地方政府管理改革与创新研究：以浙江省为例

高丹丹

（延安大学公共管理学院，陕西　延安716000）



地方政府管理改革与创新研究：以浙江省为例

高丹丹

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

［摘要］通过对地方政府管理创新的内涵以及内容的阐述，总结了浙江省地方政府管理的经验，并分析了当前浙江省地方政府管理存在的问题，并根据浙江省改革与发展的实际情况，提出相应的对策，以实现对社会公共事务的合理、有效、规范管理，以期对我国各级地方政府管理改革创新提供一些借鉴。

［关键词］地方政府；管理创新；浙江省

一、地方政府管理创新的内容和现实意义

政府管理创新是指由于行政环境、行政任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府政策法规、行政体制等方面的一系列新变化。地方政府管理创新对于完善市场经济，提高行政效率，规范权力运行是尤为重要的。

（一）政府管理创新的内容

随着社会、经济、文化的不断发展，原有的政府管理模式已经不能满足时代变化的需要，需要政府不断改革创新管理方式与思维。政府管理创新从内容上主要包括三个方面：观念创新、制度创新和技术创新。

1.政府管理观念创新。观念创新是指人的思想认知水平在社会实践中不断变化，思维方式在不断改变以及理论在不断创造的过程。在现实生活中，公众以及地方各级政府的观念会受到知识、环境的影响难以转变，这样会影响制度创新和技术创新的效果。政府管理观念创新主要是指政府在运作过程中要根据当时的具体情况以及时代发展的需要，打破旧的传统的管理模式、不断更新管理的思想、方式，以促进政府行政绩效的提高。

2.政府管理制度创新。所谓制度创新，是指改变一种制度安排，实现其价值增值的过程。制度创新主要包含三个方面的含义：一是指一种特定组织的行为变化；二是这一组织与其环境之间的相互关系的变化；三是在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。政府在制度创新中具有的组织优势和效率优势，故而政府制度创新的交易成本较低。首先，政府能够为个人和团体的制度创新提供外在制度环境的支持或约束。其次，政府推动的制度创新“没有搭便车问题”，有利于提高公众对新制度安排的认同感，提升公众的积极性。

3.政府管理技术创新。技术创新就是新颖性构思(新产品、新工艺、新服务或改进)从研究开发一直到市场价值实现的全过程活动。从某种意义上讲，政府管理技术创新就是指政府运作方式和过程的创新，政府的技术创新能力主要是政府在运用现代化工具、科技方面的创新能力。

（二）浙江省地方政府管理改革与创新的现实意义

1.当今国际形势需要浙江省地方政府管理改革创新。随着经济全球化的发展，各国之间在经济领域的相互依赖性日益提高经济的全球化加剧了各国企业乃至政府之间的竞争。

2.当前国内形势需要浙江省地方政府管理改革与创新。经历了三十多年经济的快速增长之后，中国社会、经济、政治发展开始步入改革深水区，矛盾错综复杂。

3.推进地方政府管理改革与创新是科学发展观的要求。我国政府工作的根本宗旨是为人民服务，因此必须通过深化行政管理体制改革，提高行政管理能力和水平，充分体现人民政府以民为本的本质特征。

二、浙江省地方政府管理改革创新的经验

（一）地方政府改革创新的动力充足

经济、社会与政府管理的内在协调性和相互促动，构成了浙江政府管理改革的动力和演进机制。

1.经济发展水平与市场化程度的不断提高，要求政府提供公共产品和服务，此外，市场经济的不断发展要求法治高效的政府，因此政府转型，进行管理理念和管理方式的创新势在必行。

2.社会结构分层与阶层流动的加快，成为强化政府职能的重要动力源。浙江的改革具有社会基础和社会需要。公民意识的不断提高以及民间组织的发展，是政府管理改革的动力。民间组织在浙江的大量涌现对地方社会经济、对政府的决策和目标都产生了重要的影响。例如浙商研究会、浙江企业商会等民间组织的有效运行在推动浙江地方治理的转型就作出了很大贡献。

（二）地方政府改革较强的自觉意识

经济和社会结构的变化只是政府管理改革的外部条件，而改革能否顺利地坚持下去，则要取决于政府的自觉意识和改革方案的合理设计。而这两点，构成了浙江省政府管理创新最主要的经验。浙江的政府管理改革正是遵循了这一客观规律，才取得了不少的有益经验。他们的做法是允许各级政府依照自己的实际情况，大胆尝试一切可能的新的管理方式。而各级政府官员，或是由于理念推动，或是出于政绩诉求，积极顺应社会需求，推动改革和制度创新。

（三）方案设计合理，推进有序

可行的改革方案设计和合适的推进路径是浙江地方政府管理创新的另一经验。这包括：1.各个击破的改革方案。2.上下联动的改革路径选择。在对制度创新的支持上，较低层级政府由于了解公众的需求较多，利益关联更加密切反而力度更大。较高层级的政府容易受政治影响的牵制，不如基层政府直接而有力。但高层级政府对创新的默许和包容，则是制度创新能够成功的政治保证。同时，改革的方案和路径设计要契合民众的利益和需求，从而能够获得民众的支持和积极参与，这是政府创新和改革成功最重要的群众基础。

