法治新常态下国家赔偿法的发展趋势

张晋芳

（山西广播电视大学长治分校，山西 长治　046011）

法治新常态下国家赔偿法的发展趋势

张晋芳

（山西广播电视大学长治分校，山西 长治046011）

国家赔偿法在人权保障事业中担当着非常重要的角色。法治新常态下，国家赔偿法理当迎接立法和司法实践中的挑战和机遇，科学理顺立法体例、逐步将国家赔偿范围拓宽至所有因公务侵权行为导致的损害赔偿，进而创新赔偿程序、积极探索赔偿救济程序，这是国家赔偿法在法治新常态下发展的必然趋势。

法治新常态；国家赔偿范围；赔偿程序

2014年，习总书记首次提出“四个全面”的论述①，其中之一便是“全面推进依法治国”，这标志着法治已经成为中国治理国家的基本方式，这就是与经济新常态相呼应的法治新常态。法治新常态要求建立能够保障公民各项权利平等的社会主义法治体系，这一全新的法治体系突出强调人权的立法保障和司法保障。国家赔偿法作为我国人权保障事业发展中一部具有里程碑意义的法律，当仁不让应积极适应新常态、谋求新发展，实现科学立法和公正司法。

一、国家赔偿法立法历程与人权保障

回顾我国国家赔偿法二十年的发展历史，用一句“千呼万唤始出来”未为不妥。众所周知，我国早在1954宪法中就规定了国家工作人员给当事人造成损害应该赔偿，之后的75宪法、78宪法和82宪法都有此规定，而国家赔偿法以法律的形式正式确定下来，却是在40年后的1994年。［1］

从西方异国引进的国家赔偿法遭遇了本土化的艰难，这里可以分两个阶段来看。第一阶段从1995年至2010年的15年间，因在实施效果上与该法的立法精神和民众期许相差较远，加之湖北佘祥林案、陕西麻旦旦案及央视前主持人周旭华案等这些轰动全国的国家赔偿案件的出现，在狱中被无辜关押11年的湖北佘祥林只获得违法限制人身自由9000多天的赔偿；陕西的麻旦旦500万元的精神损害赔偿请求被国家赔偿法拒之门外；周旭华案根本无法列入国家赔偿。由此，国家赔偿法一度被冠以“三少一多”的“国家不赔法”。第二阶段是从2010年至今的6年间。针对第一阶段的诸多问题，在各界人士的强烈呼吁下，全国人大常委会于2010年对该法进行了全方位修改，将赔偿确认程序和决定程序加以合并，引入精神损害赔偿，进一步畅通了国家赔偿救济渠道。该法修改后的几天之内，赵作海案得以昭雪，赵作海本人获得包含精神损害赔偿在内的65万元国家赔偿。毋庸置疑，这次修改在保障人权事业上又进了一步。2014年内蒙古呼格吉勒图案再审，判决1996年被判死刑的呼格吉勒图无罪 （案件实情是：2006年因为真凶赵志红的落网，该案被确定为冤案），其家属随后得到200余万元的国家赔偿；而21年前被判死刑的聂树斌案的错案追究还在法律诉讼进行中。这两个案件在错案追究道路上经历时间之长，足以看出现行国家赔偿法维护公民权益之难。

二、法治新常态下国家赔偿法面临的挑战

今年是“全面推进依法治国”第二年，回顾国家赔偿法20年的实施历程，不难发现，该法在很多方面与法治新常态所要求的立法、司法现代化目标存在差距。

（一）国家赔偿法立法体例编排不科学

现行《国家赔偿法》从体例编排上看，除去第一章的总则部分和第六章附则部分外，主体部分第二章至第五章依次为“行政赔偿”“刑事赔偿”“赔偿方式和计算标准”“其他规定”。看似该法只规范行政赔偿和司法赔偿，但其实不然。第五章“其他规定”第38条规定，在民事诉讼活动、行政诉讼活动中，因为违法采取了妨碍诉讼的强制措施以及保全措施，裁定、判决和其他生效法律文书执行存在错误，由此造成他人人身和财产损害的，受害人可提起国家赔偿。毫无疑问，国家赔偿法承认上述三类赔偿形式，但在体例编排上又将其排除在第二章和第三章之外，与“诉讼时效和诉讼中止”和“涉外赔偿”并列在“其他规定”专章中，这样的体系编排显然不够严谨，容易引人误解，违背立法现代化的价值取向。

