这是制约合作深入推进的重要因素。例如，长三角经济区签订了诸如《江、浙、沪传染病联防联控工作协议》等合作文件，但是此类协议依然存在一些不足。就此协议来看，在合作内容上仅针对传染性疾病，而对于如何在非传染性疾病中开展合作，未做相应的规定，使得合作内容较为狭隘;在合作效力上多为原则性的规定，缺乏一个权威性的组织机构来推动，很容易造成签订的协议失效。

四 公共卫生安全区域治理的路径

从多元主体、共赢理念、共同利益、合作组织、制度机制五个维度审视区域公共卫生安全合作具有重大理论意义。在实践过程中，这五个方面为探索区域公共卫生安全合作提供了思路。

(一)转变观念，树立合作共治理念

面对各经济区复杂的公共卫生安全新态势，为实现区域全面、协调、可持续发展，必须转变观念，在区域公共卫生安全事务治理上，树立合作共治的新理念。具体而言，这种理念体现在三个层面:一是增强责任意识。地方政府要以区域公众安全和公共利益为价值取向，认同区域公共卫生安全合作治理的重要性，从思想上增强合作治理的责任意识，主动承担起维护区域公共卫生安全的责任。二是树立互信理念。合作治理区域性公共卫生安全离不开地方政府的信任。各地方政府要塑造互信的心理认知，为合作实现地区公共卫生安全创造良好的心理条件。三是改变发展思维。要改变传统以经济合作为核心的思维模式，形成一种综合治理理念。要充分认识到，随着区域内社会发展日趋复杂，公共卫生安全合作对于区域整体发展起着极其重要的作用。总之，只有在观念上真正形成一种合作共治的思想，才能有效避免合作中“公地悲剧”的出现。

(二)多元参与，合力防治公共卫生

区域性公共卫生安全问题具有复杂性、分散性、突发性等特征，仅仅靠政府组织的重视和投入是远远不够的。毕竟，地方政府在人力、财力、技术等方面的资源相当有限。因此，各地方政府在公共卫生安全合作上，要摆脱政府“单枪匹马”的现状，积极吸收非政府组织和公民参与地区公共卫生安全的治理，形成共抗公共卫生安全的合力。一是通过开展公共卫生知识、公共卫生意识的宣传教育活动，提高公民参与意识，开展公共卫生领域的公民参与活动，让公众参与到公共卫生安全治理中去。二是鼓励非政府组织进入公共卫生安全治理，支持他们开展公共卫生安全科学技术研究，充分发挥他们在经济、技术和智力上的优势。三是地方政府要有效利用政务网站、政府微博、新闻媒体等渠道，及时向社会公布公共卫生事件发展动态，增强政府行政的透明度，便于公众和非政府组织充分掌握相关信息。通过信息服务的社会化，保障公众获取公共卫生信息的合法权利，使公民了解公共卫生的管理情况;通过为各地的学术专家和学术组织提供准确、权威的公共卫生数据，便于他们更好地为政府提供参谋咨询服务。总体而言，区域公共卫生安全合作必须充分发挥各种力量优势，构建政府之间、政府与公民之间、政府与非政府之间、非政府之间等多主体参与的治理网络。

(三)成果共享，健全利益均衡机制

既然区域共同利益是区域合作的基础，那么，在区域公共卫生安全合作中必须科学衡量各方利益关系，杜绝简单的为了多数人利益而忽视少数人利益的平衡方法，必须把实现利益共享作为合作的基本价值取向。面对区域公共卫生安全的复杂形势，地方政府的合作意愿日渐强烈，这有助于形成共同利益，也决定了公共卫生安全合作的平台是共享的。这种利益共享，既体现为各方在合作中实现本行政区内公众的健康安全，也体现为各方的付出能获得平等回报，更体现为各方有权获得其他合作伙伴的安全指导与援助。为此，有必要建立一个由多部门构成的利益协调机制，如建立联席会议制机制。这种机制不仅要建立在各方自愿合作、对话协商的基础之上，而且要签订具有约束性的法律协定，避免利益失衡。可建立利益补偿机制、利益分享机制，实现公共卫生利益在区域内地方政府间的合理分配。

(四)组织推动，创新区域合作机构

区域合作治理结构是实现区域公共卫生安全合作的必备载体。一方面，各地方政府要建立健全已有的治理组织，用制度加以完善巩固;另一方面，要积极构建适应公共卫生安全合作的新组织，努力探索合作治理结构的试验。首先，在中央设立公共卫生指导协调机构。国内府际合作可以避免国家间合作缺乏上级权力机构的不足。区域公共卫生安全合作的协调管理是一项复杂艰巨的系统工程，有必要考虑在中央卫生部门建立相关协调区域府际合作的机构，协调解决区域合作中遇到的重大问题。其次，公共卫生安全合作组织应纳入区域合作框架之内。公共卫生安全合作组织不能游离于或孤立于本区域内的合作框架，而是要成为总体组织架构中的一个专门合作机构。只有这样，才能充分整合资源，实现合作效益最大化。再次，在区域合作框架下，建立一个具体的专门合作组织。这一合作组织可分为常设机构和非常设机构。常设机构除具体负责处理日常事务外，还分管信息沟通平台和监督机构，及时发布公共卫生信息，有力监督合作各方的行为。非常设机构可根据公共卫生是否具有传染性和突发性分设两个单位，即突发性公共卫生事件应急机构和公共卫生安全事件防控机构。

(五)制度合作，构建法律保障体系

制度“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”［10］。区域合作碰到的最棘手难题在于合作缺乏法律法规的强制约束。因而，为确保区域公共卫生安全合作的连续性和一贯性，有必要制定完善的法律法规，用法律的形式把协商中形成的共识和成果确定下来。完善的法律法规，既可为合作找到法律依据，又有助于规范和约束区域合作行为。一方面，要从宪法和地方组织法上为区域公共卫生安全合作法律化提供依据。通过立法，赋予地方政府制定区域公共卫生安全合作法律法规的权力，明确他们的权限和职责，扫除制度上的障碍。另一方面，考虑制定《区域公共卫生安全合作条例》，指导和规范该地区的公共卫生安全合作。以法律的形势规定合作的原则、规范、决策程序以及组织机构，明确合作各方的权利和义务、责任分工、合作的内容和范围、违反条例的法律责任等条款。制定法律条款不只是为了实现合作的有法可依，更重要的是为了确保有法必依和违法必究。

［1］滕五晓，王清，夏剑微.危机应对的区域应急联动模式研究［J］.社会科学，2010(7):63-68.

［2］齐峰，朱新光.中国—东盟自由贸易区公共卫生安全合作机制问题的探讨［J］.东南亚研究，2006(1):88-91.

［3］陈瑞莲.区域公共管理导论［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:2.

［4］陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新［J］.中山大学学报:社会科学版，2005(5):61-62.

［5］李礼.区域治理国内研究的回顾与展望［J］.学术论坛，2010(7):56.

［6］HAMILTON D K. Developing Regional Regimes:a comparison of two metropolitan areas［J］.Journal of Urban Affairs，2004，26(4):455-477.

［7］罗尔斯.政治自由主义［M］.万俊人，译.南京:译林出版社，2000:410.

［8］BAILEY M T，MAYER R T.Beyond rationality:decision-making in a interconnected world［M］.New York:Greenwood Press，1992:40.

［9］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.上海:上海三联书店，2000.

［10］科斯，阿尔钦，诺斯，等.财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集［M］.刘守英，译.上海:上海三联书店，1994:270.