屏南县农户小额信贷扶贫模式与实践

周江梅，姚建峰，彭湘晖，曾玉荣，许标文，胡小青

(1.福建省农科院农业经济与科技信息研究所，福建福州350003;2.福建省委农村工作领导小组办公室，福建 福州350003;3.福建省屏南县扶贫开发领导小组办公室，福建福州352300)

“三农”问题一直是我国全面建设小康社会和现代化进程中的关键性问题，但低效的农村金融市场始终困扰着“三农”发展。在农村市场经济中，资金短缺越来越成为农村经济的发展瓶颈[1]，一般农户特别是贫困户贷款难，已严重阻碍农民增收、农业发展。有学者认为农户小额信用贷款可持续发展将对推动农村经济社会发展和消除农村贫困问题具有重要的现实意义[2－3]，并且也有学者通过实证分析认为，小额信贷资金能否得到满足，对农户家庭收入和消费性支出具有明显的影响[4－5]。从目前农户小额信贷情况来看，由于金融机构面对的是千家万户的农户，信息难于对称，信用风险较大，这也是不少金融机构不愿涉及农户小额信贷的原因。近年来不少学者致力于信用风险评估研究，但如何真正做到农户小额信贷风险可控，又具有可持续性，始终是困扰农户小额信贷发展的最核心问题。

2007年福建省在扶贫开发工作重点县——屏南县，首先开展农户小额贷款试点工作，通过近几年的实践，屏南县农户小额信贷在降低信用风险、解决农户贷款难等方面取得良好成效，并具有较强的可持续性。目前，福建省正着手在其他扶贫开发工作重点县(包括云霄、拓荣、永安等)试推屏南县农户小额信贷模式。在调研中得知，屏南县农户小额信贷模式也获得了中国人民银行认可，2008年被中国人民银行列为《2008年中国农村金融报告》典型案例，并在2010年由人民银行总行召集的全国农村信用体系建设工作现场交流会上做典型发言。2013年9月，课题组受福建省农业厅、福建省人民政府农村工作办公室(以下简称福建省农办)委托开始了以屏南县为重点的农户小额信贷调查研究，意在探讨农户小额信贷的运行机制可行性、做法上可操作性，并根据存在不足，提出有利于农户小额信贷更好运行的对策建议，为屏南县农户小额信贷模式在全省其他县市推广提供依据。

一、屏南县农户小额信贷运行模式

自2007年屏南县成立农户小额信贷促进会(以下简称“促进会”)以来，经过多年的尝试与探索，已取得了很好的成效。目前，农户小额信贷已成为屏南县开发式扶贫的重要途径。通过调研，把屏南县农户小额信贷运行的模式总结如下(图1)。

图1 屏南县农户小额信贷的运行模式Fig.1 Modes of peasant household micro-credit operation in Pingnan County

从图1可以看出，屏南县农户小额信贷运行的机制模式可分为两大部分:(1)政府与农户、促进会之间的关系，主要以信息传递为主，由政府推动，体现了促进会担保推荐与公益的职能;(2)农村金融机构与农户、促进会之间的关系，主要以资金流传递为主，这三者之间的资金流运行，主要体现了市场行为。这两大部分相连结，主要依赖于促进会作为中介、载体等作用进行。促进会一方面通过与金融机构合作，缓解了农户小额信贷难的问题;另一方面通过与政府合作，化解了农户小额信贷成本与风险高的问题。此外，通过促进会自身公益性地位，在提高信贷资金效率的同时，一定程度保证了农户信贷资金使用的公平性。

从屏南县小额信贷总体运作情况来看，促进会在小额信贷业务开展中扮演了重要的角色，成为推动整个信贷有效运作的关键点。

二、屏南县农户小额信贷的实践经验

屏南县农户小额信贷促进会在农户小额信贷中发挥着核心作用，通过与农村金融机构、行政部门等合作，并采用信贷市场化运作、公益性制度管理等方式，保证了农户小额信贷的有效性与公平性。

