政府应对公共服务外包失效的合理机制

方芳

（西南政法大学，重庆401120）



政府应对公共服务外包失效的合理机制

方芳

（西南政法大学，重庆401120）

［摘要］公共服务外包实践的失败使人们意识到公共服务外包过程中存在必然的风险，并在一定因素诱发下转为现实的运行困境，对政府、公民和承包商三方带来不利影响。实践中，我国政府对公共服务外包失效后如何平稳地应对外包回归尚未建立合理应对机制，问题重重。要达到外包服务理性回归的目的，必须有组织地对其中的突发事件、公共服务外包项目、利益相关者诉求以及自身的组织危机等进行全方面干预和管理。

［关键词］政府公共服务；合同外包；失效；机制

在民营化走过二十多年后，国内外公共服务外包实践的失败经验使人们意识到公共服务外包存在着必然性风险，学术界和实践者开始对公共服务外包的现实价值有更加理性的认知。系统的认知总是在理论建设之后，公共服务外包的风险防范并未得到实施。当潜在风险转化为现实的运行困境，承包商中途自动回被动退出某一特定公共服务领域时，政府的应对是否完善将决定该外包项目能否理性回归。没有有序的微观应对机制和良善的宏观制度环境，公共服务外包项目的回归将是一场尴尬的谢幕。

一、公共服务外包项目运行失效对利益相关者的影响

公共服务外包项目失效即各利益相关者推动外包的目标无法实现。“在外包、享受、承包公共服务的过程中，政府、公民和承包商都难免由于有限理性以及市场、社会的种种不确定因素而有意无意地使公共服务的提供偏离预期的轨道”[1]，缺乏事前的风险管理，便会导致公共服务外包项目运行失效，政府、公民和承包商三个主要相关者的利益受损。

（一）政府为公共服务低效能“买单”

在合同外包过程中政府需要对合作者的过失或者不可抗力引起的公共服务供给低效能买单。这种损失同时存在于政治和经济两方面。前者主要是指政策失效引发公民对政府的认可以及政治回应性弱化。“在传统权威型治理模式下，公共服务供给体系广受诟病，但是事实表明民众对私人部门服务的期望状态要高于政府部门的期望状态，由此导致民众对政府的容忍度要高于私人部门的容忍度，在市场力量介入公共领域之后，效果一旦不如人意的话，民众的反映和反对呼声往往是强烈的，政府的合法性因此会面临危机。”[2]同时，合同外包可能不仅没有使得政府的工作简化，反而更加复杂了，在政府遇到紧急的政治性任务时，因为外包产生了“权力分享”，服务外包限制了行政官员及时、有效回应上级政府可以直接考察和衡量，并且是上级注意力分配重点的政策偏好。后者损失在于交易成本的模糊性以及政府分析技能的薄弱常引起对服务成本的错误设定或者对利润的过度夸大。公共服务外包没有带来效率和开支缩减，反而加重了政府的财政危机。

（二）公民承担服务低效和公平缺失的结果

首先，公共服务外包在开展过程中难免会遇到不可控因素的干扰，当政府和承包商无法排除这些因素干扰时，势必带来服务质量的低下。公共服务外包过程中的委托代理关系的风险、公共选择理论下政府的“经济人”行为模式、技术的变迁等都会引起公共服务外包的低效能。公共服务外包强调的是一种“市场导向”的理念，错误地把企业和顾客关系运用到公民与政府关系中，导致行政人员将面向大众“公共责任”沦为服务少数顾客的“职业道德”，从而造成公共政策公共性流失的局面。其次，公民这一目标群体还存在异质性，有强弱势群体之分，公共服务外包中的“撇脂”现象，造成了公平等公共价值的危机。

（三）承包商出现财政危机和声誉受损

承包商是倾向自利的理性组织，他们参与公共服务提供的最终目的在于获得经济利益。但在不断变动的市场中，风险和机遇是并存的，承包商若要提供高质量的公共服务，需要具备诸多内外因素，然而同时具备全部优势是很难达到的状态。金融市场动荡、政府朝令夕改的政策、管理技术水平低下等因素都会影响承包商的管理效益，他们可能要承受财政危机。在实践中，承包商利用政府监管的漏洞将短期利益上升为长期利益，把公共产品逐渐转变为私人产品中；因为信息不对称而产生的道德风险和逆向选择等行为都使承包商失信于政府。承包商的寻租行为、社会责任的缺失以及拙劣的管理技能都让承包商陷入声誉危机。

