大气污染防治领域设立政府引导基金势在必行

贾　蕾　张晨阳

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京　100029)



大气污染防治领域设立政府引导基金势在必行

贾蕾张晨阳

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029)

通过对当前国家政策、地方实践、国外经验的分析，设立大气污染防治政府引导基金是具有可行性的，并对政府引导基金的总体思路、基本原则、基金模式、资金来源、规模等相关设计进行了初步的探讨，最后提出设立大气污染防治政府引导基金的政策建议。

政府引导基金；大气污染；建议

大气污染防治工作事关人民福祉和经济社会的可持续发展。中央对此高度重视。2013年底国务院批准了《大气污染防治行动计划》，并于2014和2015年在中央财政中分别安排了50亿和100亿大气污染防治专项资金。尽管投资大幅上涨，但就《大气污染防治行动计划》中80多项任务，1.7万亿的资金需求总量来说，还有较大差距。在经济进入新常态的背景下，为实现“效果化”和“保增长”两大宏观目标，必须推进大气污染防治领域供给侧改革，创新大气污染防治资金投入和使用方式。通过设立政府引导基金，激发市场积极性，吸引社会资金进入大气污染防治领域，推动环保产业的转型升级，化解大气污染防治资金瓶颈，实现经济和环境目标双赢。

1　政府引导基金的设立条件已基本形成

1.1中央有明确要求

十八届三中全会《决定》明确提出，要加快生态文明制度的建设，发挥市场配置资源的决定性作用。明确发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

2014年11月，国务院颁布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)，明确提出要创新生态环保投资运营机制，推进生态建设主体多元化、推动环境污染治理市场化，建立健全政府和社会资本合作(PPP)机制，充分发挥政府投资的引导带动作用。同年12月，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》等文件，建立了包括环保在内的政府引导社会资本的项目库和实务操作指南。

1.2地方有实践探索

近年来，各地在中央指导下，积极开展政府引导基金探索。总的看，各地的政府引导基金有三种模式：产业专项基金模式、区域专项基金模式和一揽子基金模式。

产业专项基金模式主要集中在污水、垃圾处理等领域已通过PPP、BOT以及产业投融基金等支持形成了较为成熟的商业融资模式。2010年2月，广州科技厅投入5000万元引导基金，带动49.5亿元社会资金共同组成广东绿色产业投资基金，主要是运用合同能源管理模式进行节能减排项目。

区域专项基金模式主要用于治理跨行政边界的综合性区域环境问题。2014年3月，贵州省环保厅与亚洲开发银行以政府-市场合作伙伴关系(PPP)模式设计了规模50亿元的赤水河流域保护与发展基金。该基金分公共池和商业池，用于引导赤水河保护基础设施建设、改善民生和整合产业链。

一揽子基金模式主要是政府资金和社会资本按一定比例形成母基金，采取市场化运营方式，通过项目注资、优惠贷款、股权交易等方式，实施非定向的环保投融资。2014年环保部外经中心启动“银政投”绿色信贷计划，由政府、银行、风险投资出资形成母基金，在海南、山东等省开展试点，解决企业环保融资难问题。2016年1月，内蒙古自治区人民政府办公厅印发了《内蒙古自治区环保基金设立方案》(内政办发〔2016〕6号)，由政府、银行、投资公司、国企和私企共同注资形成母基金，并通过下属子基金直接注资符合条件的项目。

1.3国际有成熟经验

上世纪80年代后期，美欧等发达国家采用了政府引导基金撬动社会资本的方式来弥补环保资金缺口。目前，政府主导基金主要使用方式有资本金投资、股权投资、绩效激励、消费者激励、优惠贷款、税收减免、直接补贴、绿色政府采购以及研发、营销和教育等环节的支持措施等。经过30多年的不断改进，通过政府引导基金来扩大环保资金来源渠道已经成为一种比较成熟的手段，为扩大环境治理范围发挥了积极作用。譬如，美国清洁水州立循环基金成立的20年间，将300亿美元政府资金盘子通过杠杆扩大到650多亿美元，其中97%的基金得到了有效使用，推动落实了近2.1万个水质改善项目。