(一)与农村金融机构合作，着力提升小额信贷额度

1.发挥金融杠杆作用，把扶贫资金转化为促进会担保金。屏南县以农户小额信贷促进会为载体，通过将政府委托管理的政策性扶贫资金转化为担保金，加大与农村三大金融机构(农业银行、农村信用合作社和邮政储蓄银行)合作，借助农村正规金融机构的力量及其有效管理与服务，发挥“保证金”的杠杆作用，按照1∶10的比例发放，从农业银行、农村信用合作社和邮政储蓄银行争取到了4000万元的农户小额贷款授信额度。2007－2013年屏南县参与小额信贷的农户累计达6644户，贷款金额累计达17112.7万元。农户小额信贷的业务不断拓展，与促进会持续努力是分不开的。屏南县农户小额信贷促进会通过与农村金融机构合作，一方面避免了无款可贷的局面;另一方面随着政府的政策性资金保值、增值，政府在农村开发式扶贫中服务能力不断增强。

2.设立风险基金，让促进会机能得到持续有效发挥。小额信贷促进会成立后，设立了风险基金。风险基金主要作为抵押金，用于农户小额贷款。这部分基金由公益性基金、会员性基金、收益性基金等3部分组成。公益性基金主要是政府部门对小额信贷机构无偿支持及社会捐助。会员性基金分2种:一种是小额信贷机构理事投入的基金，必须承担贷款风险，主要起到规范制约理事担保行为的作用;另一种是一般会员交纳的互助储金，体现了会员间的互助合作，提高小额信贷机构的风险准备能力，不承担贷款风险责任，但这部分资金还较少。收益性基金主要来源于金融机构每年小额信贷总贷款额度2.4%返还资金，返还资金收益中扣除少量用于促进会聘用人员工资和正常运转经费外的余额部分(不低于返还资金60%)，则进入收益性基金，收益性基金积累已成为风险基金的重要组成部分，而收益性基金积累也保证了促进会的公益性质。此外，2013年福建省委、省政府出台的《关于进一步加强农村金融服务十条措施的通知》提出对为农户生产性贷款提供担保的融资性担保机构按年度担保额的1.6%给予风险补偿[5]。屏南县农户小额信贷促进会有机会被列为融资性担保机构，并享有风险补偿收益，这部分收益除了用于日常开支外，其余部分可转为风险基金，进一步扩大风险基金数量。

从目前促进会运行情况来看，风险基金保证了业务经营所需全部成本支出，扣除了日常成本，还有部分积累，实现了机构本身财务上的自负盈亏。并且促进会将盈余部分作为风险基金，用于因非人为因素导致的拖欠款与担保金扩充，推动了扶贫工作的可持续性与扶贫效能的扩大。小额信贷扶贫与机构财务持续发展统一，有效地提升了开发式扶贫效果。

(二)与行政部门合作，实现了小额信贷风险可控

1.受政府委托，发挥促进会推介担保作用。2007年以来，小额信贷促进会受政府委托，承接了推介担保服务功能，专为农户提供信贷担保服务，银行予以认可，并给予了1∶10的授信额度发放。由于不以赢利为目的，其公益性地位及在小额信贷中作用已得到省级部门与当地政府肯定，其运作方式也受到农户欢迎。促进会还通过创新反担保机制，确保贷款资金的安全。目前，促进会提出了多种反担保方式，包括:农户采用自然人信用担保、林权抵押担保、设施农业担保、仓储质押担保、预期农产品收入担保、土地经营租赁质押担保、农民宅基地质押担保、农屋质押担保、农民合作社担保、车辆及大型农机质担保，并对这些反担保抵押物适用性作了较为明确规定，使部分在金融机构认为无效的抵押物在促进会成为了具可操作性的反担保物质，在扩大反担保物范围同时，也扩大了可信贷农户范围，并且这些反担保措施既可单独使用，又可联合使用，确保了贷款资金的安全。此外，促进会根据农业发展自身特点，适时调整农户还贷方式。如金融机构采取分期还款的制度设计，促进会通过缓息，延长还贷时间，或先由联保垫付等方式来解决农业季节性与金融机构借贷时间相冲突的问题，进而也保证了金融扶贫的可持续性。

