对动物检疫工作认知和布局的思考

熊家亮，邓烈红，文小东（.湖北省荆州市动物疫病预防控制中心，湖北荆州 43400；.湖北省松滋市动物卫生监督所，湖北松滋 43400）



对动物检疫工作认知和布局的思考

熊家亮1，邓烈红2，文小东2
（1.湖北省荆州市动物疫病预防控制中心，湖北荆州 434020；2.湖北省松滋市动物卫生监督所，湖北松滋 4342002）

摘 要：动物检疫在国际上有两种定义，在我国界定为行政许可行为。通过对动物检疫的法理定性、现实功能、面临形势等因素分析，提出了从国家顶层设计、部门工作推动和基层具体实施三个方面布局动物检疫工作的建议。关键词：动物检疫；法理认知；形势分析；布局思考

动物检疫是防止动物疫病传播，保护养殖业生产和人体健康，维护公共安全的重要举措。它既是《动物防疫法》明确的一项旨在加强动物防疫活动管理的法律制度，也是《行政许可法》确认的许可类行政执法行为。在国家全面推进依法治国、深化行政审批改革、注重安全管理的大背景下，需要对动物检疫进行再认识、再定位、再设计，才能实现动物检疫在动物疫病防控、公共卫生安全、动物源性食品安全监管等方面的技术和行政管理功能。

1 动物检疫工作的认知

动物检疫可以说是我国畜牧兽医行政执法的起源和基础。在社会深刻转型变革的新形势下，应该深化对动物检疫内涵、法理、趋势及功能等方面的认知，为谋划和设计动物检疫工作布局奠定理论基础。

1.1 动物检疫的国际定义

关于“检疫”一词，目前国际上有两种定义解释：一种是侧重于隔离和封锁的检疫（Quarantine），另一种侧重于监督和检查的检疫（Inspection）。

1.1.1 国际规则中的检疫定义。即“Quarantine”，世界动物卫生组织（OIE）《陆生动物卫生法典》中关于检疫的定义是，指活动物及动物产品在兽医当局的监督下完全保持隔离，不与其他动物直接或间接接触，以便进行一段时间的观察，必要时也要进行实验室检验和治疗。在动物源性产品国际贸易中，这种定义属于WTO的国际规则，贸易双方必须遵照执行。

1.1.2 国际通行作法中的检疫定义。即“Inspection”，它属于监督和检查的解释，即对动物及其产品或其它货物进行检查、检验和监测（主要是列入国家动物疫病监测计划，监测合格的），证明其符合健康和卫生条件，由官方兽医签发动物卫生证书。各国实施的国内屠宰检疫和流通环节的监督检查均属于这种类型。出具动物卫生证书的条件主要为：来自非疫区或列入国家或地方动物疫病监测计划并经监测合格的，特定动物疫病经实验室检验合格的、经临床检查健康、经屠宰检疫合格和其他动物卫生信息符合规定的，官方兽医即可依据上述监测、检验、检查和检疫结论，签发相关动物卫生证书。

1.2 我国动物检疫的法理定性

1.2.1 动物检疫是《行政许可法》确认的许可类行政执法行为。《行政许可法》第12条明确规定“直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项”可以设定行政许可。值此可以求证动物检疫是行政许可的法律依据。

1.2.2 动物检疫是对动物经营、运输、屠宰等活动限制或禁止的解除。许可以法律限制或禁止为前提，是对法律限制或禁止的解除。未经动物检疫而屠宰、经营、运输动物及其产品的行为是《动物防疫法》第二十五条规定的禁止事项，是违法行为，违者将会被追究法律责任。解除这种禁止必须由畜主（货主）按照《动物防疫法》第四十二条的规定，如实提供动物、动物产品具备检疫条件的相关证明资料，向动物卫生监督机构申报检疫，经官方兽医鉴定审核出具《动物检疫合格证明》后，才会具备《动物防疫法》第四十三条规定的合法条件。

1.3 动物检疫的行为过程分析

动物检疫是由畜主（货主）申报和官方兽医审核决定两方面行为构成。畜主（货主）提出申报检疫是动物检疫行政许可的前提条件，是畜主（货主）在从事动物、动物产品屠宰、经营、运输之前必须履行的法定义务。畜主（货主）申报检疫应把握三个方面：一是应当在法定期限内提前申报；二是必须如实填写动物检疫申报单，明确提出动物、动物产品的用途，到达目的地等意思表示；三是要提供动物、动物产品符合动物检疫许可条件和标准的有关信息证明材料。这些信息材料是证明养殖（生产）出来的动物、动物产品是健康安全的关键，也是养殖者、经营者的主体责任的重要体现。官方兽医审核决定由申报受理、审核查证（如查验免疫证明、健康证明、消毒证明、动物疫病及抗体检测证明、其他实验室检测证明等）、验物鉴定（临床健康检查、检查淋巴、肌肉、内脏等组织器官和特定部位）等行为构成。官方兽医根据上述行为的结果，才能作出具有出法律效力的动物检疫行政许可行为。分析动物检疫的行为构成有助于对动物检疫的实施过程、工作机制进行重新考量和设计。