在没有良善运行环境的支持下，承包商的利益诉求与其社会责任无法有效整合，相应的承包商的经济利益和声誉利益无法两全，倾向任何一方的取舍势必造成另一方面的危机。

二、政府应对公共服务外包失效的现实困境

在公共服务外包政策的最初承诺无法实现，市场无法发挥有益作用时，政府必须利用锐利的管制手段迅速进行干预。有效的干预依赖事前完善的风险防范机制和事后有序的应对机制，然而我国公共服务外包实践中，并没有框架型的制度安排来保证公共服务外包项目回归的有序运行。

（一）政府对运行危机的感知过弱

如十堰市在2003年实行的公交车整体外包五年内出现大规模罢工四次，最后在2008年短短3个月内发生了两次才最终被收回。想要逆合同外包顺利平稳地进行就要求政府利益冲突大规模爆发前，迅速采取措施，对可能爆发的危机进行及时、有效的控制。而十堰市的失败教训表明在利益冲突尖锐化之前，政府对公共服务外包过程中的危机感知或者反应过慢。这一方面这与政府的危机意识薄弱有关，另一方面可能在于公共服务外包的沉没成本过大，政府倾向于进行微调而不是彻底的变革。

（二）对承包商的依赖过大致使政府能动性减弱

萨瓦斯指出民营化是否成功关键在于公共服务提供过程中是垄断还是竞争，而不是提供方式是公营还是私营。公共服务外包的成效如何很重要的一点在于是否引入市场竞争机制，良善的市场竞争不仅是外包高效能的保障，而且使政府避免陷入“承包商主导”的被动格局。但是出于公共服务的资产专用性特征以及规模经济的考虑，或者因为竞标程序流于形式以及政府与承包商的“合谋”，往往公共服务的提供者存在单一性或者特定性。在这种情况下，一旦合作者出现过失或消极行为，政府想要替换现有承包商存在事实上的困难。其次，公共服务的特质要求承包商具有相当的内部综合素质和管理能力，按照严格程序挑选出来的承包商在一定时期和范围内缺乏可替代性。最后，合同外包会导致权力分享现象，合同双方互相被套牢，政府容易被“敲竹杠”而导致能动性弱化。

（三）政府行政性特权的使用损害承包商的利益

政府是公共利益的维护者，有权利在公益遭到威胁时单方面解除承包商的资格，并实施临时接管。但是这一特权的行使如同双刃剑，在维护公共利益的同时，也会损害承包商的信赖利益，甚至还会殃及公共利益，特权应该是政府“备而慎用的手段”。公共服务合同外包的具体性质并未被确定，但它具有合同的性质是被认可的，如此便会产生双方的义务、责任问题。公共服务外包运行失效产生的诱因可能具有多重性，政府没有进行具体认定责任方或者处于自身经济和政治考量就单方面解除合同，就损害了承包商的利益。同时公共服务外包合同又具有行政合同的意义，我国行政法对行政合同相对人的司法救济是欠缺的。

（四）对特定公共服务外包项目的全盘否定

我国公共服务外包实践的开始是在地方政府高度热情和盲目跟风下推动的，它的开场没有经过理性的思考，同样没有经过理性思考的是它的回归。政府在民营化改革初期表现出极大热情，积极推进改革，但一旦出现问题，找不到解决方法，就“一刀切”收回国有，因为理论发展往往在实践问题产生之后，地方政府对这种回潮现象原因不了解，导致很多地方政府对民营化改革持否定态度。具体到公共服务外包项目上，当怀疑和否定论日益成为舆论主流的时候，就会产生“倒脏水把婴儿一起倒掉”的现象，不顾危机产生具体原因一律回收，丧失公共服务提供的不仅是犯错的承包商，还有那些符合条件却没有机会参与的潜在承包商。