2.建立“信用+信贷+项目”多重目标，进一步降低信贷风险。屏南县促进会通过与行政部门间合作，加强了信贷农户项目选择管理，有效帮助农民解决了生产技术的问题，发展了具有地方优势的农业产业。以项目引导为农户提供贷款，农户增收明显，还贷率高，信贷风险进一步降低。据课题组调研所知，屏南县岭头村毛竹资源十分丰富，促进会通过引导专业合作社发展毛竹高标准种植与毛竹加工，以林权为抵押共计贷出69万元，仅1年时间就创产值206.7万元;屏南县南山村通过促进会获得人均2000元贷款用于种植白木耳，仅此一项人均增收5000元。目前促进会已基本形成了“信贷+项目+培训+信息”的扶贫模式，有劳力有项目的诚信贫困户覆盖率达40%以上。

(三)通过市场化运作，提升小额信贷资金的公平与效率

1.促进会提高了信贷资金的使用效率。从资金利用效率来看，促进会解决了农村金融机构面对众多单个农户带来高额成本问题，协助金融机构做好信贷农户信用判断与项目风险甄别。一方面，通过村级协理员来提供需要贷款的农户信息，并对信息予以确认，同时对项目予以引导，保证资金有较高收益率;另一方面，金融机构与农户之间采用市场化运作的借贷方式，农户小额信贷压力增大，对于信贷额度与项目选择也较为慎重，有利于资金使用效率提高，通过这种方式开展小额信贷业务，出现呆帐的机率明显下降，呆帐、坏账机率几乎为零。

2.促进会保证了信贷资金使用的公平性。在农村信贷资金的使用过程中，如果完全按市场化机制来运作，农业企业与大农户往往会挤占农村信贷资金的分配使用。从资金利用公平性来看，促进会有效解决了小农户贷款难的问题。由于小额信贷促进会是一个不以赢利为目的的公益性中介机构，它将政策性资金转为担保金，由金融机构向农户发放小额贷款，为农村大量小额借贷农户(尤其是农户中困难群体)提供资金担保支持，贷款覆盖面与深度大大提高，较好解决了中低收入贫困户在生产、生活中对资金的需求。屏南县促进会为了解决农业企业与大农户对小农的资金挤出效应，由农户小额信贷促进会提供担保，将新贷款户和经济状况较差的农户列为担保对象，较好解决了农户贷款机会不均等问题，使相对更为贫困的农户获得借贷机会。促进会通过项目引导、技术支持等为贷款农户提供更多服务，保证农户增收，降低返贫率，提高巩固率。

(四)以信用建设为基础，充分发挥村级协理员作用

1.以村级协理员为基础确保小额信贷农户信息的可靠性。屏南县促进会协助金融机构办理农户贷款申请、农户信息采集，较好解决了农户信息不对称与农村信贷员偏少带来的信贷成本高的问题，确保信贷决策的信息真实与可靠。在县、乡(镇)、村三级服务网的建设中，农户小额信贷信息主要通过协理员收集，经由促进会汇总、核实后，再提交银行，协理员在小额信贷业务开展中发挥着基础性、关键性作用。村级协理员作为村干部或村里有一定声望的人，对本村村民是比较熟悉的，受理第一次申请贷款本身就是一次筛选过程，同时也负担着借贷人员信用保证职责，而后再由促进会对已有信息进行审核，确保贷款农户资金用途明确、合理，提升了整体运作效率。在实际运作中，课题组调研发现，为了避免村级协理员因个人因素带来对需要贷款农户的偏见，一些村里还设有2～3个协理员，共同协助促进会开展农户小额贷款业务，确保了小额信贷业务的有效开展。