（二）国家赔偿范围尚有局限性

与民法对公民权利保护采用一般允许原则不同，作为公法的国家赔偿法采用一般禁止原则，即凡是法律没有规定国家赔偿的公务侵权行为都不承担赔偿责任。［2］国家赔偿法对赔偿范围采取的是有限列举的立法方式，对公务侵权行为采取有限赔偿原则。在赔偿范围上将抽象行政行为侵权、不作为的侵权行为、公共设施侵权行为及刑事诉讼程序合法、结果错误的侵权行为排除在外。此外，侵权机关承担的责任范围也仅限于直接损害［3］，如念斌赔偿案中，法院赔偿委员会对于念斌姐姐8年的申冤费用和相关损失均不予支持。可见在现行的立法框架和司法实务框架下，国家赔偿法对受害公民权益的保护还很有限。

（三）国家赔偿程序的设置存在诸多不合理之处

1.赔偿委员会设置不合理

法院内部设置赔偿委员会，当赔偿义务人是法院的时候，法院既是侵权人，又是法官。这显然与法院独立性原则相违背，对当事的另一方——被侵权人也是不公平的。

2.决定程序使得司法赔偿案件的公正性饱受质疑

根据国家赔偿法规定，赔偿委员会有权对国家赔偿案件作出决定，当事人可据此获得国家赔偿。而在司法实务中，这种决定程序不公开、不辩论、一裁终局，既非行政程序，又不属诉讼程序，不伦不类，当事人一方无法享受诉讼权利，受害人无法依据赔偿委员会作出的赔偿决定申请法院强制执行，赔偿委员会的决定有效力却没有强制执行力。

3.决定程序导致检察院和法院之间角色混乱

在我国，《宪法》明确规定，人民检察院是法律监督机关。检察机关为赔偿案件的一方当事人时，作为居中裁判者的人民法院与作为侵权机关的检察机关之间的关系变得很微妙：检察机关既是法律监督者，又是“被裁判者”，这里的检察院可能与受理赔偿案件的法院不处于同级，但检察院上下级之间的垂直管理体制仍然会导致两院之间的关系陷入了逻辑混乱的循环当中，实践中常常导致二者之间产生摩擦和矛盾，互相推诿，直接的不良后果就是赔偿决定无法执行，受害人权益无法及时得到保障。呼格案自2006年被确定为冤案后，为什么在长达8年的时间里没有启动国家赔偿程序？其原因之一就在于法院在司法赔偿案件中无法保持自己的独立性，检察院又不能真正行使法律赋予的法律监督权。

三、法治新常态下国家赔偿法面临的机遇

党的十八届四中全会有关全面推进依法治国的决定开启了人权立法司法保障事业发展的春天，故而国家赔偿法的立法和司法实践也获得了前所未有的发展机遇。笔者认为，国家赔偿法之法治现代化的发展机遇就是勇于面对前述三大挑战，在立法领域和司法领域找到切实可行的解决思路。

（一）科学理顺立法体例

国家赔偿法第五章“其他规定”第38条可归纳为民事诉讼中的司法赔偿、行政诉讼中的司法赔偿和执行工作赔偿三类，可以统称为“非刑事司法赔偿”，建议将第38条调整至第三章，同时将第三章“刑事赔偿”更名为“刑事赔偿和非刑事司法赔偿”，或可以统称为“司法赔偿”。这样调整之后，国家赔偿法的赔偿范围立法集中在第二章和第三章，拥有了科学而全面的统一体系，以避免对赔偿范围产生误解，从而符合了法治新常态之立法现代化的法理精要。

（二）顺应急速发展变化的社会环境，相应拓宽国家赔偿范围

近年来各地造成公民权益损害的现实不容回避，导致群体性上访、围堵党政机关，甚至群体性报复社会事件呈井喷式出现，其根本原因就在于很多公权力导致的损害找不到赔偿依据而得不到赔偿。比如征地补偿不到位导致群体性上访事件中，对征地补偿款负有监督责任的有关部门为什么不承担连带赔偿责任？三鹿事件的各级违法行使职权的卫生检疫部门是否应当对受害者承担国家赔偿责任？对频频发生的矿难事故负有管理失职的安全部门是否也应当对遇难者承担国家赔偿责任？追本溯源，人权保障首先是权利平等和机会平等。虽然国家赔偿法属于公法范畴，但其保护的是公民的私权利，从私权利损害赔偿的角度，立法应借鉴民法的一般许可原则，国家赔偿法应该将抽象行政行为侵权损害、公有公共设施致害损害，以及刑事诉讼程序合法、结果错误侵权损害等纳入国家赔偿范围，逐步扩大到所有公务侵权损害行为。