（五）应对过程中存在不良沟通

信息和沟通问题覆盖政府管理的各个领域中，公共服务外包过程也不例外。在现代，新媒体的出现扩大了公众对政策的参与，当然同时也扩大了信息传播网络的放大效应，消极的信息被放大，而政府的治理绩效被减小，多因素的交互作用产生非寻常的影响，侵蚀政府的合法性。这可能来自于公众的认识盲区，也可能来自于政府执行过程的模糊性。政府如果不能把握社会舆论的主导权，真诚地与社会对话，对网络舆论作出快速的反应，非理性的消极信息对政策合法性以及政府组织合法性的冲击将会是难以弥补的。

三、政府应对公共服务外包失效的合理机制

一项失效的公共政策的正确应对不仅涉及政策本身的“去留”，同时还有目标群体的利益等多方面的影响，政府必须有组织有计划地对其中的突发事件、公共服务外包项目、利益相关者以及自身的组织危机等进行全方面干预和管理。

（一）处理公共服务外包过程中产生的突发性事件

经济学家赫希曼认为，当经营者的产品或服务难以令人满意时，消费者或会员有权以呼吁——“抗议的形式表达不满情绪”，这种呼吁在现实中表现就是个人的投诉，也可以是为克服人微言轻而采取的团体诉求方式，这种诉求方式最直接的体现就是发生罢工、游行等对抗性表达行为。公共服务的一项特性就是公共性，全社会的公民都直接或间接地受公共服务的影响。在这个过程中，政府的干预越早越好，因为当人们聚集在一起的时候，会产生聚群效应，参与者受理性支配的程度会减弱，同时更多地“无直接利益冲突者”会加入其中，危机的蔓延效应会引发连带性危机。对类似突发事件的处理要求政府及时、有效地控制事态的发展，主要有两方面要求：第一，畅通利益表达渠道。没有完善的利益表达机制是引发突发性群体事件的基本原因之一，政府应该快速建立起临时利益表达渠道。第二，将冲突在源头阻断，防止“发酵”，要及时控制和引导舆论，努力抢占先机，赢得主动。

（二）政府快速干预公共服务的提供

作为生活必需品，公共服务不能简单像其他事件一样能够通过停止活动达到消除冲突的目的。在政府决定某项特定公共服务的外包回归与否之前，政府要保证公共服务持续有序地被提供。在这个过程中，区分不同的情况，政府有不同的选择。

1.存在具备资格的潜在承包商时，可以由候补的承包商或者其他潜在承包商承接公共服务的提供，其中还包括政府本身。在纽约市政府雇佣了四个承包商提供控制服务，另外还雇佣了一个公司提供紧急或不测实践的服务，如果动用他们，其报酬会略高一点。在广州的环卫服务外包出现危机时，某些地区的政府也同样雇佣临时性环卫队伍。另一种情况下，如果对承包商的资质要求不高，可以进行简单的招标过程，挑选临时性的承包商。

2.如果承包商的可替代性过低，政府可以对该承包商进行直接管制，介入承包商的内部管理过程，强制要求承包商改变策略。“2001年4月，美国联邦能源管制委员会采取强制措施制止了加州电价的急剧上升，并通过控制发电厂抑制了市场操纵力。”[3]

（三）区分具体情境处理各利益相关者的诉求

公共服务外包产生危机的根本性原因在于多元利益格局之下的利益博弈，合理对待各利益相关者的诉求对平稳度过危机至关重要。这里涉及的利益相关者主要是：公民和承包商。

1．政府应快速利用谈判、隔离、分化等预控措施，对公众进行说服和劝解，阻断冲突，控制公众的对抗性行为进一步扩大。其次建立公正、有效地协商和谈判机制，了解公众的诉求，及时进行调解。如果公共服务外包的实践切实破坏了公共价值，事实上损害了公众的利益，政府应该按照法律规定对他们进行补偿。另一方面，公民本身可能是引发项目失效的责任者，他们同样需要承担责任。公民可能只因自身的偏见而对公共服务外包持不赞成态度或他们的过激行为对公共利益造成损害，此时政府同样需追究部分公众的责任，让他们分担相应的行为成本。