2.完善以农户信用管理系统为基础的信用制度建设。屏南县促进会开发了农户信用管理系统，建立农户信用档案及农户信用评价机制，有效促进了当地信用环境建设，不断增强了农户信用意识，并且采用一年一次动态管理，保证了信息可靠性，减少了金融机构对农村信用风险的担忧。对于信用等级高农户，可以凭借贷款证，直接到金融机构申请贷款，并获得一定利率优惠。同时，推进信用乡(镇)村户建设，在屏南县以促进会为中介组织开展的小额信贷过程中，对于还款及时，被评为信用乡(镇)、村、户的，提高贷款授信额度，并予以优先贷款。村干部一般可以为多个农户提供贷款担保，可以说，村干部本身就是信用的保证。在课题组调研中得知，浙洋村村长就为多户农户提供担保，由他提交的申请贷款人员名单，促进会一般都会认可，并很容易从银行贷到相应资金;甚至由他作担保，可以直接从银行申请到贷款。类似于村干部做担保人在屏南县并不少见，这种“信用”在农村社会已成为一种资本。随着促进会带来的小额贷款便利性提高，同时对于贷款记录好的农户贷款拥有优先权以及贷款更为便捷，也使得农户对信用更加看重，提高了整个县农户的信用水平，并且促进会也在逐渐引导具有良好信用记录的农户自行通过银行贷款。此外，促进会建立的较为完善的信息管理系统，已使更多农户成为良好信誉的受益者，也使农村金融机构实现了风险可控。从屏南县2007－2012年还贷情况来看，还贷款率几乎达到100%。

三、屏南县农户小额信贷存在的主要问题

在调研中，我们发现以促进会为核心的屏南县农户小额信贷运行模式虽然取得很大成效，但存在问题仍不容忽视，值得进一步探究。

(一)决策管理层面缺乏热心公益的专业人才，业务拓展受限

在调研中我们发现，决策管理层一般由县扶贫办相关人员来负责。如屏南县目前由县扶贫办主任负责促进会事务，其余工作人员就是通过招聘的形式进入促进会或相关扶贫民间机构。屏南县扶贫办主任认为，目前促进会运转不存在问题，主要存在问题是缺乏热心公益的专业管理人才，他一再强调作为决策管理层人员应具备奉献精神和金融专业管理知识与经验。就未来发展而言，决策管理层面人才缺乏将不利于扶贫机构业务的拓展。

(二)担保金积累渠道较为有限，小额信贷资金仍显不足

担保资金由政府提供，按照相应比例从银行获得放大数倍(目前为10倍)的小额信贷授信额度，但从农户需求总量而言，仍显不足，农户小额贷款还仅局限于种养殖业与造福工程、危房改造等方面。随着农村经济发展以及市场化需要，农村第二、第三产业发展是一个大趋势，未来小额信贷业务还要兼顾小型农产品加工、农家乐等领域，为此，就必然要扩大担保资金额度。屏南县促进会通过累积风险金来不断增加担保资金额度，但积累的资金非常有限，还需要通过其他方式进一步扩大融资渠道，通过多方面筹资以获取更大数额的担保金，为更多贫困农户提供小额信贷服务。随着农户小额贷款规模扩大，小额信贷资金不足将进一步显现，所带来的风险问题也应值得进一步关注。

(三)与金融部门合作力度有待加强，资金价格仍有下降空间

目前，农村金融机构以基准利率借贷给农户，从农村三大金融机构基准利率来看，以农业银行最低，农村信用合作社次之，邮政储蓄银行最高。在以金融机构直接面对广大农户所带来的信贷高额成本来看，因促进会参与，目前信贷风险很低，为此，在农户小额信贷规模逐渐扩大后，有必要考虑三大金融机构资金价格进一步降低，尤其是农村信用合作社与邮政储蓄银行资金价格下降空间还比较大，进一步让利于农户。由于农业比较利益低，为了使农户获得更多利润，应考虑使农业利润不低于社会平均利润。此外，随着农村经济发展，促进会还可以争取与更多金融机构合作，引入竞争机制，推动农户小额信贷使用资金价格的进一步下降。

(四)政策法规支持力度有限，小额信贷工作推广受到制约

从我国目前出台有关农户小额信贷的正式文件来看，主要有中国人民银行出台的一系列有关解决农民贷款难的试行文件;国务院出台了有关小额信贷组织与新型农村金融机构试点工作的指导意见。福建省2014年11月出台了《福建省人民政府关于进一步加强农村金融服务十条措施的通知》，主要在于缓解农村融资难、担保难问题，并加大力度改善农村金融服务的基础设施建设和给予更多农村金融服务的财税扶持[6]。福建省农办扶贫处也在积极推动全省小额信贷工作开展，并不断探索小额信贷方式，但至目前为止，除了福建省农办出台《关于组织实施2012年扶贫小额信贷的通知》以及屏南县拟定的《屏南县农户小额贷款信用担保服务实施办法(暂行)》外，省、市政府部门或银监部门对这一模式还未出台指导性意见或批文，未能形成明确的、有力的政策支持，一定程度上制约了屏南县小额信贷模式在全省的推广。与此同时，屏南县农户小额信贷促进会作为从民政局申请的一家民间社团机构，虽有强大市场需求，但机构合法性还需要得到确认，并需要从政策层面予以支持。

