区域大气污染联防联控协作机制探讨

燕　丽　贺晋瑜　汪旭颖　丁 哲

(环境保护部环境规划院，北京　100012)



区域大气污染联防联控协作机制探讨

燕丽贺晋瑜汪旭颖丁 哲

(环境保护部环境规划院，北京100012)

本文总结分析了当前我国区域大气联防联控协作机制存在的问题，在此基础上，从统一规划、统一评估、统一政策、统一预警、统一信息管理五个方面提出了完善我国重点区域大气污染联防联控协作机制的建议，为环境管理提供决策支持。

区域；大气污染；联防联控；协作机制

当前我国大气环境形势十分严峻，在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以臭氧、细颗粒物为特征的区域性复合型大气污染日益突出。区域复合型大气污染本质上是由“多污染物排放”引起的“多重环境问题”相互耦合、并对大气环流跨界传输所形成的，表现为连片区域PM2.5和O3浓度升高、灰霾及光化学烟雾污染频繁发生等重污染现象。未来，随着城市化进程的加快，城市连片格局日益凸现，城市群经济的高度集中、资源利用的同质性、污染物的远距离输送和二次污染在扩散等，将会导致城市连片污染日益突出。现有属地管理模式难以满足区域大气污染防治需求。近年来，针对奥运会、APEC这样的重大活动而建立起来的区域联防联控机制虽然具有标志性意义，但毕竟存在时间和地域方面的局限性，且均属于为重大活动空气质量保障而进行的“运动式、风暴式”执法，难以形成长效机制。本文旨在讨论我国重点区域大气污染联防联控协作机制的构建和运行，为我国区域大气环境管理提供建议。

1　区域大气污染联防联控内涵

大气污染的区域性和公共性特征，提出区域整体管理需求[1]。区域大气污染联防联控是解决我国区域性、复合型大气污染问题的有效手段，即依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，运用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内的省、市之间从区域整体的需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的[2]。因此，区域大气污染联防联控是一个“共识、共治、共赢”的过程，共识是基础，共治是手段，共赢是目的，其本质是通过打破行政区域界限，调整与创新管理制度，解决区域大气污染问题，全面改善区域空气质量。

2　现有重点区域协作机制存在的问题

《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)发布以来，按照党中央、国务院的统一部署，我国建立了京津冀及周边、长三角、珠三角等三大重点区域大气污染防治协作机制，初步形成了集联合执法机制、环评会商机制、信息共享机制、应急联动机制为一体的工作机制，对促进区域环境质量改善发挥了积极作用。但在实际运行过程中，仍在体制机制方面存在一些突出问题，突出表现在缺乏顶层设计、责任主体不明、控制措施长效性不足等方面。

2.1缺乏顶层设计

在区域环境合作治理中，上下级政府间、平行政府间的总体规划、专项规划、区域规划中的环境目标一致与衔接是基本要求[3]。现有管理体制决定各部门、各级政府自行编制规划，难以实现规划间环境目标的协调一致和环境政策有效衔接。现行的三大重点区域协作机制是为了完成“大气十条”目标而建立的，尽管在“大气十条”中对三大区域提出了明确的目标要求且其别于其他地区，但是该目标为阶段性目标，也没有统筹考虑区域的局部与整体、近期与长远、经济建设和社会发展以及环保和其他部门之间的协调，没有实现其他各类规划在环保政策层面的有效衔接。区域管理缺乏系统规划，现有区域协作的深度和宽度均有待加强。

2.2责任主体不清，难以形成治污合力

环境保护涉及领域和行业众多，几乎渗透到社会发展的方方面面，但环保部门目前所拥有的权限不足以支撑区域环境管理需求，导致一些措施如“纸上谈兵”，难以落到实处，环保工作推进不顺畅。而地区发展的结构性差异使得各地对于环境质量的诉求有所差异，滋生地方保护主义和搭便车的动机，从而难以将区域环境质量改善作为管理目标。区域大气污染联防联控更加强调通过制定区域统一目标、实现区域统一治污行动、协调解决区域大气污染防治重点和难点问题等，现有协作机制缺乏运行主体、区域合作平台和合作规则，导致责任主体不清，难以形成合力。

2.3区域大气污染防治的政策体系有待完善

为深入贯彻落实“大气十条”，相关职能部门分别针对能源结构调整、煤炭质量管理、环境经济政策等方面出台了22项配套政策措施，对区域大气污染联防联控起到有力推动作用，但是在区域环境准入、区域高架源一体化管理、统一的能源消费政策、机动车统一管理政策、信息通报机制、跨区域突发环境事件应急联动机制、区域生态补偿机制、政府间环境合作治理的监督和约束机制等方面尚存在不足，有待继续完善和深化，进而为区域大气污染联防联控提供政策支持。

2.4控制措施制度化程度相对较低

现有协作机制是一种政府倡导的非制度性合作协调机制，合作行动采取集体磋商的形式，包括联席会议、工作交流等，这种松散的会议协商机制缺乏有力的组织机构和制度化决策机制，造成区域地方政府合作的高成本和低效率。近年来，针对奥运会、APEC这样的重大活动虽然具有标志性意义，但是为重大活动空气质量保障而采取的企业停产限产、机动车限行等临时性控制措施，经济成本高、环境效益不具有持续性。

2.5基础研究薄弱，科技支撑不足

区域空气传输模拟、污染发生和影响机制的科学研究是制定区域管理政策的基础。从当前国内城市群应对大气复合污染的整体情况来看，对于区域性大气污染机理尚不清，区域污染监测、传输和影响评估预报综合平台等尚未构建，现有研究成果不足以全面支撑区域大气污染联防联控的需求[4]，无法实现科学化、目标化、定量化的区域联防联控管理。基于科学认知基础上的区域大气污染防控体系是我国现阶段应对区域大气复合污染亟待解决的问题。