2．公共服务外包合同明显具有行政合同的属性，一方主体是政府，合同双方的权力义务不对等，政府享有对合同履行、变更或解除的优益权，但是合同被迫需要解除时，应明确合同双方各自的过错以认定违约责任。第一，承包商如果没有按照外包合同条款的规定适当地履行合同，随意变更、解除或终止合同，给公共利益造成损害的，也应当承担违约责任。第二，在外包合同履行过程中，行政机关根据公共利益或情势变更的需要，需单方变更或解除合同的，对这一特权的行使有义务给予对方补偿。如果因为行政机关的过错给相对人的权利造成损害的，同样要予以赔偿。政府不遵守法律规定，任意行使特权损害行政相对人的利益，只会造成承包商对政府的不信任，打击民间资本参与公共服务提供的热情。

3.做好媒体沟通，解除组织形象危机。有效的沟通机制能够发挥十分重要的作用，可以及时控制事态的发展。当冲突尖锐化后，政府应快速建立应对联盟，寻求第三方的支持，大众媒体就是很重要的联盟对象。媒介往往有“扩音”作用。这种“扩音”作用使冲突事件的影响力迅速扩大，甚至会造成“滚雪球”效应或“多米诺骨牌”效应，从而给组织形象造成严重损害。”［4］如果政府不对媒体进行控制和引导，占据信息发布的主动地位，媒体的选择性报道会形成倒逼机制，使政府主导型的应急节奏和部署被打破。政府应尽快澄清谣言和负面报道，以防止二次伤害，并要及时将处理方式告知媒体，以取得媒体与公众的信任。

4.为原外包的公共服务确定新供给方式。失效的公共服务外包项目根据不同的情境可以有三种走向：第一，当公共服务的特性要求或缺乏符合资质的承包商时，彻底“回收”由政府直接提供。政府应重新进行可行性研究，正确认识特定公共服务的资产专用性、交易频率和不确定性等其他指标，确定其交易成本。资产专用性越高、交易频率越高、不确定性越大的公共服务的交易成本越大，越不易找到合适的承包商，无法保障市场竞争，这样的公共服务政府应直接“回收”。

第二，当危机产生的原因是合同管理机制、监督机制和激励约束机制等技术操作层面的问题，可以维持与原定承包商的合作关系，重新签订合同。这要求政府规范合同的具体内容，保障合同的完备性；合理设计和运行良好的监督机制；尽力实现政府在公共服务的多重角色，促使承包商努力生产，同时利用有效的约束机制，避免承包商的代理风险。

第三，重新招标更换承包商。当危机的产生责任在于现有承包商，或者招标过程中存在腐败现象时，政府应重新实施公平的招标，更换承包商。现有承包商不具备必要的内部管理技能和操作技术等合格提供者的资质，或者承包商缺乏必要的社会责任意识，无法提供高效、公平的公共服务时，政府应行使解除权，取消其资格。如果政府与承包商在招标过程“合谋”，缺乏必要的程序公正，损害了其他竞标者的利益时，也应该重新进行招标，确保程序公正，进而选择实际优秀的承包商。没有程序的公正，政府的信用必有质疑，阻碍民间资本进入公共服务领域。

结语

政府是公共服务的天然提供者，公共服务外包并不意味着政府责任的卸载，政府的责任不仅在于公共服务外包实施过程中，在其失效时，政府是承担责任的主体。政府对失效外包服务的出路选择应是一个理性决策的过程，不能“一杆子打死”，不同情境下的利益相关者诉求各不相同，公共服务外包的出路也不尽相同，政府应理性分析，客观地对待逆向公共服务外包地选择，防止公共服务外包实践的尴尬收场。

参考文献：

［1］刘白雪.公共服务合同外包存在的风险及其控制机制研究［J］.决策与信息，2010，（3）.

［2］詹国彬.公共服务合同外包的理论逻辑与风险控制［J］.经济社会体制比较，2011，（5）:153.

［3］威廉姆.L.马赛.市场化与管制——加州危机之后美国电力改革［J］.中国电力企业管理，2002，（3）:25.

［4］何丹妮.政府危机形象修复策略和媒体效能研究［D］.西南政法大学，2011.12.

［中图分类号］D63-3

［文献标识码］A

［文章编号］1009- 6566（2016）02- 0014- 04

［收稿日期］2015-12-15

［作者简介］方芳（1990—），女，浙江平湖人，西南政法大学政治与公共管理学院公共管理硕士研究生，研究方向为政府购买公共服务。