四、对策建议

农户小额信贷持续、深入发展有助于推进福建省乃至我国社会经济发展中城乡统筹发展与全面小康社会建设。通过金融机构使更多资金流向农村，实现“以城带乡”“以工哺农”，进而达到提升农村产业，改善农民生活目标。目前，推动小额信贷业务发展应成为当前加快新农村建设中最重要一环。“没有融资渠道，意味着农民的再生产链条可能中断，甚至基本生活都会因缺乏平滑化手段而难以维持……土地和劳动力将从那些无法获得信贷的人那里流向可以获得信贷的人，从而会加剧农村的不平等”[7]，而小额信贷为农业生产、农村发展提供了重要保障。屏南的这一模式已在农户、促进会、银行之间形成了一个良好的运行机制。

(一)加快以促进会为龙头的小额信贷运作模式的推广与应用

在农户小额信贷业务发展过程中，遇到农户贷款难、风险可控性差、成本高等这些在全省或全国其他地方都普遍存在的问题，在屏南县农户小额信贷试点过程中基本都随着促进会有效运行而得以化解，屏南县农户小额信贷的做法与经验值得借鉴，并具有重要的现实参考价值。而从当前衡量小额信贷机构运营成功的2个标准来看，在促进会运作下，屏南县农户小额信贷规模与覆盖面都有很大提高，尤其为农村的困难群体解决了贷款难的问题。小额信贷业务已覆盖了全县，年贷款额已达到3000多万元，并且以促进会为龙头的运行机制具有很强的可持续性，促进会机构本身能够做到自负盈亏、略有盈余，农户还款率也能达到100%。这些情况都证明了屏南县小额信贷业务运作模式是成功的，不仅有效地推动了农户小额信贷扶贫工作的可持续发展，而且做到了促进会自身机构的可持续发展。以促进会为龙头的屏南县农户小额信贷运作模式总体上具有应用与推广价值，值得在全省其他扶贫开发重点县试行推广。

(二)强化促进会人才队伍建设与运行机制创新

从屏南县促进会长远发展来看，离不开人才队伍建设与顺畅的运行机制。(1)积极引进具有金融工作背景或较高管理水平的、有志于参与和支持扶贫工作的人员进入决策管理层;操作层面关键在于建好农村金融协理员队伍，选聘素质好的管理人员，并采取集中培训、巡回培训与现场指导、网络培训与互动交流等方式，增强职员业务能力。(2)完善组织内部激励机制，以奖励为主。促进会每年年底可开展一次内部人员(包括村级协理员)的年度评比工作，对于业务能力突出、服务到位的人员给予奖励;并注重促进会内部文化理念打造，树立全心全意为农户服务的思想。(3)要注重与多个行政部门、金融机构、企业、合作社、村干部、大户等联系，建立良好协作机制，共同推动小额业务有序、规范发展。

(三)完善促进会以公益性为原则的制度设计

促进会在制度设计方面坚持公益性原则，除日常正常开支外的收益全部转为风险基金，有效推动扶贫工作的开展，促进会的发展与壮大，政府部门进一步加大支持力度，具体做法如下:第一年促进会预算费用表提交省级或县级财政部门，由财政部门直接支付，保证促进会第一年日常正常运转;以后每一年基于前一年基础上在年初促进会就应将预算表上报银行，银行根据预算表的金额支付促进会正常运转费用，其余收益性基金除了部分用于增加开支外(以增支相关凭据为准)，剩余部分由银行直接转为风险基金。福建省农业厅(省农办)相关处室、县级财政部门每年可派专门人员进行定期、不定期财务报表审核，并开展调研，及时发现促进会需求与发展中存在不足。

