浅析新常态下国土资源执法监管新格局

◎ 谷书景 王新立



浅析新常态下国土资源执法监管新格局

◎ 谷书景 王新立

全面推进“五个国土”建设，进一步加强和改进全省国土资源系统自身建设，是当前乃至今后一个时期全省国土资源工作的重点任务。面对复杂形势和经济新常态的要求，国土资源执法监察工作必须在深化体制机制、完善制度建设、提升执法理念、加快推进法治国土建设中坚持把保护资源作为履职尽责的首要任务，努力打造执法严明、勤政廉洁、敢于担当的国土资源执法监察队伍。

一、国土资源执法监察工作面临的新形势

（一）经济发展新常态提出新考验。当前，我国经济发展由资源消耗型的粗放增长向提质增效型的内涵增长转变，国土资源作为促转型、调结构的重要物质基础和保障，供需矛盾在一定程度上得到缓解，违法违规的内在冲动在一定程度上得到遏制，但保护国土资源、维护群众权益的任务会更加繁重。一是违法用地态势有所缓解，违法用地用途有所改变。随着全省经济发展增速换挡、结构调整、动力转换等问题逐步解决，用地供需矛盾有所缓解，违法用地态势有所缓解，但电商、物流、光伏、风力发电、养老、旅游观光等新业态带来的新兴产业用地需求在逐步释放，基础设施用地和生活性、生态性用地呈现增长态势，农村宅基地等长期存在的问题还没有得到有效解决。二是一些地方对扩大增量供应仍有较强烈的依赖需求，维护群众合法权益的任务更加繁重。国土资源供应更加重视存量挖潜，更加重视优化增量供应的方向。但是，以供应引导需求的疏导机制尚未完全建立，盘活存量面临的难题较多，新增建设用地仍依赖增量供应，而群众对征占集体土地的收益预期越来越高，维权意识越来越强，不可避免地存在矛盾和冲突，维护群众合法权益的难度加大。三是行政权力对国土资源配置的干预依然存在，违法会变得更加隐蔽。一些地方发展经济仍习惯于用行政权力干预国土资源配置，不仅没有将监管的主体责任落实到位，甚至支持、默许、纵容违法违规行为；甚至个别地方将执法监管视为经济发展的对立面，对国土资源执法监管不够支持，有的甚至干预，加大了对违法违规行为的查处难度。

（二）外部监督强化提出新要求。近年来，全省各市县和各级国土资源部门均经历了例行督察、审计检查、司法监督、党内巡察等专项监督检查工作，对国土资源执法监管工作的要求进一步提高。同时，人大监督、民主监督、行政监督、社会监督、舆论监督等对国土资源执法监管工作寄予希望的同时，也带来更大压力。但在执法监管工作中，原来一直存在的“制止难、执行难”等问题还没有得到很好解决，再加上执法队伍的思想素质、业务能力急需提高，执法装备相对落后，执法人员出现精神恐慌、精神疲弱、能力恐慌、懒政怠政等问题，失职、渎职风险进一步加大。基层国土资源部门大多忙于事务性问题处理，对复杂问题的把握能力和从更高层面处理问题能力还需要进一步加强。个别地方国土部门出现无人愿意从事国土资源执法工作的情况。

（三）法治国土建设提出新问题。一要减少程序性违法，处理好“放”与“管”的关系，研究如何把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来，有效减少程序性违法。要打破通过“刮风式”“运动式”执法破解难题的局面，探索建立执法监管长效机制。二要关注法治国土建设中出现的新问题。牢固树立底线思维和风险意识，密切关注改革中出现的新问题，不断创新手段和方式，强化日常监管，及时防范和化解各类风险。三要发挥执法监察的反馈功能。发挥好执法监察的分析反馈功能，对个案背后的问题进行梳理分析，提出完善法律制度的建议，推动从法律层面破解执法监察难题，为国土资源依法执法、刚性执法、公正执法提供强有力的支撑和依据。

二、国土资源执法监察工作出现的新变化

（一）用地需求领域发生变化和土地利用总体规划不衔接出现违法用地的新变化。随着国家重大经济战略、省重点发展区域的调整和部署，电商、物流、光伏、风力发电等新业态发展，以及环保政策的调整带来生活性、生态性、基础设施用地显化，对土地利用总体规划的实施提出新的变化和要求。但在当前尚未完成永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善之时，保障用地的难度很大。在经济下行压力持续加大的情况下，地方政府行政权力干预国土资源配置的情况较为突出，甚至支持、默许、纵容违法行为发生。同时，在原来城镇化和农村社区建设理念指导下，当前土地利用总体规划对农村宅基地需求保障极为有限，出现农村宅基地违法的高发态势，制止和查处的难度很大。