（四）引入电子政务管理系统，利用现代化信息技术

开展电子政务不仅是建设服务型政府的需要，也是提高政府行政效率的有效手段。2002年，浙江省第十一次代表大会做出了建设“数字浙江”的重大决策，并把电子政务建设确定为“数字浙江”建设的核心工程。为此，各级政府和部门加强了对信息化工作的领导力度，加速开展了各项信息化试点工作，推进了一批信息化重点工程建设，加强了信息化知识的普及教育。目前，浙江省业务应用系统发展迅速。

（五）推行权力清单制度、规范权力运行

浙江省在规范各级政府权力运行方面做出了很多的尝试，2008年在富阳地区试行权力清单制度，这是一次自我削权、自我瘦身、克难攻坚、先行先试的改革实验。历经半年改革，历经清权、减权、制权三个环节，据浙江省机构编制委员会办公室公布的统计结果：列入清理范围的57家省级部门“一报”共梳理出行政权力12333项，经过三个阶段的审核、清理，拟取消行政权力657项、转移83项、不列入权力清单7295项（主要包括宏观管理和政府内部管理事项），除了部分清理后不存在外部行政权力的部门外，拟公布权力清单的41家部门保留行政权力4298项(含属地管理和委托下放的行政权力)。保留的行政权力数与“一报”时1.23万项相比，共减少8035项，精简比例达65.15%。此外，省级部门还将以“共性行政权力清单”的形式公布8项共性行政权力。政府还对权力运行的全过程进行实时、多方监控，让权力真正关进“笼子”里，这是制权。公开权力清单，就是把家底晒出来，在阳光下运行，不仅方便群众办事，还要接受社会的全程监督。目前，浙江省绝大多数行政机关都已建立起电子监察平台，数据同步生成。网上办事结束后，每位办事群众都有权进行满意度评价。监察部门只要在办公室点点鼠标，就能清楚地了解到省、市、县三级所有部门的办事状况。

三、浙江省地方政府管理存在的问题

（一）新观念与传统理念并存

浙江省靠近沿海，交通运输条件优越，是较早开放的经济地区，市场经济体制建立以来，浙江省地方政府官员及广大公务员经过中央和地方举办的各种培训班的培训，接收了很多与市场经济相关的新观念。但是，知识的吸收与运用的情况是有差别的，要把这些观念变成管理行为，还有一个较长的转化过程。因为观念是思想上的抽象的东西，而政府管理是需要法律、规章、制度才能进行运作的。长期以来，政府是整个社会的中心，也是社会权力的中心。改革开放三十多年来，浙江省不断创新管理理念和方式，促进了经济的快速发展，市场经济的理念虽然在不断深入，但是地方传统的行政管理理念依旧存在，利用行政权力干预市场运作，失位、错位、越位的现象仍然较为普遍的存在，这种传统的地方政府管理行为，扎根太深。转型时期，浙江省各级地方政府需要根据实际情况，逐渐地转变管理观念，创新管理模式。

（二）引导服务与命令行政并存

为了加快适应经济全球化的要求，政府应该从命令行政转变到引导、服务上来。我国市场经济体制建立以来，地方政府管理中的命令行政有所克服。但是，由于传统的命令行政依然广泛存在。究其原因，大概有以下几个方面：

第一，为完成管理目标，不得不使用命令行政。在我国地方政府管理中，上级政府对下级政府是下达目标任务，不论经济发展、社会发展，还是精神文明建设等，都有明确指标，如果完不成任务有可能被免职丢官。第二，为个人做出突出成绩，不得不使用命令行政。在转型时期，要想通过引导，服务这种崭新的工作模式，使工作取得突出成绩那是不可能的。

（三）地方保护主义依然存在

地方保护现象的存在，严重妨碍着政府统一对外履行承诺的能力。改革开放后中央实施“简政放权”和“分灶吃饭”的政策以来，浙江各级地方政府在拥有较大资源配置权的同时，也拥有了相对独立的地方利益。受此影响，浙江省有些地方政府在自身利益驱动下，阻挠外地有竞争力的产品进入本地市场，实施严格的准入限制，同时又禁止本地资源、资金流向外地，人为限制资源按供求规律，大搞“诸侯经济”、“块块经济”。各级地方政府为了最大化地谋求本地区的利益，不顾及其他地区的利益或全局利益，造成地区与地区之间过度竞争，最终形成地方保护主义，而一旦这种地方保护主义发展到更高程度，会使整个社会经济生活陷入严重混乱之中。