(四)推动促进会更多小额信贷反担保产品开发

相比较城市居民的商业性贷款，农户难以获得小额贷款的真实根源在于农户缺乏能被银行承认的可抵押的财产。为此，笔者认为，促进会作为中介机构，应加大其担保职能，为农户提供反担保，加大以“三权”抵押贷款(农村房屋产权、林权、土地经营权)为特点的反担保产品开发，尤其在党的十八大三中全会召开后，促进会应在承认农民更多财产权基础上，加大以农户财产为基础的相关反担保产品设计，使农村金融机构尽可能多地服务于广大农户。同时，在与金融机构合作中，协助金融机构在信贷产品设计、开发方面更具针对性，以满足更多农户小额信贷需求。在产品设计方面要考虑:(1)贷款时间，提高养殖户、林果业户还款期限，延长至3年;(2)贷款用途，可以根据实际情况，扩大范围，包括农产品加工业、农村休闲产业、农户其他创业等方面;(3)还款差异性设计，对于部分确实存在还款困难的贫困户，可由财政部门发放小额信贷贴息给予一定补偿，或由促进会利用风险基金来承担这部分还贷款，并且对这部分农户还要持续跟踪服务;(4)对于还款及时、信誉度高的农户给予更多资金价格优惠，对于一般借贷5万元以下农户给予更多利率优惠，确保扶贫贷款的有效落实，并给予还款及时的农户享受小额信贷贴息;(5)采用以农产品供应链为基础的应收账款质押、仓单质押和存贷质押等小额信贷融资方式[8]。

(五)加大有助于小额信贷机构与业务发展的制度建设

从政策层面加强小额信贷制度建设，营造良好外部运行环境。作为软环境的制度建设对于未来农户小额信贷机构与小额信贷业务发展具有重要的、积极的推动作用，尤其是政策层面的制度建设，体现了政府对农户小额信贷的态度与认可程度，以及其合法地位，对未来发展都具有重要引领作用。可鼓励政府与银监部门下达有关加快推动当地农户小额信贷实施意见，用以具体指导、规范当地小额信贷机构与业务开展。从政策法规层面明确规定小额信贷流程、中介机构、涉农金融产品，以及小额信贷目标客户群体等方面具体政策，对于强化农户小额信贷的扶贫功能，促进小额信贷持续、规范、有序发展，将具有非常重要的意义。小额信贷的发放是以借款农户的信用水平为基础的，完善农村信任制度化[9－10]，还需通过小额信贷促进会继续加强信用制度建设，不断完善农户信息管理系统以及信贷评估机制，为金融机构更好地开展小额信贷业务提供信用保证。在信贷制度建设中还需针对小额信贷对农户增收传导机制缓慢的特点，加强农户的中长期信贷支持，并实行法定强制保险政策措施，建立农业信贷风险的分担机制[11－12]。

(六)拓宽促进会农户小额信贷担保资金来源渠道

随着促进会在金融辅助与担保等方面服务功能增强，金融机构信贷风险进一步降低，进而有利于推进农村普惠金融业务开展，更多金融机构与小额信贷机构也会增加小额信贷业务，资金价格有望获得更大下降空间。目前，以促进会为龙头的小额信贷业务发展初期，除了要进一步完善促进会功能外，还要通过促进会增加农户小额信贷资金的来源与供给，具体做法就是:一方面，继续鼓励农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行等正规金融机构继续与促进会合作，并增加金融机构发放农户小额信贷比例，同时发挥农业发展银行等政策性银行作用，推动政策性银行成为农户小额信贷资金的又一重要来源，或由央行规定农行每年必须购买农业政策性银行一定量的债券，把自己吸纳的农村存款的一定比例转贷(批发)给农村真正的合作金融机构、小额贷款机构，都是可行的选择[13]。另一方面，作为公益性质的农户小额信贷促进会，要积极争取政府政策资金支持，还要努力与非政府组织、企业、个人等合作，增加农户小额贷款担保资金积累，进一步通过银行杠杆作用，提高农户贷款的授信额度，使更多贫困农户获得贷款机会。

(感谢省社科院黄启才博士给本文提出的许多宝贵意见。)

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