2　政府引导基金的总体框架设计

2.1总体思路和基本原则

设立大气污染防治领域的政府引导基金的最终目的是更好地治理大气污染，就是要通过政府引导基金撬动社会资本，增加大气污染治理投入，引导新的主体进入治理领域，创新污染治理机制，降低大气污染排放。为此：一是坚持环保优先原则。政府引导基金主要用在大气污染治理和相关环保产业的发展领域。二是坚持公益和市场并重原则。政府引导基金既要支持政府公共领域环境治理项目，也要支持具有市场竞争优势的项目。三是坚持保本增值原则。政府引导资金的使用要实现保本增值，促进环保基金的健康发展。

2.2基金模式

大气污染防治政府引导基金采取母基金+子基金的模式。母基金包括政府财政资金和社会投资，不直接参与项目投资，按照基金的不同投向设立子基金。

子基金通过社会筹资的方式，实现资金二次放大，根据基金投资要求直接投资大气污染治理项目。根据投资方式，子基金可以分为补助型基金，参股(债权)型基金和资本金型基金。

补贴型基金的用途与以往的环保财政专项资金的方式相似，主要用于治理一些重大的大气污染问题。建立补助型基金主要是引入市场化的基金管理方式，提升资金管理的效率和公平性。

参股(债权)型基金主要投资发展较为成熟、经营正轨化，并已经占领一定治理市场的环保企业。通过购买股票(债券)为企业注资，推动企业在短期内实现规模的增长。

资本金型基金以直接注资的方式，投向于那些不具备上市资格的新兴的、迅速发展的、具有巨大竞争潜力的大气污染治理企业货项目，帮助所投资的企业或项目尽快成熟。

2.3资金来源、规模与使用

资金来源主要包括：大气污染防治专项资金、排污收费资金、国家创投基金等。

预计到2020年，中央大气污染防治政府引导基金财政累计投入可以达到1000亿元，直接撬动社会资本2000-3000亿元。按照3-5倍比例二次放大，预计5年内可以筹集0.9-2万亿元的大气污染治理资金。

根据当前大气污染治理资金需求情况和基金设立原则，政府引导基金主要有两个资金投向：公益性项目和竞争性项目。公益性项目主要包括：大气面源污染防治、基础设施建设、大气环境监测、科技研发和推广等非盈利性和社会效益性较强的项目。竞争性项目包括：落后产能淘汰和升级改造、汽车等移动源污染防治、重点污染源的大气污染综合治理等投资效益比较高、竞争性比较强的项目。

3　政策建议

一是加大政府财政资金的整合使用力度。对现有的大气污染防治财政资金进行梳理，在原有的大气污染财政专项资金划定一定比例加上增量资金，形成财政资金市场化运作的资金基础。

二是鼓励各地探索大气污染治理基金模式。鼓励各地根据地方的实际治理需求，与中央财政专项资金和银行、保险、证劵等社会金融资本参与建立共同基金，探索创新大气污染政府引导基金运行模式，支持地方的大气环境治理项目。

三是积极开展政府引导基金项目试点。选取电厂、钢铁厂等大气脱硫、脱硝、除尘等成熟的治理项目开展大气治理政府引导基金试点，总结试点经验，再逐步扩展大气治理领域。

四是加大对基金治理领域的环境执法。公平的环保法制环境是推动环保投融资市场的基础，对大气污染治理领域的重点问题要进行严格监督执法，为大气污染治理政府引导基金提供坚实保障。

Necessary on Government Oriented Funding on Addressing Air Pollution

JIA Lei ZHANG Chenyang

(Policy Research Center for Environment and Economy of MEP，Beijing 100029)

It is wise to establish a new government oriented funding system for solving air pollution.In terms of this conclusion，it was based on a variety of sources collected in this article such as foreign experiences，local practices and government policies.Researches have been done to discuss this plausible strategy on its many aspects like funding model，funding principles，funding sources，funding scales and so on.Finally，suggestions regarding this government oriented funding on addressing air pollution were given.

government oriented funding；air pollution；suggestions

贾蕾，硕士，工程师，主要研究方向为环境经济与管理政策

X21

A

1673-288X(2016)05-0014-02

引用文献格式：贾蕾等.大气污染防治领域设立政府引导基金势在必行[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：14-15.