关于制订《官方兽医管理办法》的若干思考

李 昂，朱 琳，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）



关于制订《官方兽医管理办法》的若干思考

李 昂，朱 琳，李卫华，翟海华，张衍海，路 平，郝峰强，郑增忍
（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

摘 要：官方兽医制度为有效防控重大动物疫病、维护动物和动物产品安全发挥了作用，但至今仍缺乏一部专门的、系统的、规范的配套管理办法对其进行规制。本文主要从制定《官方兽医管理办法》的必要性、调整范围和法律要素等角度进行探讨，旨在为完善动物卫生法律体系提供参考。

关键词：官方兽医；立法；《动物防疫法》；配套规章；《官方兽医管理办法》

官方兽医是实施动物疫病防控策略，保障养殖业安全、动物源性食品安全、公共卫生安全和生态安全的重要力量。我国高度重视官方兽医队伍建设工作。国务院于2005年发布的《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发［2005］15号）确立了官方兽医制度，明确了兽医人才队伍建设的目标和措施。2008年新修订的《动物防疫法》赋予官方兽医法律地位，为组建官方兽医队伍、构建我国动物防疫体系，奠定了坚实的法律基础。但是，由于缺乏一部专门的《官方兽医管理办法》，官方兽医法制化管理受到制约。本文就制订《官方兽医管理办法》谈一些感想，与同行共商。

1 出台《官方兽医管理办法》的必要性

1.1 是完善《动物防疫法》配套规章的必然要求现行《动物防疫法》第四十一条第二款明确规定：“官方兽医应当具备规定的资格条件，取得国务院兽医主管部门颁发的资格证书，具体办法由国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定。”然而该办法至今尚未出台。根据新修订的《立法法》第六十二条规定：“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定”。因此，制定《官方兽医管理办法》既是履行《立法法》的法定义务，又是健全《动物防疫法》配套规章体系的必然要求。

1.2 是加强官方兽医队伍建设的迫切需要

通过实地调研和对当前已确认的官方兽医信息分析发现，目前官方兽医队伍建设中仍存在诸多问题：一是部分地区官方兽医确认工作推进缓慢。全国31个省、市、自治区中，已确认官方兽医人数最多的为湖南省，共9 274人，而有的省份仅确认16人，明显不能满足地方兽医工作需要。二是官方兽医学历层次有待提高。在已确认的104 748名官方兽医中，具有本科以上学历的不足27%，仅有中专学历的接近20%，这与其他行业监督执法人员的学历水平存在巨大差异。且由于缺乏硬性的专业标准，基层官方兽医队伍涌入了大量非兽医专业人员，给基层动物检疫和动物卫生监督执法工作带来了巨大挑战。三是执法严肃性仍待加强。由于管理相对人大多文化水平较低、法律意识淡薄，官方兽医的执法阻力较大，甚至面临生命安全的风险，亟待通过专门立法提供保障和法律保护，以提升监督执法效率。

1.3 是规范官方兽医履职行为的必要补充

官方兽医队伍建设虽已取得了一定成效，但仍存在执法工作不够规范的问题。因此，需要通过立法的形式进一步规范官方兽医执法行为，明确责任追究。

1.4 是推进兽医立法工作的良好契机

《农业部推进农业立法工作安排（2015-2020）》明确将“官方兽医资格准入及培训考核制度”纳入到《兽医法》的立法工作中。将《官方兽医管理办法》作为《兽医法》的前期实施性立法，符合我国立法实践，有利于对制度设计的合理性进行验证，从而为《兽医法》立法工作奠定良好基础。

2 《官方兽医管理办法》 的调整范围

调整范围的界定是历次调研、研讨活动中讨论最多的话题，主要包括两种意见：一种意见认为，调整范围应当包括兽医系统内部所有从事兽医工作的人员，即兽医行政主管部门、动物卫生监督机构和动物疫病预防控制机构中的兽医工作人员；另一种意见认为，应当仅调整动物卫生监督机构中的执法人员。在综合两种意见的基础上，笔者认为，官方兽医范围应将重心放在动物卫生监督机构中，但又不局限于动物卫生监督机构之中，具体原因包括以下几点：

2.1 官方兽医概念应当符合《动物防疫法》中的定位

“官方兽医”在我国首次成为法律定义始于2008年《动物防疫法》第五章第四十一条：“具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。”由于《动物防疫法》及其释义并未明确官方兽医所在机构，系统内部对“检疫等证明”的定义存在争议，导致了长期以来对官方兽医的范围没有达成共识。纵观《动物防疫法》，涉及官方兽医概念的条款仅集中于“第五章动物和动物产品检疫”和“第七章监督管理”。据此，虽然具体条文中尚未明确官方兽医的范围，但从法律整体设计的角度看，将立法调整范围的重心放在“从事动物和动物产品检疫、动物防疫监督管理等工作的动物卫生监督机构中的兽医人员”，更符合《动物防疫法》对官方兽医的定位。