（二）受经济下行压力的影响，批而未征、征而未供、供而未用、土地闲置问题突出。受当前经济下行压力的影响，地方政府、企业“钱袋子”紧张，资金链断裂，特别是靠银行贷款和民间融资支撑发展的企业，面临生存与发展的挑战，日常运行压力增大，导致已经国务院或省政府批复的建设用地，因无力支付群众的征地补偿款，造成批而未征；已经完成征收的土地，在招标、拍卖、挂牌出让时，经常出现无企业参与的尴尬局面，多次出现流拍。这类问题造成的违法用地有三种情况：一是往年已经批复的建设用地，在没有完成供地环节手续的情况下，已经开工建设，甚至已建成投产，但由于无钱缴纳出让金，用地手续无法完善，造成未供即用；二是近两年批复的建设用地，由于受经济大环境的影响，多市县的建设用地供不出去，企业想要地，政府想给地，就是没有足够的资金缴纳出让金，造成土地闲置；三是已经供应出去的国有建设用地或存量建设用地，由于缺少资金，造成停工或闲置。这些问题都给批后监管带来很大难度。

（三）公正文明执法的内在要求给发挥国土资源整体管控能力带来新变化。公正文明执法的内在要求，从单一注重法律效果逐步转向法律效果和社会效果并重，从单一管制转向监管与服务并重。国土资源执法监管需要发挥整体管控能力，跳出重审批轻监管，就执法论执法的老思路，发挥“批、供、用、补、查”整体监管效应，实现事前、事中、事后联合监管，实现执法关口前移，对合法用地注重服务，对合理合情用地加强疏导，对违法违规用地强化查处。

三、构建新常态下国土资源执法监察工作的新格局

（一）在执法机制上，更加注重前端解决和发挥执法反馈功能 。一是注重整体功能的发挥。国土资源主管部门作为行政执法部门，要跳出重审批轻监管、就执法说执法、执法部门唱“独角戏”的老路，要突出“大执法”，发挥“批、供、用、补、查”的整体执法监管效应，做到事前、事中、事后联合监管，共同构筑守护国土资源的坚强堡垒。二是注重前端解决违法问题。关口前移至国土资源规划、审批、开发、利用等各个前端业务环节，完善制度、加强服务、改进管理，既为经济社会发展提供强有力的用地保障，又有效疏导，从源头上解决“程序性违法”。三是注重发挥执法的反馈功能。由个案查处向分析反馈延伸，注重剖析违法违规案件，在查处违法案件中及时查找管理和制度上的不足等深层次原因，变被动堵截为主动预防和疏导，探索建立执法监管长效机制。

（二）在执法方式上，更加注重日常执法监管，实现“发现在初始、解决在萌芽”。一是从“刮风式”“运动式”执法向强化日常执法监管转变。国土资源违法特别是土地违法，一旦形成违法事实，整改难度极大，实施“刮风式“”运动式”执法，集中打击，治理的经济成本和社会成本高。强化日常执法监管，加大巡查发现、制止、查处违法行为的力度，既能降低执法成本和难度，又能有效化解集中打击可能导致的严重对立等，有利于增进社会和谐稳定。二是从重事后查处向重事前防范和疏导转变。年度卫片检查、案件查处等手段多为“过去完成时”的事后查处，整改查处难度大，行政执法成本高，社会财富损失大。从重事后查处转变为重事前防范、事中制止，可以有效降低执法成本和难度，将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”。

（三）在责任落实上，更加注重建立完善共同责任机制。

一是建立完善科学的执法评价机制。完善对市县国土资源部门执法监察工作进行的考核评价，增加早发现、早制止、早查处所占的权重，形成正确的导向，提升执法监管效能。二是加大对市县国土资源部门督察力度。把权力和责任放下去，层层传导压力，将遏制违法违规行为的主体责任层层分解和落实，把服务和监管抓起来，加强跟踪督促和指导，把各项制度规定落实到位，有效遏制和减少违法违规行为。三是建立和完善部门协同、多方联动的国土资源执法监管共同责任机制。明确公、检、法、发改、规划、环保等部门监管责任，做到责任明确、制止有力、运行规范。（作者单位：河南省国土资源执法监察总队）