城市社区建设面临的现实困境与解决路径

朱红梅

（南京工业大学，江苏　南京211816）



城市社区建设面临的现实困境与解决路径

朱红梅

（南京工业大学，江苏南京211816）

［摘要］党的十八届五中全会明确提出要推进社会治理精细化，构建公民共建共享的社会治理格局。社区作为社会治理的最基本元素，在经济社会发展中发挥着调节社会矛盾和抑制社会风险的重要功能。但在经济发展新常态下，社区建设与社会治理精细化仍存在较大的差距。社区发展水平滞后，政社关系还未理顺，行政化色彩浓厚等问题依然严峻。本文基于城市社区建设在推进城市治理精细化中的重要主体和价值功能，分析城市社区建设在基层管理和社会公共服务中面临的问题，提出相应对策，以促进城市社区建设与创新发展。

［关键词］城市社区；社会治理；困境；路径

一、社区在城市社会治理中的现实基础和重要功能

（一）社区建设有助于推进城市社区建设的新常态发展

党的十八届三中全会提出“将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标。随后的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出将建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。因此，在依法治国和依宪治国的前提下推进国家治理体系和治理能力现代化成为我国政治的新常态。城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中所有人的管理和服务的问题，社区建设就显得尤为重要。

（二）社区建设有利于社会治理重心下移与变革创新

近现代的理论和实践表明，政府的能力是有限的，为了弥补政府的缺陷，必须进行多元治理。让社会来治理社会能够治理的事务，培养社会自治能力。社会治理的主体是政府、社会组织和人民。政府在社会治理中发挥主导作用，但单靠政府绝不可能完成社会治理，各类社会组织也是不可或缺的，公众参与更是社会治理的基础力量。

（三）加强社区建设有利于实现社会治理“网格化”管理

信息社会、网络社会、舆情社会是现代社会的常态，给社会治理带来了新的挑战。社会的网络结构(信息网络、服务网络、防控网络等)、群体性活动的敏感与多发、个体需求种类的多样化与层次的复杂化，对社会治理提出了新的挑战。基层社会民主化进程的推进、基层社会治理实践的蓬勃发展、党的十八大对社会治理创新提供的新的制度安排和政策供给，为社会治理创新带来了新的机遇。社会治理的新要求、新挑战、新机遇，呼唤社区社会治理的新范式［1］。社区网格化管理是以基层网格为管理单元、以新型社区为主要载体、以信息化手段为支撑，紧密结合基层党组织建设与基层社会管理服务体系的创新。

二、城市社区建设面临的现实路径与困境

我国城市社区建设在党中央的高度重视、各地党委政府的积极工作下，已经取得了一定的成绩和发展，比较有效地解决了传统“单位制”社会管理体系解体后引发的诸多社会问题。但是社区建设中还存在一些问题，这些问题主要表现在以下几方面。

（一）城市社区建设与发展不平衡

第一，由于全国各地区经济发展不平衡，导致城市社区建设的水平不一致。有的地区社区建设成效显著，而有的地区社区建设工作发展缓慢，一些社区的基础设施简陋，有的甚至连社区居委会的办公用房都没有落实；第二，基层政府的管理服务差距较大，如南京市瑞金新村的社区管理秩序较好，居民有很好的居住体验，而另一些老旧社区的居民因为管理不当，居民的生活满意度不高；第三，社区的传统文化与现代生活也存在冲突。随着社会的发展，居民的生活水平不断提高，对生活设施的需求日益增加，有的地方不断拓展和丰富社区建设的内涵和外延，而有的地方重规模扩张、轻功能完善，并未按居民需求提升社区的配套设施水平，造成资源不匹配，居民问题得不到解决；第四，社区的自治与管理水平不平衡，社区管理人员的专业性水平与社区建设水平不匹配。调研时发现，社区干部数量不足，年龄仍偏大，文化水平偏低，大部分社区干部的初级学历为高中，最高学历为大专，缺乏社会工作的专业知识和技能。性别结构不合理，女性比例偏高，不利于社区工作的开展。近年来，全国各类高校社会工作专业有了快速发展，在校和应届毕业生很多，但由于社会工作的待遇、职业前景、社会地位等因素，大多数社会专业学生没有从事专业相关工作，据调查，2012年深圳市社工流失率达到18.1%［2］。我国社会工作人才总量不足与社会工作任务日益繁重存在着明显不平衡。