1.4 动物检疫的现实功能

动物检疫的功能表现在社会经济生活中，其实质是对动物、动物产品安全性的鉴定和评价，具有专业技术鉴定与公共安全管理的双重属性，主要体现在生物安全管理和食品安全管理两个方面。

1.4.1 生物安全管理功能。动物检疫的目的就是防止动物疫病传播。它能检查鉴定动物及动物产品是否染疫、带毒，能降低和消除其传播动物疫病、人畜共患病的风险和隐患，从而确保生物安全。

1.4.2 食品安全管理功能。动物、动物产品属初级食用农产品范畴，也是大众食品原料。动物检疫贯彻的全程监管理念、原则，以及对动物、动物产品进入食物消费链前实行的检疫许可是动物源性食品安全监管的前提和基础。《动物检疫合格证明》也理所当然地成为动物、动物产品进入市场的重要准入标志。相关食品加工企业和监管部门都应该依法核对、核查动物、动物产品的检疫证明，并衔接建立相应管理制度。

2 动物检疫面临的形势

2.1 动物检疫更受关注

“非典” “H7N9流感”等公共卫生事件和近年曝光的“病死猪肉”案件都使动物检疫工作备受关注。2.2 动物检疫要求更高

社会经济不断发展、人民生活水平不断提高以及依法治国、依法行政等社会深刻转型变革，畜牧生产安全、公共卫生安全、食品质量安全管理等，都对动物检疫工作提出了更高要求，动物检疫工作已与畜产品安全监管、食品安全监管高度融合，实际上要身兼数责。

2.3 官方兽医公务员化

在国家推进事业单位分类改革过程中，动物卫生监督机构作为法律授权的执法类事业单位，将逐步纳入行政或并入行政机关。官方兽医身份也将逐步转变为公务员。队伍管理方式会有所变化，素养要求将更高。受编制限制，官方兽医人员数量也将减少，承担的责任和任务将会更多、更重，已经难以包办动物检疫的全过程行为。

2.4 动物检疫收费取消是大势所趋

《行政许可法》第五十八条规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”行政许可不收费是原则，《动物防疫法》规定动物检疫收费是例外。在目前我国多数行政许可不收费的情形下，取消动物检疫收费已是大势所趋。动物检疫收费取消后，也会暂时面临动物检疫工作经费保障不足和出现没有收费利益驱动下的动物检疫不作为、履职不到位问题。

3 动物检疫工作的布局思考

动物检疫工作布局应从国家顶层设计、部门工作推动和基层具体实施三个方面着手。

3.1 国家顶层设计

3.1.1 保障制度设计。从国家立法层面进一步突出强化基层动物卫生监督机构的畜牧兽医行政执法主体地位和食品安全监管的职能单位地位，完善涉牧法律法规的授权执法。按照公共安全事务管理的原则，明确动物卫生监督机构的行政类别和官方兽医的公务员地位，参照食品安全监管的标准明确，动物检疫基础设施建设保障和工作条件保障。

3.1.2 机制理念设计。动物检疫属核准类许可，专业性鉴定审查工作量大。应按照国际规则和现实状况，设计建立将动物检疫中的技术鉴定行为和许可行为适度分离的工作机制，配套设计管理制度，充分发挥执业兽医、乡村兽医、企业专职兽医等社会化服务组织以及各类兽医实验室的技术优势和辅助作用，完成动物检疫行政许可决定前的临床健康检查、屠宰检验、实验室检测等检疫规程规定的核查鉴定任务，还可以延伸设计其协助做好动物卫生监督执法的部分工作。这样既减少官方兽医的工作量，解决了官方兽医的人手不足的问题，也贯彻了《行政许可法》的原则和程序要求，从而降低了官方兽医全程包办的履职风险，使动物检疫乃至动物卫生监督工作更科学、合理、高效。

3.1.3 管理制度设计。制定《签约兽医管理制度》，建立《畜禽产地检疫现场检查记录》管理制度，解决临栏、临场检疫规程执行不到位的老大难问题；建立动物经纪人、活畜禽收购贩运等相关管理制度，连同畜禽运输车辆纳入标准化管理体系，严格活畜禽移动监管的生物安全管理规范；将动物检疫融入动物卫生评价体系，改《动物检疫合格证明》为《动物卫生证书》，顺应形势发展与兽医部门履职要求；取消动物产品分销出证制度，改由动物产品分销凭证或食品安全市场监管制度衔接取代；跟上“互联网+”发展步伐，建立信息化管理平台和追溯管理制度，实现全覆盖和全程监管目标。