（四）对创新成本与收益的权衡

从经济学的视角出发，政府管理创新同样需要付出成本。作为管理创新主体的政府，面对纷繁复杂的改革形势，始终都在权衡管理创新的成本及收益。政府管理创新从开始启动、组织实施到最终出效果，一般都要经过漫长的过程，在我国官员政府任职大多为5年，且绩效考核只考核当年的或三年之内的政绩情况，创新收益的滞后性会发生“前任为后任做嫁衣”的情况。所以，出于对眼前利益的考量，浙江省有些地方政府官员在政府管理改革创新过程中考量较多，行动也有所缓慢，更重要的是，管理创新需要创新主体承担一定的政治风险。因此，一些官员往往在“创新”与“守成”之间进行抉择。

（五）改革效果社会认同不一

浙江省是我国地方政府管理改革创新试点省，可以说浙江省的管理创新，走在全国前列。大致从2000年开始，浙江政府职能和运行机制转变，进入了政府自身改革的阶段。浙江省地方政府在政府管理创新方面做出了很多有益的探索。例如温岭的“民主恳谈会”和“参与式预算”、温州的政府效能革命、杭州的“开放式决策”、“重大工程”建设民主参与机制等等。然而，像金华引进的“政务公开”，“省管县”体制县级（市）政府的治理模式，湖州等地的绿色GDP模式等效果怎么样？政务公开的效果是否真正的提高了行政效率？省管县的模式的利弊到底怎样等等，社会认同至今不一，公众的反应也有所差别，这就需要浙江省在后面的政府改革中进一步完善政府绩效评估，并将结果公之于众。

四、对策建议

（一）加强政府管理理念、观念的创新

面对市场经济发展的要求以及我国地方政府管理现状的弱势，地方政府管理改革与创新势在必行，而首要问题是政府管理理念的创新。地方政府管理创新是一个长期而艰巨的工程，是当前全球各国范围内行政改革的趋势，地方政府必须适应新形势下的环境要求，吸收先进管理理念，将地方政府打造成富于时代气息的人民政府。浙江省地方政府首先树立为民理念，摒弃官本位的陈旧意识，树立起民本位的服务意识。其次，要树立法治理念，建设法治政府。建立法治政府是推动政府管理的法治化，是发展市场经济的必然要求。最后，要树立效率理念，建设高效政府。各级政府应加紧职能转变，提高行政效率。

（二）加强服务型政府建设

服务型政府是指以全新的服务理念和价值取向为支撑，努力发挥政府的公共服务功能，从而实现政府与市场之间互动管理的政府管理模式。服务是政府的本质所在，是政府的基本职能之一。上海市政府推出的“政府信息免费服务平台”，值得各地地方政府学习借鉴。浙江省各级地方政府要树立服务观念，将各级政府与企业和非政府组织的关系由从属变为平等，时刻贯穿服务精神于统治和管理的始终，顺应人性的内在要求。只有这样的政府才会赢得公民更多地衷心认同和自觉支持，有利于降低行政成本，也有利于提高政府在公民心目中的声誉和威望。

（三）打破地方保护主义、加强地区联动性

市场是供求关系的总和，是经济发展过程的关键因素。在社会主义市场经济中，市场在资源配置中起着基础性的作用，这就需要一个健康、完善的市场体系。当前，如果要想市场得到良性的可持续发展，浙江省各级地方政府在承担起培育和完善市场体系任务的过程中，须打破地区、部门分割封锁，增强省内各地以及省际之间的联动性，建立一个具有国际意识强烈，现货市场、期货市场、有形市场、无形市场等都具备的市场体系，使市场形成统一、开放、竞争、有序的格局，促进市场规范化运行。

（四）加强改革创新的绩效评估

政府绩效评估是地方政府管理创新研究的新视野，它作为一种非常有用的管理工具，从管理理念、体制、机制以及方式方法等各个层面推进地方政府管理创新。加强地方政府绩效评估，首先，可以确立地方政府分权管理的原则，确认某一行政权力由下级政府行使产生的绩效较高，则应将这一权力划归下级政府。其次，进一步理顺各级政府财政关系。目前的重点和难点是根据地方各级政府的事权，尤其是从省、市级政府中相应下放到县级政府，确保县级政府财权与事权的统一。最后，促进省直接管县的财政体制的探索。浙江省是省直接管县的试点省，通过财政体制的绩效评估，不仅可以突出省直接管县的财政体制的比较优势，而且还有助于省直接管县财政体制的探索和推行。

参考文献：

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On the Reform and Innovation of Local Government Management：A Case Study of ZheJiang Province

GAO Dan-dan
（Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Abstrcr：Through the connotation and content of local government management innovation，summed up the experience of local government management in Zhejiang Province，and analyzed the current problems of local government management in Zhejiang Province. According to the actual situation of reform and development in Zhejiang Province，put forward to the corresponding countermeasures，in order to achieve a reason，the local government management reform should provide some effective and standardized management reference.

Key words：local government；management innovation；Zhejiang Province

［中图分类号］D630.1

［文献标识码］] A

［文章编号］1009- 6566（2016）02- 0010- 04

［收稿日期］2015-12-08

［作者简介］高丹丹（1991—），女，陕西榆林人，延安大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与教育政策。