（二）行政化色彩依然浓厚、政社互动机制有待完善

近年来，政府职能正发生着积极的转变，但政社不分、忽视社会公共事业发展的“强政府”特征依然存在。目前还有不少政府机关对社会治理的多元主体认识不到位，认为社会管理的主体是政府，其他社会组织、社会成员都是被管理的对象，在社区建设中也不例外。比如一些基层、政府工作进社区成了大包大揽的行为，这在一定程度上制约了基层组织作用的发挥，致使基层公共资源不能有效整合，造成经费开支变大，机构臃肿。并主张对其他社会组织、社会成员采取严厉措施、严管重罚的管理方式，其结果往往是“治标不治本”，在一定程度上导致政府与民众背离、干群关系紧张，政府公信力下降，不利于推动社区建设。

（三）社区建设民主化、法治化有待加强

党的十八届四中全会提出：“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务各方面的法律法规。”民主和法治是推动社会治理的制度保障和有效途径。但在基层社会治理还面临着法律制度不健全，法律主体抽象，法律法规无细则、不能有效解决社会问题，民主和法治无法切实落实的情况。就法规制度而言，表现出诸多不完善的问题，如在基层选举中，依然存在着选举机制不完善，对选举的公平性透明性的行为不做刚性约束；民主管理中，辖区事务公开未有效落实；民主监督中，基层组织监督流于形式，问责制度难以实施。

（四）物业管理混乱，问题频发

城市社区的商品化住宅让居民更关注自己住房的价值和生活环境质量的提升。但由开发商建立的物业管理，由于自身定位和服务水平等原因，经常出现物业与居委会之间的推诿扯皮，并与居民产生冲突，存在社会稳定隐患。一些社区居委会承担小区物业代管职能，业主委员会迟迟成立不起来，物业管理混乱，引起居民不满的事情时有发生。

如今社区的私搭乱建、乱贴小广告、楼道堆物等严重影响了居民正常生活，破坏了小区环境，带来安全隐患。对于此类问题，居民反应强烈，但往往无济于事。而居委会忙于上级布置的事务，无暇关注居民的多元需求。

三、城市社区建设中的国内外典型经验借鉴

南京市瑞金新村社区首创的“7+1社会矛盾调解工作法”增强了社区维护社会稳定工作的主动性、创造性，从民生的视角处理问题，以法为据、以理服人、以情感人，全面提升了管理服务社会、协调利益关系、化解矛盾纠纷的能力和水平。“7+1”即由社区党委、居委会、民警、职能部门、业主委员会（或居民代表）、物业（或社会组织、辖区单位）、律师顾问团及矛盾主体参与的社区大调解。其工作流程如下：矛盾产生→矛盾受理→上门调查→社区综治办初次调解→调解不成功提交社区矛盾分析会→进入“7+1”社会矛盾调解法流程→走访职能部门→走访居民或单位→邀请社区法律顾问（社区志愿者）介入→召开“7+1”会议。通过广泛吸纳社区内外的管理力量和管理资源，搭建了多元化的社会支持网络和社区不稳定因素经常性摸排机制，极大提高了社区管理能力。同时，借助规范化的矛盾调解程序，较好地行使了社区作为社会管理的“缓冲带”作用，使大量的民间纠纷和居民不满情绪在缓冲区得到快速、充分排解，有效预防了矛盾的激化和群体化，实现了矛盾最小化和社区稳定最大化。特别是瑞金社区聘请社区法律顾问参与矛盾调处的做法，发挥了依法规范引导调处行为的特殊作用和优势，形成矛盾主体依法维权的疏导机制，值得其他社区借鉴。