在立法技术上可以借鉴西方国家概括式立法方式，如德国国家赔偿法规定，国家公务员行使公权力中，因为违反了对第三人职务上的义务，导致他人受损害的，国家有义务代替其公务员承担赔偿责任；美国联邦司法法规规定，受雇于政府之人，在执行公务时有过失行为、不法行为、不作为行为，导致他人人身或者财产损害的，联邦应对受害人负赔偿责任；日本国家赔偿法规定国家或者公共团体对于其执行公务中因为过错对他人造成损害的行为应负赔偿责任。［4］上述西方国家在国家赔偿范围上的立法模式有以下共同的特点：（1）对国家赔偿事由的规定只用一个概括性条文规定，没有详细列举；（2）这一概括性条款包含了国家赔偿的构成要件，司法实践中，当事人只须根据构成要件判断某种行为是否应当负赔偿责任。这一立法例下，国家赔偿的范围很宽泛，也易于操作。当然，这与上述西方国家赔偿制度经历了100多年的发展和完善是分不开的。我国国家赔偿法在未来的发展中应当进行法律移植，在立法上逐步取消现在的概括式和列举式并举的立法方式，采取概括性立法方式，明确公务侵权赔偿行为的定义，司法实践中只要符合此定义就予以赔偿。

（三）创新国家赔偿程序

针对前述人民法院赔偿委员会地位尴尬问题，笔者认为创新国家赔偿程序的基本思路仍然是 “法院无论如何都不能担任自己案件的法官”，也即，赔偿委员会应当是一个独立于所有司法机关的组织，人员和经费不受司法机关所支配。［5］那么怎样才能让赔偿委员会具备“有尊严”的超脱地位呢？目前国内学者大多建议将赔偿委员会设在人大内部、作为人大的一个相对独立的工作机构较为妥当，从而使其保持应有的独立性和公正性，人民法院和人民检察院也分别回归原有法律地位，不致出现身份乱象，引发矛盾。笔者认为这一工作机构在人员配置上应包含资深警官、法官、检察官、监狱管理工作者、法律学者和人民陪审员等多领域人员，这些组成人员对于刑事诉讼中的一系列程序如侦查、起诉、审判、辩护和监狱管理都非常熟悉，他们对于案件的启动、运行和监督都有话语权，避免在呼格吉勒图错案追究中出现公安机关凭经验办案、检察院被动审查和起诉，最终导致错案追究效率低下甚至停滞数年的局面。

另外，在念斌案和呼格案中，案件的最终逆转并非侵权机关或者检察院、法院的主动介入，而是在家属艰苦申冤和媒体的舆论监督之下被迫介入。由此我们还应该思考一下国家赔偿案件启动机制、监督机制以及赔偿执行机制，这也是法治新常态下创建维权和救济制度之现实需求。一旦案件被确定为错案，由侵权机关主动启动国家赔偿程序并告知受害人；在赔偿程序的审查、举证、质证等环节，检察院要尽到监督者的职责，不仅仅停留在书面材料的审查上，而应适时参与侦查、问讯和拘捕程序的审查；在赔偿金的执行程序中，对于侵权机关在规定期限内少赔、不赔的行为，赔偿委员会应当运用好自己的强制执行权，确保国家赔偿实至名归；在政府监管层面，财政部门、纪检部门也可以对不积极支付赔偿金的侵权机关行使行政处罚权。

总之，科学理顺立法体例，将国家赔偿范围逐步拓宽至所有因公务侵权行为导致的损害赔偿，进而创新赔偿程序，积极探索国家赔偿启动机制、监督机制以及赔偿执行机制，这是国家赔偿法在法治新常态下发展的必然趋势。只有这样，国家赔偿法才能为我国公民的人权保护筑起一道道安全屏障。相信国家赔偿法能够在理论研究和实践运行中把握纵深发展的契机，实现国家赔偿法的立法现代化和司法现代化。

注释：

①此处引文摘自2015年2月25日人民日报评论员文章《引领民族复兴的战略布局——论协调推进“四个全面”》。“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，是习近平总书记2014年12月在江苏调研时第一次提出。

［1］杨立新.错案赔偿实务［M］.北京：法律出版社，1997：79.

［2］王锴.我国国家公法责任体系的构建［J］.清华法学，2015，（3）：18-34.

［3］江必新，胡仕浩，蔡小雪.国家赔偿法条文释义与专题讲座［M］.北京：中国法制出版社，2010：134-142.

［4］皮纯协，冯军.国家赔偿法释论（第三版）［M］.北京：中国法制出版社，2014：270-306.

［5］林溢帆.国家赔偿法的演变及意义［J］.法制与社会，2015，（10）：145-147.

D921.6

A

1671-2862（2016）01-0020-03

2015-09-16

本文系山西现代远程教育学会科研项目（项目编号：SXYJ201515）的阶段性研究成果。

张晋芳，女，山西长治人，法学硕士，山西广播电视大学长治分校讲师，研究方向：理论法学、民商法。