2.2 官方兽医定位应借鉴相关国际组织及国家的成熟经验

世界动物卫生组织（OIE）《陆生动物卫生法典》将官方兽医定义为“经兽医主管部门任命后，开展特定兽医工作及商品查验并在必要时出具动物卫生证书的兽医人员”。官方兽医应当同时具备“具有兽医资格、经兽医主管部门任命、从事特定兽医工作及商品查验、在必要时出具动物卫生证书”等四个要素。对比英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家对官方兽医的管理，虽然具体称谓有所不同，但都符合OIE对官方兽医的定义，其核心也是出具动物卫生证书的人员。借鉴国际上的立法经验，我国也应当把重心放在出具动物卫生证书的人员方面，也就是国内动物卫生监督机构中出具动物检疫证明的人员。

2.3 为《兽医法》立法留好接口

虽然从《动物防疫法》和OIE《陆生动物卫生法典》的规定来看，官方兽医主要是指实施动物检疫和动物卫生监督的人员，但如果在官方兽医管理立法中仅局限于动物卫生监督机构中的兽医人员，可能会对未来《兽医法》立法过程中定义“官方兽医”形成局限。

2.4 避免对现有兽医体系产生较大冲击

《动物防疫法》建立了兽医行政机关统筹规划、动物卫生监督机构具体实施、动物疫病预防控制机构提供技术支撑的兽医体系，为我国有效防控动物疫病、保障动物和动物产品安全发挥着至关重要的作用。由于三类单位属性和工作重心有明显差异，对人员的能力要求和管理方式也各不相同，若强制实行统一管理，可能对某些单位的人才引进、工资待遇、福利保障等方面产生不利影响，进而阻碍现有体系的有效运作和科学发展。因此，建议先以动物卫生监督机构为试点，对其他机构的兽医人员不做强制规定，地方自行参照执行，确保稳妥的前提下，逐步实现对官方兽医管理立法的目的，未来在条件成熟时再逐步扩大范围。

3 应当包含的法律要素

依照《动物防疫法》第四十一条第二款之规定，《官方兽医管理办法》应当包括“规定的资格条件”和“取得国务院兽医主管部门颁发的资格证书”两个主要方面，同时还应当将与官方兽医管理相关的一系列制度纳入其中。这既是官方兽医管理的客观需要，也是法律赋予立法者的权力。

3.1 客观需要

如前所述，当前官方兽医队伍建设中存在的确认工作缓慢、学历层次不高、执法严肃性不强等一系列问题，仅通过确定资格条件和资格证书颁发难以从根本上解决，需要在立法时考虑设立保障措施、培训、考核、表彰与奖励等系统性举措，建立相关法律制度体系。

3.2 法律依据

虽然《动物防疫法》第四十一条第二款仅提出了资格条件和资格证书颁发两项内容，但设立其他官方兽医管理相关的法律制度也应符合现行法律规定。依据《国务院组织法》第十条，主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章，而对官方兽医进行管理是国务院兽医主管部门的法定职责，对官方兽医设立相应的管理制度是法律赋予国务院兽医主管部门的权利，符合《国务院组织法》的相关规定。虽然新修订的《立法法》第八十条第二款规定：“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”但官方兽医不同于一般“公民”，这是由于行政法律关系是指行政机关与管理相对人之间的外部法律关系，而行政主体内部工作的人员与行政机关之间是隶属关系，属于特别权利关系范畴，与行政法律关系有着本质的区别，因此设立一系列增加官方兽医义务的规定并不违反《立法法》。

综上所述，依法履行立法义务，制定《官方兽医管理办法》对实现兽医行政法制化，理顺官方兽医管理制度，完善动物卫生法律体系，提高官方兽医队伍综合素质有着重要的意义。

（责任编辑：白雅娟）

Thinking over the Legislation of Management Measures for Offi cial Veterinarian

Li Ang，Zhu Lin，Li Weihua，Zhai Haihua，Zhang Yanhai，Lu Ping，Hao Fengqiang，Zheng Zengren.
（China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong，266032）

Abstract：The mechanism of official veterinarian plays a major role in maintaining effective prevention and control of major animal diseases，animals and their products safety，but it still lacks specialized，systematic，standardized supporting management rules to regulate it.In order to provide a reference for perfecting the animal health legal system，the necessity，adjustment scope and legal elements of Management Measures for Offi cial Veterinarian and so on were discussed.

Key words：offi cial veterinarian；legislation；Animal Epidemic Prevention Law；supporting regulations；Management Measures for Offi cial Veterinarian

中图分类号：S851.33

文献标识码：B

文章编号：1005-944X（2016）03-0085-03

DOI：10.3969/j.issn.1005-944X.2016.03.029

通讯作者：朱琳