武汉市百步亭社区旨在打造武汉特色幸福社区，为推进服务体系建设，创新社区服务格局，采取以下几种方式：一是推进社区公共服务全覆盖。市、区各部门依托社区服务中心（站），将公共服务延伸到社区，直接惠及全体居民。二是完善社区便民利民服务网络。全市建成便民利民服务网点6万多个，形成“10分钟便利生活服务圈”。建成居家养老服务中心（站）296家，在1117个社区增设养老服务窗口，同时建设社区养老院，实现中心社区全覆盖，重点满足普通失能和失智老人的服务需求。为65岁以上老年人免费发放“一键通”服务终端22万余部，提供基本服务320余万人次。三是发展社区志愿互助服务。全市建立159个社区志愿者服务中心、1242个服务站、5862支服务队，社区志愿者人数达到123万人，占全市人口的12%［3］。百步亭社区成为全国社区志愿服务的排头兵。志愿者和志愿服务是社区建设不可缺少的一部分，有利于推动社区队伍建设，帮助解决家庭邻里间的烦事难事，成为社区居委会和居民之间的“桥梁”。

英国社区治理十分具有借鉴意义，英国社区治理有三点基本特征，一是社会主体具有多元化的特征，正因为多元化的主体服务，可以满足不同诉求的社区居民的要求，从而极大地提升社区服务效率。严格区分政府和社会的功能，政府主要为社区提供必要的资金支持并监督社区自治过程。二是在社区治理中鼓励社会企业的发展。第三，在社区治理中引进市场化［4］。政府作为监督者和指导者，参与制定公共服务目标、确定操作标准，并规划公共政策，督促非政府组织和私营机构等其他部门有效规范地参与社区治理。

四、提升城市社区建设现代化水平的对策

和谐是理想社区的状态，在社区建设中应当贯彻“党的领导，政府负责，公共参与，社会认同，依法保障”的原则，坚持党和政府的领导，依法治理社区，利用社区资源，依附社区广大群众，推进社区政治、经济、文化、环境的健康发展，从而不断提高社区居民的生活质量和生活水平，为全面达到小康创造有利的条件。建设和谐社区应做到如下几点：

（一）构筑多元主体共建共治社区建设框架

近年来，部分省、市、自治区按照集中实用、功能齐全、方便居民的原则，积极推进社区综合服务中心（站）建设。按照“贴近实际、贴近居民、贴近需求”的要求，建立和完善城镇社区“6+X”或“7+X”的一站式综合服务，方便社区居民生产生活。

依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，社区实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。社区建设既是自治过程，也是法治过程。地方和基层政府要依法把本该属于居民的权利还给居民，指导居民用好法律，在法律的框架内自治［5］。社区机制有发展的过程，它需要个人坚守对集体的责任、完善的制度和健全的机构。每个人坚守社会规范，做好生活的点滴小事，才能逐渐把社会和国家的大事做好，这也是基层社会治理创新的真谛。

还要构建完善社区的公共服务体系，合理配置社区公共服务设施；建立弱势群体的社会救助体系；建立社区突发事件的快速应急体系，增强“社区减灾”能力；健全社区日常公共服务的网络，根据社区居民需求大力扩展公共服务的范围，提升公共服务的供给能力。

（二）探索社区管理新的运行机制，推进政社互动

社区建设要重点加强政社合作，重点推动政社互动，从单纯重视党委政府作用向党委政府与社会多元主体协同治理转变，尤其注重社区居民自治，既发挥好党委和政府的引导作用，也要增强社区居民自治能力，同时重视和鼓励、支持社会各方面力量的参与，使社区治理各主体之间进行有效互动。

江苏省内各地努力探索地方治理体系能力现代化的路径，构建新的“政社关系”。南京市在全市215个社区实现了城乡社区居民委员会无候选人一次性直选，选举数量达到总数的30%以上；宿迁等地建立了“民主决策日”制度［6］；这些措施进一步规范政府和社区的自治行为，形成一种新模式—“政社互动”。