3　协作机制建议

3.1加强顶层设计，制定统一规划

《环境保护法》中明确提出“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实现统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。因此，区域大气污染联防联控首先要从区域整体环境质量改善出发，统一规划，加强顶层设计。统筹考虑区域大气环境承载力、经济社会发展、能源结构、产业结构、空间布局和区域大气环境质量改善需求等因素，编制区域大气污染防治规划，提出区域空气质量改善路线图，制定区域空气质量改善阶段性目标和主要污染物排放总量控制目标；从区域能源高效清洁利用、空间布局优化、环境准入、工业污染治理、面源污染综合整治等方面提出规划重点任务，结合不同行政区之间存在的差异，明确各地污染防治重点，实现区域大气污染防治的定量化、精细化管理。

3.2建立区域空气质量评估制度，实施统一跟踪评估

已有的大气污染防治经验表明，准确和客观评估是保障大气污染防治政策进行科学调整、保证高效的重要基础。在区域大气污染联防联控过程中，应制定年度大气污染防治工作计划，每年定期调度各地大气污染防治工作进展，加强区域大气污染防治规划实施效果评估，建立区域空气质量定期评估制度，评估内容应包括区域大气污染防治规划组织实施情况、重点任务工作进展、重大工程建设进程、空气质量改善情况、主要污染物减排情况等，并开展区域空气质量改善的费用效益分析。评估结果及时向区域内各行政区反馈，以便及时调整大气污染防治任务措施，促进空气质量逐步改善；同时为推进区域大气污染防治工作落实到位，评估结果应上报国家环境保护行政主管部门，作为全国空气质量考核的重要依据。

3.3构建区域应急预警体系，实施统一应急预警

区域大气污染联防联控是应对极端不利气象条件下大气重污染和重大活动空气质量保障的重要手段。为了实现这一目标，首先应建立区域的大气污染预警中心体系，形成覆盖区域、省、市三级空气重污染监测预警能力。建立健全环保、气象部门联合会商预报机制，根据地理、气象条件和污染物排放状况，对空气质量进行预测预报。其次应构建区域、省、市联动的应急响应体系，制定统一的重污染天气应急预警分级标准、明确预警信息发布和解除工作流程，指挥各地启动统一的重污染天气预警分级标准，采取统一的应急响应措施。同时要成立专家咨询委员会，对应急预案实施情况开展综合评价，开展大气污染物时空分布特征与气象特征分析，判断重污染天气成因，并评估应急预案各项措施的实施效果，适时修改完善应急预案。

3.4强化区域政策协调，建立统一治污标杆

协调统一的政策标准体系是区域合力治污的重要保障，考虑到引起区域大气污染的主要因素，首先应构建区域统一环保标准体系，加强地方污染物排放和环境质量标准体系的衔接，对环境敏感区域提高环境标准，在环境容量较小的地区，对重污染行业实施污染物特别排放限值，对新建、改建项目提出统一的环境准入门槛；制定区域重点行业清洁生产技术改造方案，编制重点行业污染治理最佳实用技术名录，指导各地开展工业企业大气污染防治工作。其次应制定区域内统一的能源消费政策，制定区域煤炭消费总量控制实施细则、年度计划、并分解落实到各地；制定煤炭减量化方案和清洁能源替代方案；推进煤炭清洁高效利用，制定区域煤炭质量管理办法。第三，应对高架源实行统一管理，组织开展区域内重点高架源的排污许可管理，整合环境影响评价、总量控制、环保标准等制度，实施区域排污许可一证式管理，将排污许可建设成为区域固定源环境管理的核心制度。第四，实施区域内移动源统一综合管理，建立统一的新车准入标准、油品质量标准和在用车监管办法，防止机动车跨区转移，摸清区域黄标车底数，制定黄标车淘汰计划、补偿和激励政策。第五，创新区域环境经济政策，推行区域内高耗能高污染行业差别电价政策，区域生态补偿等制度；设立区域协调发展基金，重点支持大气污染防治、落后地区产业优化升级等工程；依据区域内省际相互影响程度各省污染治理的任务比重、工程类型、能力建设需求等因素，负责区域大气专项资金的分配与管理。

3.5构建区域信息管理平台，实施统一信息管理与发布

信息共享是区域协作机制的一个重要组成部分。为实现区域环境信息资源共享，及时、准确、完整地掌握区域内环境质量和污染治理动态变化情况，应建立区域环境大数据管理平台，实现空气质量数据、重点污染源数据、大气环境管理政策等信息的互联共享和动态更新；完善环境数据库管理，制定数据收集规范，加强数据质量控制。同时为减少信息不充分、不及时、不对称对区域大气污染防治合作的消极影响，应建立环境信息通报制度，通过联席会议、编写简报、网络发布等形势，互相交流大气污染防治中的重要问题、工作经验；建立统一信息发布制度，每年向区域内各级人民政府提交报告，向公众发布区域大气环境质量状况及其工作结果的有关信息。

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Discussion about regional air pollution joint prevention and control mechanism in China

YAN Li，HE Jinyu，WANG Xuying，DING Zhe

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Analyzing problems of the current regional air defense control coordination mechanism，on this basis，from five aspects of unified planning，unified evaluation，unified policy，unified early warning，unified information management，put forward to suggestions of improving regional air pollution joint prevention and control mechanism.

region；air pollution；joint prevention and control；coordination mechanism

燕丽，副研究员，主要从事环境规划与管理、能源与环境政策研究

X51

A

1673-288X(2016)05-0030-03

引用文献格式：燕丽等.区域大气污染联防联控协作机制探讨[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：30-32.