3.2 部门工作推动

推动动物检疫工作落实需要合理设计工作套路。重点应在推动责任落实、推动能力提升和优化流程设计上下功夫。

3.2.1 推动责任落实。与食品安全监管一样，强化动物检疫、畜产品安全监管由地方政府负总责。上级主管部门在工作安排部署、督办检查、评比考核设计时，应推动省政府提高对地方政府在动物防疫检疫和畜产品安全方面的重视程度，保障落实程度的考核比重，督促健全完善与部门履行职责相匹配的手段条件，对部门在环节监管、节点流程方面加强指导督办，建立政府与部门分类管理的责任体系。避免在保障不到位的情况下追究部门责任，挫伤基层积极性。

3.2.2 推动能力提升。制定国家官方兽医全员培训计划，按照“分级管理、分级培训”原则，层层开展培训。通过网上培训、集中培训、派出培训等方式，确保培训覆盖面达100%。

3.2.3 优化流程设计。按照“履职要求、法律规范、风险防范”三结合的原则，对最容易发生动物检疫和畜产品安全事件的场所、环节，最容易出现失职渎职的监管节点进行分析研究，并发出预警。开展监管模式研究推广和工作流程设计。改变只安排工作、提要求不注重制定工作流程的局面。周全设计管理制度、模式，制定动物检疫、监管程序步骤及内容规范，指导基层动物卫生监督机构及执法人员依法履职、规范履职，确保畜产品安全和履职安全。

3.3 基层具体实施

动物检疫工作重点在基层，难点也在基层。开展动物检疫工作既要认真执行国家动物检疫法律法规，又要贯彻《行政许可法》确立的原则和程序要求，做到严格履职，规范服务。

3.3.1 宣传公示。在网络、电视、报刊上公布动物检疫行政许可执法依据、执法主体、许可事项、申报程序条件、申报途径、申报书范本等信息，印发法律规定、责任义务告知书，实行广泛宣传、广泛告知，营造公开、公正的执法环境。

3.3.2 摸底登记。对管理相对人进行全面摸底调查，建立监管信息档案。

3.3.3 分类管理。按饲养、运输、屠宰、活畜交易等环节进行分类，实行不同的检疫监管办法。重点是抓好规模养殖和畜禽散养的产地检疫管理。对规模养殖场实行“一对一监管”和“签约式”检疫管理，并依托信息化建设实行网上检疫申报。对散养户突出以动物经纪人集中申报检疫为主，并推行《活畜禽收购贩运溯源管理记录》，建立收购贩运档案，规范经纪行为。同时，在活畜禽交易市场、屠宰场配套实行核查和来源登记溯源管理，做到畜禽从养殖到交易流通到屠宰各环节的整体衔接推进。

3.3.4 优化申报出证服务。以县为单位设置动物检疫申报出证服务中心（大厅），承担申报受理、调度和跨省动物检疫出证服务功能。设置统一的多种有效申报途径，让申请人可以通过电话、传真、微信和电子邮件等方式提出申请；针对特定相对人，精准告知要提供申报检疫本批次动物的养殖档案、违禁物自检报告，以及必要的实验室检验报告等相关材料目录，方便申报人在申报时做好准备，提高行政许可服务效率。同时，推行电子检疫出证，对全市（县）动物检疫行政许可情况进行信息汇总和监督。

3.3.5 制定作业指导书。根据操作规程和业务流程，将各个环节检疫申报的受理条件、受理或不受理的处置、现场检查的程序和内容、检疫出证的审查事项等分别简化制成作业指导书，要求相关人员熟记理解并严格执行。

3.3.6 实行痕迹化管理。根据检疫操作规程和行政许可程序，结合动物检疫工作特点设计相关表格、记录，做到涉及到法定程序、履职风险的关键节点都要有痕迹、有记录，以确保检疫出证行为程序合法、内容合法、结果合法有效。

参考文献：

［1］汪文辉，熊家亮，魏龙，等.动物检疫行政许可的法理解读［J］.中国动物检疫，2008，25（1）：3-4.

（责任编辑：杜宪）

Cognition and Analysis on the Innovation of Animal Quarantine System in China

Xiong Jialiang1，Deng Liehong2，Wen Xiaodong2
（1.Jingzhou Animal Disease Prevention and Control Center of Hubei Province，Jingzhou，Hubei 434020；2.Songzi Animal Health Inspection Institution of Hubei Province，Songzi，HuBei 434200）

Abstract：Animal quarantine is defi ned as the administrative permission act in China.By analyzing the legal defi nition，practical function and current challenges of animal quarantine system，suggestions of innovating the current system at national，departmental and grass level were put forwrad.

Key words：animal quarantine；legal cognition；situation analysis；layout thinking

中图分类号：S851.34

文献标识码：A

文章编号：1005-944X（2016）03-0030-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.03.011