（三）加快政府改革，理顺街道社区关系

建立街道、社区权责清单，明确职能划分，规范事权下放等；理顺社区综合党委、工作站、居委会三者职能，强化社区综合党委的核心作用，强化居委会的自治作用；理顺社区与物业公司的关系，逐步转变社区对代管小区的物业管理职能，探索成立业主委员会、业委会协会。

理顺街道与社区的关系需要以更开阔的视野把地方公共事务拓展到地方政府与其他纵向的政府间关系、政府与企业部门、社会部门及居民之间的关系，把由单一地方政府铸就的舞台变成地方政府与企业、社会组织和居民的公共舞台，在这个过程中，政府将由生产者、主导者逐步变为协调者和助推者，由掌舵者逐步变为服务者。

（四）加强社区工作者的专业化建设

要按照职业化、年轻化、知识化、专业化要求加强社区工作者队伍建设。各区县可以根据自己实际情况制定符合实际需要的社区工作者的详细规定。凡是正式纳入聘用管理范围的社区工作者，享受相应的薪酬福利待遇。如何通过制度创新留人，是社区建设的重要环节。要加大社区管理、社会福利、社会救助、社会慈善、残障康复、优抚安置、青少年服务等社会工作领域的专业人才培养。推动社区工作者向职业化、专业化发展，大力培育专业化队伍。

（五）增强社区居民参与意识，提高公众参与率

第一，发展社区文化。社区文化具有增强社区内的人际沟通的功能，能产生强大的凝聚力，培养和激发社区居民的群体意识。社区居委会组织应当有意识地利用重大节假日，组织本社区居民开展丰富多彩的社区活动，发展社区文化，使居民形成共同的社区意识。建设成立完整的表达诉求、调解矛盾、保障居民权利和利益的有效机制。如无锡市惠山区建立的排查联动、矛盾联调、信访联接、治安联防、问题联排、纠纷联调、平安联创、工作联动的“八联工作机制”，实现了一个机制统揽、一个平台运行的机制模式［7］。社区居民对这类切实服务居民的举措表示高度的认同。

第二，拓宽参与渠道。创造各种有利条件激发居民政治参与和决策参与的热情。努力寻找适合本社区的参与和解决问题渠道。通过民主选举产生代表民意的社区居委会成员、社区代表大会代表、议事委员会委员等；不断完善社区居民民主决策机制、社务公开机制、听证制度、民主评议制度、民主协商制度和民意考核奖惩制度，使社区治理充分反映居民意愿。

参考文献：

［1］余华.社区网格化管理范式的演进与创新略探［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2014，（03）.

［2］吕绍刚，史维.深圳社工为什么留不住［N］.人民日报，2013-2-27 （8）.

［3］王杰秀，何立军.社区治理创新的“武汉经验”——武汉市社区治理创新调研报告［J］.中国民政，2015，（1）.

［4］阎耀军，李佳佳.英国政府社区治理政策与实践及对我国的启示［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2014，（8）.

［5］推进“十三五时期”社区建设的三个着力点［EB/OL］.光明网，http: //theory.gmw.cn/2015-02/27/content_14931114.htm

［6］江苏省民政厅基层政权和社区建设司.坚持“政社互动”、“三社联动”全面提升社区服务管理水平［EB/OL］.江苏省民政厅2012-12-13.http：//mzzt.ca.gov.cn/article/qgsq/dbfy/201212/20121202739. shtml

［7］新华日报.大力实施社会管理创新工程，在促进社会和谐上走在前列——新华日报[EB/OL]，http://xh.xhby.net/mp2/html/2011-05/ 30/content_370456.htm

［中图分类号］D638

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0022-04

［基金项目］本文系国家社科基金重点项目“志愿服务参与应急管理研究”（15AGL020)与江苏省社会科学基金研究项目“加强江苏社会组织建设研究”（13WTB026）的阶段性成果。

［收稿日期］2015-12-31

［作者简介］朱红梅（1991—），女，江苏徐州人，南京工业大学行政管理专业硕士研究生，研究方向为社会组织与社区治理。